我國高?？冃ьA(yù)算管理的實(shí)現(xiàn)路徑研究

王紅衛(wèi)

【摘 要】 將績效預(yù)算引入高校對(duì)我國高校預(yù)算管理具有重要的意義。文章在分析高校預(yù)算管理存在的績效預(yù)算管理意識(shí)淡薄、預(yù)算編制程序不科學(xué)和缺少預(yù)算管理評(píng)價(jià)體系等問題的基礎(chǔ)上，提出了樹立績效預(yù)算管理新理念，設(shè)立績效目標(biāo)，重視制度建設(shè)，建立績效預(yù)算組織管理和執(zhí)行體系；建立正確的部門績效預(yù)算，將預(yù)算管理工作與各部門的考核和獎(jiǎng)懲相結(jié)合等完善高校績效預(yù)算管理的思路。

【關(guān)鍵詞】 高校； 績效預(yù)算； 部門預(yù)算

一、引言

預(yù)算管理是高等院校（以下簡稱高校）財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要組成部分，它利用預(yù)算對(duì)高校辦學(xué)過程中的各種資源進(jìn)行分配、控制與考核，有效地組織和協(xié)調(diào)各項(xiàng)辦學(xué)活動(dòng)，完成既定的辦學(xué)目標(biāo)。當(dāng)前，我國高校發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求與有限教育資源供給存在突出矛盾，高校內(nèi)部的資源配置效率低，傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式已經(jīng)難以解決目前高校普遍存在的教育經(jīng)費(fèi)不足及使用效益不高等問題。我國高校急需一套以預(yù)算為主線、以績效為核心，科學(xué)的預(yù)算制度來對(duì)高校有限的資源進(jìn)行合理配置，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理的有機(jī)結(jié)合（即績效預(yù)算管理模式），真正提高高校預(yù)算管理水平和資金使用效益。

二、我國現(xiàn)行高校預(yù)算管理模式的弊端

當(dāng)前，我國高校預(yù)算管理過程中普遍存在績效管理意識(shí)淡薄、預(yù)算編制程序不科學(xué)和缺少預(yù)算管理評(píng)價(jià)體系等一系列問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）高校預(yù)算管理重視投入而忽視產(chǎn)出

現(xiàn)階段高校預(yù)算管理普遍采用零基預(yù)算，它在運(yùn)行過程中普遍存在輕視成本核算，缺乏效益觀念的現(xiàn)象。預(yù)算資金在各院（系）、部門之間進(jìn)行分配時(shí)，只考慮學(xué)院人員和學(xué)生規(guī)模因素，并沒有考慮各部門的績效情況，只注重投入而不注重高產(chǎn)出，其結(jié)果是預(yù)算編制粗糙，控制不強(qiáng)，執(zhí)行效果不佳。

（二）預(yù)算編制缺乏規(guī)范性與科學(xué)性

在編制程序方面，許多高校財(cái)務(wù)部門并未與經(jīng)費(fèi)申報(bào)單位進(jìn)行充分溝通、協(xié)調(diào)和反饋，沒有組織專人按單位工作內(nèi)容、業(yè)務(wù)量大小及性質(zhì)進(jìn)行深入調(diào)研、分析；在編制方法方面，多采用“基數(shù)加增長”的粗線條估算方法，在對(duì)下屬預(yù)算單位的指標(biāo)基數(shù)分配確定時(shí)，缺乏量化分析與科學(xué)論證；在編制內(nèi)容方面，對(duì)下屬諸多學(xué)院、系部、處室日益增加的多渠道創(chuàng)收收入和相應(yīng)的支出并未全部納入學(xué)校綜合預(yù)算之中，使之脫離了預(yù)算監(jiān)管；在預(yù)算編報(bào)方面，有的高校沒有細(xì)化各支出項(xiàng)目，有的缺乏定員與定額指標(biāo)。

（三）預(yù)算管理缺乏績效評(píng)價(jià)體系

許多高校缺乏預(yù)算管理評(píng)價(jià)體系，無法衡量教職工的工作努力程度。缺乏有效的預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制，缺乏有效的獎(jiǎng)懲措施，勢(shì)必造成各學(xué)院（系）、部門各級(jí)預(yù)算執(zhí)行單位效益意識(shí)薄弱，對(duì)資金投入帶有盲目性和隨意性。各級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)層更多注重的是對(duì)下?lián)苜Y金的分割，而忽視了對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)，各單位忙于追加、爭(zhēng)奪資金，財(cái)務(wù)部門忙于平衡，對(duì)資金一撥了事，無力跟蹤查效，使資金利用效率低下，部門之間資金矛盾加劇。

三、實(shí)現(xiàn)我國高?？冃ьA(yù)算管理的路徑選擇

高校績效預(yù)算改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)，不僅需要理論上突破，更需要在實(shí)踐中探索。我國實(shí)現(xiàn)高?？冃ьA(yù)算的路徑是一條為績效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)提供各種支持的路徑。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下六個(gè)方面入手，深化我國高校績效預(yù)算改革。

（一）堅(jiān)持把全新的績效理念作為預(yù)算績效管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作不可能一蹴而就，這就要求首先要牢固樹立績效理念，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)。無論是財(cái)政與部門（單位）之間，還是財(cái)政內(nèi)部處（科）室之間，須達(dá)成同向思維，牢固樹立“使用財(cái)政資金必須講究績效”的理念，在編制、安排和使用財(cái)政資金過程中，始終堅(jiān)持“績效優(yōu)先”的原則，將績效理念貫穿于預(yù)算管理全過程。一是樹立以戰(zhàn)略計(jì)劃引導(dǎo)資金分配的理念。二是樹立“全員參與、全員理財(cái)”的預(yù)算管理理念。要激發(fā)高校全體教職工的熱情，他們是財(cái)務(wù)預(yù)算的主體，只有發(fā)揮其積極性、創(chuàng)造性，將“被動(dòng)執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)參與”，才能真正提高財(cái)務(wù)管理的績效。三是充分利用新聞媒介、報(bào)刊雜志、網(wǎng)絡(luò)等工具廣泛宣傳績效理念，形成良好的外部工作氛圍。

（二）堅(jiān)持把績效目標(biāo)作為預(yù)算績效管理的重中之重

預(yù)算績效管理體系包括制定明確、合理的績效目標(biāo)，建立科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果實(shí)施評(píng)價(jià)，并把績效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制與管理緊密結(jié)合起來?？冃繕?biāo)是預(yù)算績效管理體系構(gòu)建的首要環(huán)節(jié)，是績效預(yù)算管理運(yùn)行的基礎(chǔ)條件，是安排財(cái)政資金的重要依據(jù)。整個(gè)目標(biāo)體系包括學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)與各部門的目標(biāo)。按照“目標(biāo)管理方法”，首先將學(xué)校總體戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃設(shè)定為總目標(biāo)；其次，圍繞學(xué)?？傮w目標(biāo)制定各學(xué)院、各職能處室詳細(xì)工作計(jì)劃并將之作為分目標(biāo)；最后，根據(jù)分目標(biāo)編制、申請(qǐng)預(yù)算。

（三）堅(jiān)持把制度框架構(gòu)建作為預(yù)算績效管理的根本保障

外生制度與內(nèi)生制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是高?？冃ьA(yù)算管理高效運(yùn)行的前提條件。一是依“法”治校。通過建立健全相關(guān)法律法規(guī)，建立學(xué)校內(nèi)部管理辦法，建立目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)和崗位職責(zé)，構(gòu)建起績效預(yù)算管理的外部約束。二是樹立良好的“學(xué)校文化”。要體現(xiàn)“人本思想”，把自發(fā)意識(shí)轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)。三是實(shí)現(xiàn)“他律”和“自律”的有機(jī)結(jié)合。制度建設(shè)“兩手抓，兩手都要硬”，做好兩種制度的互相支撐與協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）堅(jiān)持把組織管理體系作為預(yù)算績效管理的組織保障

合理高效的組織結(jié)構(gòu)是高?？冃ьA(yù)算管理活動(dòng)得以實(shí)施的重要因素。作為預(yù)算政策制定和預(yù)算資金分配的職能部門——財(cái)務(wù)部門，應(yīng)會(huì)同教學(xué)、科研、資產(chǎn)、后勤部門，科學(xué)設(shè)定績效預(yù)算管理的流程，密切配合，科學(xué)協(xié)調(diào)，構(gòu)建起高水平的高校預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)。筆者建議，各高校應(yīng)建立起層次分明的績效預(yù)算組織管理和執(zhí)行體系，具體如圖1所示。

（五）堅(jiān)持把實(shí)施部門預(yù)算作為高校預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

部門預(yù)算的編制是高校預(yù)算管理的重要步驟。各高校應(yīng)按照校內(nèi)職能部門管理權(quán)限將學(xué)校預(yù)算劃分為不同預(yù)算級(jí)次，實(shí)現(xiàn)分類、分項(xiàng)管理。各級(jí)部門以戰(zhàn)略規(guī)劃總目標(biāo)為基礎(chǔ)，確定部門目標(biāo)，編制部門預(yù)算草案，并與預(yù)算管理委員會(huì)簽訂績效合同來明確績效目標(biāo)。部門績效預(yù)算對(duì)預(yù)算支出按照部門和支出項(xiàng)目進(jìn)行分配，它能夠明確清晰、細(xì)致地反映部門的具體職能和各項(xiàng)支出的具體用途，對(duì)加強(qiáng)支出管理十分有利。

（六）堅(jiān)持把績效考核與評(píng)價(jià)作為預(yù)算績效管理的著力點(diǎn)

預(yù)算績效考評(píng)是一種全新的預(yù)算支出管理模式，它以“支出結(jié)果”和“追蹤問效”為導(dǎo)向，以定性分析與定量評(píng)判為手段，對(duì)經(jīng)費(fèi)支出產(chǎn)生的效果及其影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。預(yù)算績效考核包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)三個(gè)方面。績效指標(biāo)應(yīng)按照短期效益與長期效益相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合的原則來設(shè)定?？冃гu(píng)價(jià)的順利實(shí)施必須要建立一套科學(xué)合理、行之有效的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，各高校應(yīng)建立起績效考核評(píng)價(jià)的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，建立合理的績效預(yù)算獎(jiǎng)懲體制，充分運(yùn)用績效預(yù)算考核結(jié)果，與評(píng)先選優(yōu)和獎(jiǎng)金補(bǔ)貼相掛鉤，與職稱晉升和職務(wù)聘任相掛鉤，促進(jìn)績效預(yù)算質(zhì)量的大幅度提高。

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