論我國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)督困境及對(duì)策思考

王菲

［摘要］非營(yíng)利組織作為獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的第三部門(mén)，在社會(huì)公共領(lǐng)域發(fā)揮了積極的作用。但是由于我國(guó)非營(yíng)利組織建設(shè)起步較晚，各種規(guī)制還十分不健全，同時(shí)由于非營(yíng)利組織自身的特殊性，因此在監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)了許多困難和問(wèn)題。

［關(guān)鍵詞］非營(yíng)利組織；監(jiān)督困境；監(jiān)督主體

［中圖分類(lèi)號(hào)］C913 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００45 — ０2

一、我國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)督問(wèn)題的重要性

健全有效地監(jiān)督體系是組織得以有序運(yùn)行和發(fā)展的必要保障。正視我國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)督問(wèn)題的重要性，對(duì)于規(guī)范非營(yíng)利組織行為，確保其實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)具有重大意義。

首先，有效的監(jiān)督能夠防止非營(yíng)利組織公益目標(biāo)偏離。非營(yíng)利組織的存在的合理性通常被解釋為彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”。誠(chéng)然，與政府和市場(chǎng)相比，非營(yíng)利組織在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上確實(shí)發(fā)揮了很大作用，但由于非營(yíng)利組織的志愿性和利潤(rùn)不可分配性，因此組織成員在活動(dòng)過(guò)程中極易出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)“志愿失靈”。這也是近年來(lái)我國(guó)非營(yíng)利組織頻頻出現(xiàn)違規(guī)操作、善款流向不明以及不法經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象的重要原因之一。因此只有建立起嚴(yán)密有效地監(jiān)督體系，才能規(guī)避這種道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，確保非營(yíng)利組織朝著其應(yīng)有的軌道發(fā)展。

其次，合理的監(jiān)督能夠規(guī)范非營(yíng)利組織的運(yùn)行秩序。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，非營(yíng)利組織在我國(guó)如雨后春筍般發(fā)展，組織數(shù)量不斷增加，組織規(guī)模也日漸擴(kuò)大，使非營(yíng)利組織原本脆弱的運(yùn)行秩序受到了很大沖擊，加劇了組織之間對(duì)有限資源的搶奪和不良競(jìng)爭(zhēng)，甚至背離了組織建立的初衷，使其社會(huì)公信力受到威脅。因此非營(yíng)利組織的秩序需要依靠一個(gè)合理的監(jiān)督體系來(lái)規(guī)范，以保證我國(guó)非營(yíng)利組織運(yùn)行的有序性。

二、我國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)督困境

（一）組織內(nèi)部缺乏利益制衡關(guān)系

與營(yíng)利組織相比，非營(yíng)利組織內(nèi)部缺乏一種利益制衡關(guān)系。在營(yíng)利組織中，組織成員與組織之間存在著直接的利害關(guān)系，組織成員的個(gè)人利益與組織的經(jīng)營(yíng)管理密切相關(guān)，只有組織經(jīng)營(yíng)成功，組織成員才會(huì)得到更多的利益分紅，因而組織成員必然會(huì)從維護(hù)自身利益的角度出發(fā)對(duì)組織的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作進(jìn)行自覺(jué)監(jiān)督，進(jìn)而形成了一種自然的制衡關(guān)系。而且，營(yíng)利組織內(nèi)部構(gòu)筑了一個(gè)包括股東大會(huì)、董事會(huì)及經(jīng)理層的網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)各主體之間的權(quán)力互相牽制以達(dá)到制衡，因而營(yíng)利組織的內(nèi)部監(jiān)督是比較有效的。非營(yíng)利組織基于自身公益性和非營(yíng)利性，其所獲捐贈(zèng)和收益均不得私分，加之非營(yíng)利組織財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不如營(yíng)利組織般清晰，不存在一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)所有者，因而組織成員與組織之間不存利益制衡關(guān)系。這種制衡關(guān)系的缺失導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)行困難重重，極易出現(xiàn)組織管理者和經(jīng)營(yíng)者在使用組織財(cái)產(chǎn)和資源時(shí)的濫用權(quán)力和嚴(yán)重浪費(fèi)。

（二）組織外部監(jiān)督主體權(quán)利虛置

在非營(yíng)利組織外部眾多監(jiān)督主體中，最重要的是出資者、捐贈(zèng)者和受益者這三個(gè)群體。但實(shí)際上在實(shí)施監(jiān)督的具體過(guò)程中，無(wú)論是出資者、捐贈(zèng)者還是受益者，都無(wú)法確實(shí)的行使其監(jiān)督權(quán)。首先從出資者和捐贈(zèng)者來(lái)看，資金和捐款從投入到非營(yíng)利組織的那一刻起，出資者和捐贈(zèng)者對(duì)其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)就自動(dòng)隨之消失。雖然從理論上講資金轉(zhuǎn)移后出資者和捐贈(zèng)者憑借自身社會(huì)地位對(duì)非營(yíng)利組織管理者仍有一定的約束力，但是由于喪失了對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的控制，因此其擁有的監(jiān)督權(quán)是名存實(shí)亡的。非營(yíng)利組織的管理和運(yùn)作如果僅僅依靠社會(huì)責(zé)任感和道德意識(shí)的約束，也是十分蒼白無(wú)力的。再?gòu)氖芤嬲邅?lái)看，受益者即被捐贈(zèng)者或服務(wù)對(duì)象。受益者對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督實(shí)際上是社會(huì)監(jiān)督的一種。社會(huì)監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織社會(huì)責(zé)任的重要保障機(jī)制，對(duì)組織的社會(huì)公信度有很大影響。但從實(shí)際操作來(lái)看，受益人擁有的監(jiān)督權(quán)利也是無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用的。受益者從接受捐贈(zèng)或服務(wù)開(kāi)始，就處于一種“被救濟(jì)”的不平等地位，加之信息不對(duì)稱(chēng)、社會(huì)地位差別等因素導(dǎo)致受益者在信息獲取、利益訴求、資源運(yùn)用等方面都存在較大制約，受益者所擁有的權(quán)利實(shí)質(zhì)上被大大弱化，變成一種“虛擬權(quán)利”。由此見(jiàn)得，非營(yíng)利組織外部這些主要監(jiān)督主體所擁有的監(jiān)督權(quán)是虛置的。

（三）市場(chǎng)監(jiān)督“自然失效”

對(duì)于存在于社會(huì)上的大多數(shù)組織來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)監(jiān)督是一種極為有效的監(jiān)督方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，從而給組織帶來(lái)激勵(lì)和壓力，是組織得以實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的外部約束。但是市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”只有在完全競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中才能發(fā)揮作用。由于組織性質(zhì)的特殊性，非營(yíng)利組織不像營(yíng)利組織那樣生存在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，而是處于一種溫和的非競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，組織外部缺乏“用腳投票”（通過(guò)選擇別的物品或服務(wù)，來(lái)拒絕該項(xiàng)物品或服務(wù)）這樣的有效監(jiān)督手段，因而市場(chǎng)這種有效的監(jiān)督方式在非營(yíng)利組織面前“自動(dòng)失效”，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有功能，從而無(wú)形中增加了政府對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行有效監(jiān)督的難度和負(fù)擔(dān)。

三、構(gòu)建我國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)督體系的思考

非營(yíng)利組織的良性發(fā)展離不開(kāi)有效的監(jiān)督，而有效的監(jiān)督又離不開(kāi)各方的共同努力。通過(guò)編織政府、行業(yè)、組織、社會(huì)四維一體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起一套符合我國(guó)非營(yíng)利組織特點(diǎn)的監(jiān)督體系，有利于我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)揮更大、更積極的作用，實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)。

（一）政府維度：充分發(fā)揮國(guó)家公共權(quán)力的監(jiān)督作用

非營(yíng)利組織作為與政府、市場(chǎng)并行的第三部門(mén)，要保持其相對(duì)獨(dú)立性。但同時(shí)，由于非營(yíng)利組織擔(dān)負(fù)著一部分社會(huì)公共職能和社會(huì)責(zé)任，因此政府對(duì)其的監(jiān)督和規(guī)制同樣必不可少。

1.加強(qiáng)補(bǔ)充立法

法制監(jiān)督的重要性在任何組織監(jiān)督中都不容忽視，也是非營(yíng)利組織監(jiān)督體系中的重點(diǎn)。就非營(yíng)利組織立法而言，我國(guó)目前主要存在三個(gè)行政法規(guī)：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《事業(yè)單位登記管理暫行條例》。這三個(gè)法規(guī)雖然相應(yīng)對(duì)非營(yíng)利社團(tuán)法人、公益財(cái)團(tuán)法人和事業(yè)單位在注冊(cè)、規(guī)模等方面進(jìn)行規(guī)制，但是深度不夠，層次不高。因此亟需盡快出臺(tái)一部非營(yíng)利組織的綜合性法規(guī)，對(duì)各類(lèi)非營(yíng)利主體在準(zhǔn)入、審查、信息披露、資產(chǎn)管理等一系列程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理，保證我國(guó)各類(lèi)非營(yíng)利組織在運(yùn)作中有法可依，盡量避免在具體操作中出現(xiàn)的不確定性，為我國(guó)非營(yíng)利組織的順利發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部法律環(huán)境。

2.重新定位政府角色

我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)非營(yíng)利組織的管理實(shí)行“雙重管理體制”，即由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)與登記管理機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)。兩個(gè)管理機(jī)關(guān)共存并行，勢(shì)必導(dǎo)致在對(duì)非營(yíng)利組織的管理過(guò)程中出現(xiàn)職能交叉，極易導(dǎo)致在業(yè)務(wù)活動(dòng)上相互牽拌，責(zé)任不明，增加監(jiān)督成本。同時(shí)由于我國(guó)非營(yíng)利組織的資金來(lái)源中政府撥款占近百分之七十，因此政府對(duì)非營(yíng)利組織的資金運(yùn)作和管理有很大發(fā)言權(quán)，嚴(yán)重侵蝕了非營(yíng)利組織的獨(dú)立性。因此，我國(guó)非營(yíng)利組織的管理體制應(yīng)該朝“一元化”發(fā)展，以克服原有模式因權(quán)限交叉而帶來(lái)的管理缺位、越位和不到位等情況。同時(shí)行政機(jī)關(guān)在處理與非營(yíng)利組織的關(guān)系時(shí)，對(duì)自身角色的定位也應(yīng)該重新審視。因?yàn)閷?duì)于促進(jìn)我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展而言，政府增強(qiáng)其治理自主權(quán)，提供一個(gè)良好的外圍環(huán)境比直接地參與到組織中去的做法更為有效。

（二）行業(yè)維度：建立健全行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系

行業(yè)自律的監(jiān)督模式有利于行業(yè)內(nèi)部組織的自我約束和監(jiān)管，是一種有效的互律機(jī)制。這一互律機(jī)制的運(yùn)作首先需要行業(yè)內(nèi)部建立起非營(yíng)利組織聯(lián)合會(huì)，并由聯(lián)合會(huì)牽頭，聯(lián)合行業(yè)內(nèi)部各非營(yíng)利組織共同制定出本行業(yè)的道德規(guī)范和制度條款，并要求業(yè)內(nèi)所有非營(yíng)利組織嚴(yán)格遵守。同時(shí)聯(lián)合會(huì)要定期組織業(yè)內(nèi)組織進(jìn)行互相審查和信息披露，以達(dá)到互相監(jiān)督、互相制約的目的。審查及監(jiān)督方式可以根據(jù)各行業(yè)具體情況確定，如匿名審查提交材料、組織業(yè)內(nèi)組織互審等，最后通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或其他媒體將審查結(jié)果予以公布 ，建立起一個(gè)行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督體系。

（三）組織維度：強(qiáng)化組織內(nèi)部自有監(jiān)督功能

1.強(qiáng)化董事會(huì)監(jiān)督職能

董事會(huì)是非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)中的決策中心，對(duì)防止組織欺詐和濫用優(yōu)惠政策負(fù)有第一道責(zé)任，可以看作是對(duì)受益人剩余索取權(quán)要求的代言人。1因此就組織內(nèi)部而言，要足夠重視并強(qiáng)化董事會(huì)監(jiān)督功能。首先在董事會(huì)人員的選取上，要求董事公正性、獨(dú)立性、多元性；同時(shí)還要注意內(nèi)部董事、外部董事與外部獨(dú)立董事之間的組合與平衡。其次要明確董事會(huì)的權(quán)限。非營(yíng)利組織董事會(huì)監(jiān)控組織的項(xiàng)目實(shí)施效率和進(jìn)度，定期聽(tīng)取工作匯報(bào)，并對(duì)組織的資金運(yùn)作和財(cái)務(wù)信息享有知情權(quán)和監(jiān)察權(quán)，這是董事會(huì)的監(jiān)督重點(diǎn)。一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)操作，董事會(huì)可以立刻采取措施凍結(jié)或停止資金投入，因此能對(duì)非營(yíng)利組織起到很好的制約。

2.設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)

監(jiān)察委員會(huì)的存在對(duì)于非營(yíng)利組織而言，意義同樣重大。由于非營(yíng)利組織的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)公眾，邊界十分模糊，因此不存在確定的受益人，同時(shí)由于社會(huì)公眾存在于組織外部，對(duì)組織內(nèi)部情況缺乏了解，因而對(duì)董事會(huì)的監(jiān)督力度較弱。為此非營(yíng)利組織內(nèi)部要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察委員會(huì)，代表受益人，即外部公眾對(duì)董事會(huì)進(jìn)行必要的限制和監(jiān)督，以保障董事會(huì)按照法律規(guī)定和法人章程行使權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立有兩個(gè)要件：第一，存在于非營(yíng)利組織內(nèi)部，有利于掌握組織運(yùn)行的必要的信息，如組織日常運(yùn)作，以及董事會(huì)、經(jīng)理層行使權(quán)力的合規(guī)性等；第二，保持獨(dú)立性。監(jiān)察委員會(huì)只有保持獨(dú)立，才能從第三方的角度對(duì)組織董事會(huì)和經(jīng)理層進(jìn)行公正監(jiān)督，因此在確定監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)成人員時(shí)，要嚴(yán)格劃清與董事會(huì)的關(guān)系，避免人事、職權(quán)交叉帶來(lái)的不利后果。

（四）社會(huì)維度：繼續(xù)關(guān)注媒體與社會(huì)公眾監(jiān)督

現(xiàn)階段我國(guó)非營(yíng)利組織的社會(huì)監(jiān)督雖然還比較薄弱，但是社會(huì)監(jiān)督仍然是非營(yíng)利組織監(jiān)督體系中不可缺失的一部分。非營(yíng)利組織的宗旨就是實(shí)現(xiàn)公共利益，因此為了使非營(yíng)利組織各項(xiàng)活動(dòng)不偏離其宗旨，客觀上也必然要求社會(huì)的監(jiān)督和制約。首先，要繼續(xù)挖掘社會(huì)公眾監(jiān)督的巨大潛能，建立起監(jiān)督舉報(bào)和表彰聯(lián)動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)作和管理中的違規(guī)行為進(jìn)行揭發(fā)檢舉，激發(fā)公眾參與監(jiān)督的熱情。此外，還要繼續(xù)發(fā)揮媒體監(jiān)督的重大作用，通過(guò)正面宣揚(yáng)以提升社會(huì)公信力、負(fù)面揭露以監(jiān)督威懾，使非營(yíng)利組織的運(yùn)作更加透明化，有力配合政府部門(mén)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：馮延臣〕