基于主權(quán)發(fā)展圖示的行政行為行動(dòng)邏輯

摘 要: 從行政學(xué)視角來分析，本質(zhì)上，主權(quán)起源于社會(huì)治理。從學(xué)理上看，共同體設(shè)置主權(quán)者主要是為了提供和維護(hù)公共產(chǎn)品。主權(quán)和主權(quán)者是兩個(gè)歷時(shí)性的概念。從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再發(fā)展到后工業(yè)化，主權(quán)的屬性將從私人屬性逐漸回歸其本質(zhì)的公共屬性，主權(quán)者也從私有屬性的主體轉(zhuǎn)化為公共屬性的主體。行政行為的行動(dòng)邏輯是行政責(zé)任結(jié)構(gòu)形成、責(zé)任鏈條傳遞和責(zé)任實(shí)現(xiàn)的邏輯。在社會(huì)治理體系的發(fā)展過程中，行政行為的責(zé)任結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)社會(huì)以秩序?yàn)橹鲗?dǎo)發(fā)展到工業(yè)社會(huì)以效率為主導(dǎo)，并在后工業(yè)社會(huì)的合作共同體中形成以公平為主導(dǎo)的責(zé)任結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞: 行政行為； 邏輯； 主權(quán)； 行政責(zé)任

中圖分類號(hào)： B81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 1671-6604(2012)03-0078-05

基金項(xiàng)目： 國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（118&ZD070）； 北京市屬高等學(xué)校人才強(qiáng)教深化計(jì)劃資助項(xiàng)目（PHR201108162）

作者簡介： 謝新水，副研究員，管理學(xué)博士，從事行政學(xué)理論與合作治理研究。一、 行政學(xué)視角下的主權(quán)與主權(quán)者

從主權(quán)學(xué)說的發(fā)展看，盡管亞里士多德、奧古斯丁、博丹、阿爾色修斯、格勞秀斯、霍布斯、盧梭以及聯(lián)邦主義學(xué)說和歐陸學(xué)說的研究者創(chuàng)造了異彩紛呈的主權(quán)概念，然而，由于它們形成的時(shí)代背景不同，不同的學(xué)者所承擔(dān)的使命不同，政治領(lǐng)域一直發(fā)展著的主權(quán)概念至今已成為復(fù)雜、糾結(jié)和最有爭議的概念。從主權(quán)理論的發(fā)展看，主權(quán)概念自產(chǎn)生以來便一直與國家概念一體發(fā)展，依附于國家概念的成長；在后工業(yè)化過程中，主權(quán)概念究竟是無法掙脫國家概念的束縛，必須與國家一體共生發(fā)展，還是可以拋開國家概念獨(dú)立發(fā)展呢？從主權(quán)的實(shí)踐來看，在當(dāng)前的民主政治中，主權(quán)概念所導(dǎo)致的內(nèi)在矛盾和沖突使它面臨被拋棄的危險(xiǎn)，因?yàn)椤叭魏伟阎鳈?quán)和民主，法制，自治和自由這些被他們視之為國內(nèi)政治問題聯(lián)系在一起的企圖都會(huì)使主權(quán)的概念陷入沖突之中……”［1］3

可以肯定，行政學(xué)不能忽視主權(quán)及其概念發(fā)展對行政模式與行政行為行動(dòng)邏輯的影響，但是，如果依舊從政治學(xué)復(fù)雜、糾結(jié)和有爭議的主權(quán)概念中去梳理其對行政行為行動(dòng)邏輯的影響，研究肯定會(huì)產(chǎn)生困境。這就需要我們改換視角：

第一， 如果行政學(xué)擺脫政治學(xué)主權(quán)概念復(fù)雜紛繁的研究路線而去考察“主權(quán)者”和“主權(quán)行使者”，則可以看到，復(fù)雜而有爭議的主權(quán)學(xué)說其實(shí)有一組簡單明了、一以貫之的關(guān)系：“主權(quán)者——主權(quán)行使者”。進(jìn)一步說來，盡管主權(quán)者在不同的主權(quán)學(xué)說中有變化，但也是明確的，而宏觀的主權(quán)行使者一般認(rèn)定為政府。在這組關(guān)系中，主權(quán)者和主權(quán)行使者是行政行為行動(dòng)邏輯中兩個(gè)關(guān)鍵的動(dòng)態(tài)要素，主權(quán)者是行政行為的判斷主體。

第二， 從社會(huì)治理的角度分析，主權(quán)起源于社會(huì)治理，主權(quán)的設(shè)置是國家和社會(huì)治理的需要，是社會(huì)發(fā)展過程中共同體破除社會(huì)的自然狀態(tài)，共同體設(shè)置主權(quán)者是為建立共同體秩序和生產(chǎn)公共產(chǎn)品。只是在不同時(shí)期人們對公共產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)不同，公共產(chǎn)品的表現(xiàn)形式也不同。從歷史邏輯來看，主權(quán)發(fā)展的路徑和走向由主權(quán)的本質(zhì)決定，最后的定位點(diǎn)是要形成實(shí)現(xiàn)主權(quán)本質(zhì)的主權(quán)者。

第三， 從行政行為的行動(dòng)邏輯來看，在這一集體行動(dòng)中，行政行為的判斷是行政行為的判斷主體即主權(quán)者根據(jù)其判斷標(biāo)準(zhǔn)對主權(quán)行使者——政府——的行政行為進(jìn)行評價(jià)、引導(dǎo)和監(jiān)督的過程。主權(quán)者的判斷標(biāo)準(zhǔn)有三種：政治標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和道德標(biāo)準(zhǔn)。在不同的歷史時(shí)期，主權(quán)者的主導(dǎo)性判斷標(biāo)準(zhǔn)會(huì)發(fā)生變化。

第四， 從行政行為模式的發(fā)展來看，在不同的治理模式下，主權(quán)者通過政治標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和道德標(biāo)準(zhǔn)對行政行為的責(zé)任進(jìn)行衡量，分別形成了以秩序責(zé)任、效率責(zé)任和公平責(zé)任為主導(dǎo)的責(zé)任結(jié)構(gòu)。由于行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致行政行為的責(zé)任結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，從而在不同類型的社會(huì)中形成了不同的行政行為模式。

二、 主權(quán)與主權(quán)者的發(fā)展圖示

（一） 農(nóng)業(yè)社會(huì)： 基于所有權(quán)的主權(quán)和主權(quán)者

對于農(nóng)業(yè)社會(huì)的主權(quán)、主權(quán)者及其屬性，可從主權(quán)產(chǎn)生的觀念和其詞源的含義分析。從主權(quán)的產(chǎn)生看，農(nóng)業(yè)社會(huì)的所有權(quán)是主權(quán)及其私人屬性形成的基礎(chǔ)。有研究者指出，主權(quán)概念起初產(chǎn)生于古希臘，與所有權(quán)的觀念密切相關(guān)［2］1-2?，F(xiàn)代國家以前的主權(quán)概念大體是私有屬性的。哈勒爾始終認(rèn)為主權(quán)是進(jìn)行統(tǒng)治的權(quán)力，就其起源、性質(zhì)、范圍來說和其他類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)并無二致。從主權(quán)這個(gè)詞的各個(gè)方面來說，它都是一項(xiàng)私權(quán)，由私人和私人社團(tuán)行使，其行使純屬為了私人的目的［3］54-55。芝加哥政治學(xué)派創(chuàng)始人梅里亞姆認(rèn)為，“哈勒爾的主權(quán)表面上建立在暴力的基礎(chǔ)上……不過，歸根結(jié)底證明其基礎(chǔ)的并非暴力，而是假定的對財(cái)產(chǎn)的‘自然權(quán)利”［3］55。

從主權(quán)的詞源意義看，農(nóng)業(yè)社會(huì)主權(quán)有絕對性特征?！爸鳈?quán)是共同體（commonwealth）所有的絕對且永久的權(quán)力，拉丁人稱之為‘maiestas，希臘人稱之為‘a(chǎn)kra exousia、‘kurion arche或者‘kurion politeuma，意大利人則稱之為‘segiora，他們認(rèn)為‘主權(quán)這個(gè)詞既屬于那些全權(quán)控制國家的人，也可以用于私人；而希伯來人（Hebrews）則稱該詞為‘tomech shěvet，即最高的支配權(quán)?！保?］25“主權(quán)一詞就其中世紀(jì)拉丁字源，superanus的意義而言，意指‘高高在上（being above）的事務(wù)。在12世紀(jì)的用語中，sovrainetez意指‘頂點(diǎn)，這一詞匯用之于基督的教義中，意指上帝的全知全能，塵世的君主雖亦擁有最高權(quán)勢，但人世沒有一物可證立如上帝般的權(quán)能?！保?］3

從主權(quán)者來看，農(nóng)業(yè)社會(huì)的主權(quán)所有者是對土地和土地上的人擁有所有權(quán)的君主、國王或其他有類似權(quán)力的主體。在這個(gè)階段，與神權(quán)相關(guān)的主權(quán)也可以視為上帝或者上天對人或者臣民的所有權(quán)的體現(xiàn)?；谶@些觀念，我們可以更好地理解羅馬人的“所有權(quán)力都是國王的財(cái)產(chǎn)”、“國王的意志具有法律的力量，因?yàn)槿嗣褚呀?jīng)把其全部權(quán)利與權(quán)力交給他”等觀念［3］2。盡管博丹宣稱“人民或者君主才永遠(yuǎn)是主權(quán)的合法所有者”［2］27，那是因?yàn)樗幍臅r(shí)代正向工業(yè)社會(huì)過渡，這是一種迫于形勢的說法。在他的著作里，更多的是討論國王或者君主的主權(quán)。

（二） 工業(yè)社會(huì)：基于個(gè)體理性的主權(quán)和主權(quán)者

海伍德認(rèn)為，現(xiàn)代國家中的“‘主權(quán)概念產(chǎn)生于16、17世紀(jì)，是現(xiàn)代國家在歐洲發(fā)展的結(jié)果”［5］45。我們認(rèn)為，工業(yè)社會(huì)國家主權(quán)的變化是這個(gè)時(shí)代性質(zhì)變化的結(jié)果。與農(nóng)業(yè)社會(huì)基于所有權(quán)的主權(quán)不同，工業(yè)社會(huì)的國家主權(quán)是社會(huì)個(gè)體理性的表達(dá)和集成。

現(xiàn)代國家的主權(quán)觀從博丹開始形成，他認(rèn)為主權(quán)是共同體的屬性，“是共同體（commonwealth）所有的絕對且永久的權(quán)力”。博丹的共同體恰恰是指具有理性的“正義的政府”［2］25-26，他所定義的主權(quán)是指一個(gè)正義的政府處于組織理性狀態(tài)的設(shè)置?；舨妓沟闹鳈?quán)概念的假設(shè)前提更加清楚，即主權(quán)產(chǎn)生于人類社會(huì)結(jié)束自然狀態(tài)亦即戰(zhàn)爭狀態(tài)的理性。因?yàn)槿嗣裼辛丝朔?zhàn)爭狀態(tài)的理性，從而產(chǎn)生了以國家作為載體的主權(quán)。洛克的主權(quán)概念的假設(shè)前提也是指人類社會(huì)中個(gè)體的權(quán)利無法得到完善保護(hù)的自然狀態(tài)，為結(jié)束這一狀態(tài)，基于對自身社會(huì)權(quán)利的理性保護(hù)而設(shè)置了主權(quán)。盧梭的主權(quán)學(xué)說則更凸顯出理性的作用，他認(rèn)為主權(quán)來源于有獨(dú)立意志的個(gè)體基于理性自愿達(dá)成的富有“公意”的契約。

盧梭以后，主權(quán)概念產(chǎn)生于理性的觀念沒有發(fā)生過質(zhì)的變化，只是在邊沁和奧斯丁等功利主義主張中發(fā)生過微小的改變。邊沁認(rèn)為，“除了功利的原則外，又能夠是別的什么呢？這種原則為我們提供了我們需要的理由，只有這個(gè)原則不用依賴任何更高的理由。這個(gè)原則本身就是解決任何實(shí)踐問題的唯一和完全充分的理由”［6］158。梅利亞姆進(jìn)一步解釋了他的觀點(diǎn)，“人們之所以服從權(quán)威，并非因?yàn)樗齻兡J(rèn)或者明確表示同意如此，而是因?yàn)樗麄儼l(fā)現(xiàn)這種行為方案與相反的方案相比對他們的利益更為有利。導(dǎo)致人們順從社會(huì)的并不是要踐行前述承諾，而是遵循能夠帶來最大幸福的路線的傾向”［3］108。作為邊沁主義者的奧斯丁的主權(quán)學(xué)說，假設(shè)“特定的共同體中存在著命令與服從的習(xí)慣”［3］124，而這一服從的習(xí)慣不是感性的東西而是基于功利的理性。

從經(jīng)典理論來看，現(xiàn)代國家的主權(quán)觀產(chǎn)生于社會(huì)個(gè)體的理性，無論是為了避免戰(zhàn)爭還是為了保護(hù)自己的權(quán)利，或?yàn)榱俗畲蟮男腋；蛘呋诜牡牧?xí)慣，主權(quán)都是人民理性選擇的結(jié)果。因此，作為理性的主體，人民、代表人民的國家或者議會(huì)無可非議地成為主權(quán)者，也只有他們才是合法的主權(quán)者，這一觀點(diǎn)至今還沒有改變。

（三） 后工業(yè)社會(huì)：基于公共利益的主權(quán)和主權(quán)者

霍夫曼認(rèn)為，聯(lián)系的主權(quán)觀須對兩個(gè)方面進(jìn)行批判：一方面，它需要把現(xiàn)代主義的個(gè)人和平等概念同前現(xiàn)代明確的等級制和形式上的不平等進(jìn)行對比。而另一方面，必須要準(zhǔn)確界定想從自由國家必然的沖突邏輯中竭力解出來的后國家主義的主權(quán)觀［1］142。他認(rèn)為，“主權(quán)必須同國家分離開來。作為一個(gè)聯(lián)系的概念，主權(quán)惟一要深懷戒備的就是獨(dú)占和排他性的特質(zhì)”［1］154。我們認(rèn)為，無論是希望主權(quán)和國家相分離的觀點(diǎn)，還是要對主權(quán)的絕對性和不可分割進(jìn)行挑戰(zhàn)的觀點(diǎn)，都有其歷史背景、理論基礎(chǔ)和思維習(xí)慣，但后工業(yè)社會(huì)的主權(quán)觀念肯定不能停留在主權(quán)概念的糾紛上。

如果我們游離于主權(quán)概念的糾紛，把視角定位于主權(quán)的本質(zhì)上，則可以看到主權(quán)一以貫之的發(fā)展走向。進(jìn)一步說，現(xiàn)代主權(quán)學(xué)說無論怎么變化，但一個(gè)沒有改變也難以改變的目標(biāo)就是主權(quán)的本質(zhì)，即維護(hù)公共利益。只是在不同的歷史階段，人們對公共利益種類的認(rèn)識(shí)不同，對公共產(chǎn)品的認(rèn)同層次不同。博丹主權(quán)觀所說的正義的政府，霍布斯主權(quán)觀對國家秩序、公共和平與安全的關(guān)注，盧梭明確提出的以公共利益為依歸基于的公意的主權(quán)，本質(zhì)上都是為了維護(hù)公共利益或公共同體的利益。

博丹的主權(quán)概念是希望通過明確主權(quán)者創(chuàng)造安穩(wěn)而有序的國家權(quán)威，從而實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的君主制來消除法國的封建割據(jù)。為了國家穩(wěn)定統(tǒng)一，他還希望在君主主權(quán)絕對性基礎(chǔ)上通過神法、自然法和君主本身的契約來約束君主。我們認(rèn)為，在博丹所處的時(shí)代，穩(wěn)定的社會(huì)秩序是急需的公共產(chǎn)品，通過集權(quán)制的君主國家給社會(huì)提供穩(wěn)定的秩序，可以視為博丹主權(quán)觀的“公益精神”。

霍布斯在《利維坦》中指出了國家的成因：人類基于理性，“指定一個(gè)人或一個(gè)由多人組成的集體來代表他們的人格，每一個(gè)人都承認(rèn)授權(quán)于如此承當(dāng)本身人格的人在有關(guān)公共和平或安全方面所采取的任何行為、或命令他人作出的行為，在這種行為中，大家都把自己的意志服從于他的意志，把自己的判斷服從于他的判斷”?！俺挟?dāng)這一人格的就是主權(quán)者，并被說成是具有主權(quán)，其余的每一個(gè)人都是他的臣民”［7］131-132?；舨妓沟闹鳈?quán)概念是為了確立一個(gè)絕對權(quán)力的主體——國家來保證公共和平與安全，這是霍布斯時(shí)代法國所需要的公共產(chǎn)品。

在盧梭那里，主權(quán)是公意的運(yùn)用，公意是主權(quán)的精神和靈魂。他公開宣稱，“公意永遠(yuǎn)是公平的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸”［8］35。盧梭的主權(quán)概念是一個(gè)比較徹底的以人民的公共利益為依歸的概念，他所提倡的主權(quán)者的使命基本上成為現(xiàn)代國家主權(quán)者無法否認(rèn)的使命，是國家、政府行為合法性的基礎(chǔ)，盡管人民主權(quán)概念既那么抽象又非常模糊。

現(xiàn)代主權(quán)包含了國家間無政府狀態(tài)的預(yù)言和世界救贖的假設(shè)［1］119。盡管如此，主權(quán)概念在后現(xiàn)代和后工業(yè)化進(jìn)程中無論怎么變化，主權(quán)概念的本質(zhì)是不可能也不能改變的——那就是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。在主權(quán)性質(zhì)的公共屬性的視角下，如果要尋求后工業(yè)社會(huì)合作治理中的主權(quán)者，那么，這個(gè)主權(quán)者不能是農(nóng)業(yè)社會(huì)基于私人所有權(quán)的主體，也不能是工業(yè)社會(huì)人民這個(gè)象征性的主權(quán)者，而應(yīng)該是體現(xiàn)公共利益的載體，是一個(gè)實(shí)質(zhì)的主權(quán)者。基于后工業(yè)社會(huì)主權(quán)性質(zhì)的公共性本質(zhì)的回歸，我們把后工業(yè)社會(huì)的主權(quán)者定義為“公共利益的相關(guān)者”。

三、 行政行為的行動(dòng)邏輯：

從秩序責(zé)任到公平責(zé)任（一） 統(tǒng)治行政：以秩序?yàn)橹鲗?dǎo)的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式是統(tǒng)治行政。歷史地看，維持了幾千年的統(tǒng)治行政因?yàn)榫哂羞@樣的功能而維持了下來，其“最大貢獻(xiàn)是確立了秩序意識(shí)，而且統(tǒng)治行政的全部目的都旨在維護(hù)秩序”［9］。但是，統(tǒng)治行政以秩序?yàn)橹鲗?dǎo)的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)是如何形成的呢？從主權(quán)屬性及主權(quán)者來看，農(nóng)業(yè)社會(huì)的主權(quán)在本質(zhì)上是私人屬性的，主權(quán)者是個(gè)人屬性的，這是農(nóng)業(yè)社會(huì)行政行為行動(dòng)邏輯的原點(diǎn)：一方面，主權(quán)者視臣民和土地為其私產(chǎn)，亦即“朕即國家”、“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”；另一方面，私有屬性的主權(quán)及個(gè)人屬性的主權(quán)者很自然地憑借并依賴統(tǒng)治行政行為來維護(hù)主權(quán)者的財(cái)產(chǎn)和地位。作為主權(quán)者的君主或者國王用國家強(qiáng)制力維護(hù)統(tǒng)治秩序，保護(hù)其財(cái)產(chǎn)和統(tǒng)治地位便是理所當(dāng)然的事情了。

在統(tǒng)治行政體系中，君主或者國王對統(tǒng)治行政行為主導(dǎo)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)是政治標(biāo)準(zhǔn)。這一判斷標(biāo)準(zhǔn)對行政行為的要求是，維護(hù)其統(tǒng)治秩序和統(tǒng)治地位。相比之下，以提高行政行為效率為目的的管理標(biāo)準(zhǔn)以及維護(hù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的道德標(biāo)準(zhǔn)是次要的。由于社會(huì)領(lǐng)域未分化，農(nóng)業(yè)社會(huì)是一體化的社會(huì)，統(tǒng)治和行政是一體性的，在一體性的統(tǒng)治過程中，行政行為的判斷結(jié)構(gòu)是含糊的，但非常清楚的是，這種含糊的判斷結(jié)構(gòu)中，主權(quán)者的政治標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，是主導(dǎo)型的判斷標(biāo)準(zhǔn)。從行動(dòng)邏輯來分析，當(dāng)國王或者君主以秩序?yàn)橹鲗?dǎo)的政治標(biāo)準(zhǔn)傳遞到農(nóng)業(yè)社會(huì)的政府或者官吏身上，便轉(zhuǎn)化為統(tǒng)治行政行為的責(zé)任結(jié)構(gòu)。

在農(nóng)業(yè)社會(huì)主權(quán)屬性和主權(quán)者的作用下，統(tǒng)治行政行為的秩序責(zé)任無限放大，而效率責(zé)任和公平責(zé)任則逐漸淡化和式微。從整體看，這種以統(tǒng)治秩序?yàn)橹鲗?dǎo)責(zé)任的判斷結(jié)構(gòu)“歷來得到統(tǒng)治集團(tuán)的支持，即使不同的政黨、不同的利益集團(tuán)所做出的判斷結(jié)果會(huì)有所不同……”［10］299。東西方農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治行政行為大體符合這一基本邏輯。

（二） 管理行政：以效率為主導(dǎo)的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代國家出現(xiàn)后，行政行為的責(zé)任結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化。首先，“家天下”的觀念逐漸消失，“天下為公”的觀念深入人心，國家成為公共權(quán)力的承載主體后，民族國家內(nèi)部的秩序問題便轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鬟x舉模式下政黨政府的更替問題，主權(quán)的私人屬性消失，現(xiàn)代國家的主權(quán)性質(zhì)因此發(fā)生了質(zhì)的變化。其次，人民成為理論上的主權(quán)者，主權(quán)行使者是屬于人民的政府。人民對公共行政行為的責(zé)任判斷成為主權(quán)者與主權(quán)行使者間的重要關(guān)系。再次，工業(yè)社會(huì)科學(xué)技術(shù)對效率的追求成為以工具理性為基礎(chǔ)的官僚制政府的主要目的。在這些因素的作用下，政府理所當(dāng)然地以行政效率為主要責(zé)任，這也是很多政府領(lǐng)導(dǎo)追求政績的行為邏輯。

從行動(dòng)邏輯看，由于國家的屬性發(fā)生了改變，主權(quán)的屬性發(fā)生了改變，主權(quán)者對行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)也隨之發(fā)生改變。在主權(quán)者對行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)中，政治判斷標(biāo)準(zhǔn)逐漸式微，在政黨輪流執(zhí)政的紛爭中，以提高效率為目的的管理標(biāo)準(zhǔn)成為行政行為判斷中的主導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，而以維護(hù)秩序?yàn)槟康牡恼螛?biāo)準(zhǔn)和為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為目的的道德標(biāo)準(zhǔn)，在政治和行政兩分的思維中慢慢變得次要，公共行政行為的行動(dòng)邏輯發(fā)生了根本的改變。

不可否認(rèn)，“管理行政理所當(dāng)然地承襲了統(tǒng)治行政的秩序意識(shí)，但管理行政不滿足于僅僅擔(dān)當(dāng)維持秩序的角色，它要求在確保秩序的前提下去對社會(huì)生活的公共部分進(jìn)行管理，以求使之優(yōu)化”［10］301。但是，人民是一個(gè)虛有的主權(quán)者，相應(yīng)地成為行政行為判斷中抽象的主體。由于主權(quán)者抽象、模糊，政府將主權(quán)者和主權(quán)行使者的角色完美地結(jié)合起來，行政功能逾越了自己的界限，把行政效率凸顯出來了。

（三） 服務(wù)行政：走向以公平為主導(dǎo)的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)

后工業(yè)化過程中，時(shí)代性質(zhì)改變使主權(quán)呈現(xiàn)出維護(hù)公共利益的屬性；主權(quán)行使者也轉(zhuǎn)換為多元的治理主體，在行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)上，道德判斷成為主導(dǎo)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在行政行為的行動(dòng)邏輯中，以公平為主導(dǎo)的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)得以形成：

第一，時(shí)代性質(zhì)的合作走向與合作共同體的出現(xiàn)。胡錦濤在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中指出，“和平、發(fā)展、合作成為時(shí)代潮流……”，合作治理成為我們所處時(shí)代的主要的治理模式。從社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展看，20世紀(jì)80年代以來，全球化、歐盟的變遷、新市民社會(huì)運(yùn)動(dòng)等預(yù)示著后工業(yè)社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)中有形成合作共同體的跡象，這是社會(huì)變革中的重要現(xiàn)象。如果把國家治理視為合作共同體的群體行為，那么，治理主體的多元化決定了治理主體之間的合作關(guān)系。

第二，合作共同體主權(quán)性質(zhì)和主權(quán)者的改變。由于主權(quán)性質(zhì)的回歸，后工業(yè)社會(huì)主權(quán)的性質(zhì)和主權(quán)者都將發(fā)生重大的變化?！肮怖娴南嚓P(guān)者”替代人民成為主權(quán)者是主權(quán)發(fā)展和主權(quán)本質(zhì)實(shí)現(xiàn)的自然結(jié)果。這樣一來，主權(quán)者既脫離了國家主體的支配性地位又回到了行政學(xué)的視野，不再是一個(gè)虛位的主體，而成為主權(quán)本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)者。由于公共利益的相關(guān)者是一個(gè)與公共產(chǎn)品相關(guān)的在量上可以變化同時(shí)與多元利益主體相關(guān)的概念，這也恰恰改變了人民作為一個(gè)抽象的主權(quán)者的現(xiàn)狀，從想象的主體成為了實(shí)質(zhì)主體。

第三，道德標(biāo)準(zhǔn)成為行政判斷的主導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。亞里士多德在《尼各馬可倫理學(xué)》中指出，友愛、公平與共同體是不可分離的?！霸诿恳环N共同體中，都有某種公平，也有某種友愛”［11］245。對于合作共同體中的行政行為而言，一方面要促使多元治理主體的合作，更為關(guān)鍵的是要維護(hù)合作共同體的行為的公平性。這就要求主權(quán)者對行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)做出相應(yīng)的改變。管理行政時(shí)期，由于價(jià)值和事實(shí)的分離，行政行為的道德判斷基本上是缺失的。由于合作共同體和合作治理的要求，服務(wù)行政時(shí)期，公共利益的相關(guān)者要對參與合作治理的所有主體，包括對政府的服務(wù)行政行為進(jìn)行道德判斷。因此，道德標(biāo)準(zhǔn)得到了進(jìn)一步的彰顯，成為主導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。

亞里士多德認(rèn)為，“政治共同體最初的設(shè)立與維系也是為了利益。而且，這也是立法者所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。他們把共同利益就稱為公平”［11］246。由于主權(quán)者把公平作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從行政責(zé)任的角度看，多元治理主體都負(fù)有實(shí)現(xiàn)公共利益的責(zé)任，從而，多元合作主體在政策制定時(shí)是否考慮到了公共利益，在政策執(zhí)行時(shí)是否維護(hù)了公共利益，在實(shí)施行政自由裁量權(quán)時(shí)是否對公共利益進(jìn)行了充分的衡量，這些都是十分必要的?；谶@樣的邏輯，服務(wù)行政與公共利益、公平成為了一組共生的價(jià)值體，服務(wù)行政的使命既明確又有目標(biāo)，那就是既要糾正農(nóng)業(yè)社會(huì)對秩序責(zé)任的偏重，又要糾正工業(yè)社會(huì)對效率責(zé)任的依賴，形成一個(gè)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為主導(dǎo)的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)，通過實(shí)現(xiàn)公共利益來維護(hù)社會(huì)公平的責(zé)任是服務(wù)行政行為行動(dòng)邏輯中的主導(dǎo)責(zé)任。

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（責(zé)任編輯 徐 丹）