歐盟高等教育合作對粵港澳高等教育合作的啟示

韋惠惠

摘 要：文章在分析歐盟與粵港澳高等教育合作異同的基礎(chǔ)上，歸納闡述歐盟經(jīng)驗(yàn)對粵港澳高等教育合作的啟示意義:建立健全合作的組織協(xié)調(diào)機(jī)制；明確合作目標(biāo)，組織實(shí)施多樣化的合作計劃；遵循利益相關(guān)者參與原則；設(shè)法保持好合作中趨同與多樣性之間的張力。

關(guān)鍵詞：歐盟；粵港澳；高等教育合作

粵港澳高等教育合作是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工程，涉及政策、法律、體制、資金、技術(shù)、信息、人力、管理等諸多方面，怎樣引導(dǎo)和促進(jìn)其進(jìn)一步深化發(fā)展，是需要認(rèn)真研究的重要課題。歐盟作為世界上一體化程度最高的區(qū)域，在高等教育合作方面積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)。本文在比較歐盟與粵港澳高等教育合作異同的基礎(chǔ)上，分析歐盟經(jīng)驗(yàn)對粵港澳高等教育合作的借鑒意義。

一、歐盟與粵港澳高等教育合作的異同

1. 歐盟與粵港澳高等教育合作的共性

（1）同為高等教育國際化與區(qū)域化相結(jié)合的過程。歐盟高等教育合作發(fā)生在主權(quán)國家之間，是各成員國高等教育國際化的過程，同時這種合作也是促進(jìn)歐盟區(qū)域競爭力提升的過程。內(nèi)地（廣東）與港澳之間關(guān)系的特殊性使得粵港澳高等教育合作與歐盟具有相似之處?；貧w前，廣東與香港和澳門屬于不同國家管治下的對外關(guān)系。回歸后的香港和澳門特別行政區(qū)享有高度的自治權(quán)，擁有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。這種自治權(quán)不僅大大超過了一般單一制國家賦予地方政府的自治權(quán)限，甚至在某些方面還享有邦聯(lián)制國家成員的權(quán)力。從這個意義上講，粵港澳高等教育合作具有國際高等教育交流與合作的特征。同時，經(jīng)過多年發(fā)展，粵港澳已成為密不可分的經(jīng)濟(jì)社會區(qū)域。粵港澳高等教育合作是三個跨境地區(qū)之間交流與合作的過程，同時也是通過合作共同服務(wù)區(qū)域發(fā)展的過程。

（2）政治因素嵌入高等教育合作的發(fā)展進(jìn)程。實(shí)現(xiàn)參與合作政府的政治利益往往成為相關(guān)政府組織推動所在區(qū)域高等教育合作的重要動因之一。歐盟層面高等教育合作政策的發(fā)展及其功能可以在多大程度上得到發(fā)揮，歸根到底也取決于歐盟政治聯(lián)合的程度。同時，歐盟高等教育政策所強(qiáng)調(diào)的“歐洲維度”和培養(yǎng)“歐洲公民”的目標(biāo)，正是歐盟各成員國實(shí)現(xiàn)政治社會一體化利益訴求的生動體現(xiàn)。同樣，建國之初內(nèi)地高校招收港澳學(xué)生工作備受重視，港澳回歸后CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement）的簽署和實(shí)施，香港和澳門高校到內(nèi)地招收自費(fèi)生范圍不斷擴(kuò)大，這些在很大程度上都根源于政府實(shí)現(xiàn)其政治利益的訴求。另外，粵港澳三地合作辦學(xué)和合作科研等在改革開放后得以發(fā)展，并在港澳回歸之后明顯增多和加強(qiáng)，這也是受政治環(huán)境影響的結(jié)果。

（3）同受區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的深刻影響。1976年歐共體第一個教育行動計劃的推出源于推動歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的考慮。20世紀(jì)80年代歐洲高等教育合作的深入發(fā)展也是在歐洲共同市場建設(shè)的深化以及向單一市場邁進(jìn)的大背景下展開的。歐洲建設(shè)統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)大市場尤其是統(tǒng)一的勞動力大市場要求各國協(xié)調(diào)高等教育體制，建立共同的質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)，對學(xué)位、學(xué)歷進(jìn)行衡量，促進(jìn)學(xué)生就業(yè)。在此需求推動下，1998年旨在建設(shè)歐洲高等教育區(qū)的博洛尼亞進(jìn)程啟動。改革開放后，粵港之間形成的“前店后廠”式經(jīng)濟(jì)合作模式多是以工業(yè)制造業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹鞯膭趧用芗彤a(chǎn)業(yè)，其對高科技和受過高等教育人才的需求并不大。CEPA的簽署和實(shí)施提升了粵港澳經(jīng)濟(jì)合作層次，對三地加強(qiáng)在高層次、跨地區(qū)人才培養(yǎng)以及科技領(lǐng)域的合作提出了要求。這也是粵港澳高等教育合作從零散、不成規(guī)模到近些年受到政府重視，并有所突破的重要原因之一。

（4）同為提升區(qū)域高等教育競爭力的選擇。面對競爭日益激烈的國際教育市場，對于歐盟各國而言，重塑昔日高等教育輝煌，以及借助外力推動本國高等教育改革，是各國參與區(qū)域高等教育合作的重要動因之一。1998年《索邦宣言》的簽署也是四國教育部長（特別是法國、德國、意大利三國，還有英國）尋求解決本國高等教育發(fā)展問題的一種策略選擇，即想借助外力以解決本國面臨的問題。[1]粵港澳高等教育合作同樣是三地為解決自身高等教育發(fā)展問題，提升高等教育發(fā)展水平所做出的理性選擇。對廣東而言，加強(qiáng)與港澳合作是提升自身高等教育國際化水平，促進(jìn)高等教育快速發(fā)展的重要選擇。這一點(diǎn)在改革開放以來廣東省政府制定的一系列相關(guān)政策文件中即有明確體現(xiàn)。對港澳地區(qū)的高校而言，與廣東地區(qū)的合作是解決其高等教育發(fā)展過程中所面臨的優(yōu)質(zhì)生源不足、辦學(xué)空間有限等問題的現(xiàn)實(shí)選擇。

2. 歐盟與粵港澳高等教育合作的差異

（1）區(qū)域高等教育合作制度環(huán)境不同。這里所講的制度環(huán)境是指影響高等教育合作開展的一系列區(qū)域政治、社會和法律的基礎(chǔ)規(guī)則。具體而言，是指歐盟與粵港澳在區(qū)域合作性質(zhì)和基本組織架構(gòu)上存在的差異。歐盟的性質(zhì)首先體現(xiàn)在其“共同體”的概念上，共同體制是其最終目標(biāo)。由此決定了歐盟是一個高度一體化的帶有超國家因素的新型區(qū)域性組織。歐盟已擁有一套比較完整獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)和完善的法律體系。歐盟的立法與決策具有自主性，且程序嚴(yán)密。回歸后的粵港澳合作是在一個主權(quán)國家之中處于不同關(guān)稅區(qū)下的三個地方行政區(qū)域之間的合作，不同于歐盟的多個主權(quán)國家之間的合作?；浉郯娜夭豢赡芟駳W盟成員國那樣釋放部分主權(quán)權(quán)力，將合作置于超國家機(jī)制下進(jìn)行。另外，歐盟各成員國雖為不同的主權(quán)國家，但在政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度等方面具有極大的同質(zhì)性；而廣東與港澳則只在文化方面具有同質(zhì)性，而在政治、經(jīng)濟(jì)、教育制度等方面存在較大的差異。這一制度環(huán)境的差異也使粵港澳與歐盟高等教育合作存在不同之處。

（2）區(qū)域高等教育合作程度存在差異。歐洲政治經(jīng)濟(jì)一體化已進(jìn)入中高級階段，歐盟高等教育一體化進(jìn)程也快速推進(jìn)，歐洲高等教育區(qū)和科研區(qū)建設(shè)已顯現(xiàn)成效。歐盟具備完善的高等教育合作政策的決策和實(shí)施機(jī)制。歐盟基礎(chǔ)性條約中的相關(guān)教育條款，歐盟理事會和歐洲議會通過的各項(xiàng)決定，歐盟委員會發(fā)表的備忘錄、綠皮書等文件，構(gòu)成了較為完善的歐盟高等教育合作政策體系。歐盟各成員國之間在高等教育領(lǐng)域的合作日趨深入，不僅實(shí)現(xiàn)了區(qū)域范圍內(nèi)高校師生流動規(guī)模的擴(kuò)大，也在合作辦學(xué)、合作科研和高等教育質(zhì)量保障等領(lǐng)域開展了多種形式的深入合作，建立起有效的學(xué)術(shù)和職業(yè)資格認(rèn)可機(jī)制，并致力于實(shí)現(xiàn)歐盟范圍內(nèi)高等教育體制的和諧一致。相比之下，粵港澳區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化程度遠(yuǎn)不及歐盟深入，三地高等教育合作也處在較為初級的階段，自發(fā)性的、局部的、短期的合作居多，還未能形成綜合的、突破性的合作效應(yīng)。已有的政府間合作機(jī)制在推進(jìn)三地高等教育合作上發(fā)揮的作用有限，粵港澳高等教育整體合作框架尚不明確，實(shí)質(zhì)性的深層次合作不足。

二、歐盟經(jīng)驗(yàn)對粵港澳高等教育合作的啟示

粵港澳和歐盟之間具有的共性特征使兩者具有一定程度上的可比性，也決定了歐盟經(jīng)驗(yàn)對粵港澳高等教育合作的適用性。兩者的差異決定了粵港澳必須結(jié)合自身實(shí)際，有選擇地吸收和借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)。

1. 建立健全合作的組織協(xié)調(diào)機(jī)制

歐盟完善的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和合理的權(quán)力配置方式，以及各成員國相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制，有力地保障了歐盟高等教育合作的逐步推進(jìn)。歐盟有四大機(jī)構(gòu)：一是歐洲理事會和歐盟理事會，是歐盟的最高決策機(jī)構(gòu)和立法決策機(jī)構(gòu)；二是歐洲議會，是咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)；三是歐盟委員會，負(fù)責(zé)制定貫徹條約和法規(guī)的詳細(xì)規(guī)定、管理共同體活動的經(jīng)費(fèi)等；四是歐洲法院，負(fù)責(zé)解釋和實(shí)施歐洲法律。歐盟高等教育合作借助于各成員國所建構(gòu)的歐盟這一超國家體制而展開，具備完善的高等教育合作組織決策機(jī)制。歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院等歐盟機(jī)構(gòu)都不同程度地參與了歐盟高等教育政策的決策過程。歐盟各成員國也通過各自相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和方式負(fù)責(zé)歐盟高等教育政策在國家層面的協(xié)調(diào)實(shí)施。同時，歐洲質(zhì)量保障協(xié)會、歐洲大學(xué)協(xié)會、歐洲高等教育協(xié)會、歐洲學(xué)生聯(lián)盟等各種非政府組織的活動也對高等教育合作起到重要的協(xié)調(diào)促進(jìn)作用。

粵港澳同屬一個主權(quán)國家，不可能完全照搬歐盟設(shè)立行政、立法和司法三權(quán)分離式的超國家機(jī)構(gòu)，但健全相關(guān)組織協(xié)調(diào)機(jī)制同樣是深化粵港澳高等教育合作的必要保障。未來需加強(qiáng)粵港澳政府間合作，建立健全三地間高等教育合作的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。就短期而言，可考慮先在粵港、粵澳合作聯(lián)席會議機(jī)制下設(shè)立粵港、粵澳高等教育合作組織協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)其在促進(jìn)高等教育合作上的協(xié)調(diào)實(shí)施和仲裁功能。就長期而言，可成立專門的粵港澳高等教育合作組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?；浉郯母叩冉逃献鹘M織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立首先必須得到中央政府的支持和參與。因?yàn)樵凇耙粐鴥芍啤睏l件下，粵港澳之間的合作存在許多類似“涉外”關(guān)系上的法律和政策約束，如果沒有中央政府的授權(quán)或直接參與，許多障礙因素將難以消除或難以及時消除。在此基礎(chǔ)上，可由粵港澳政府主導(dǎo)，成立由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人、高校校長、企業(yè)負(fù)責(zé)人、學(xué)生和家長代表及海內(nèi)外相關(guān)專家共同參與組成的粵港澳高等教育合作組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。確保該機(jī)構(gòu)既能代表粵港澳相關(guān)各方的利益，又能采取必要措施維護(hù)區(qū)域共同利益。此機(jī)構(gòu)可設(shè)立決策和執(zhí)行監(jiān)督等多個內(nèi)部組織單元，分別承擔(dān)起協(xié)調(diào)規(guī)劃決策和執(zhí)行監(jiān)督管理等職能。在行使執(zhí)行監(jiān)督總職能的組織中，還可根據(jù)合作的領(lǐng)域設(shè)立相應(yīng)的實(shí)施小組，如科研合作協(xié)調(diào)實(shí)施小組、合作辦學(xué)協(xié)調(diào)實(shí)施小組、人員流動協(xié)調(diào)實(shí)施小組等，負(fù)責(zé)各類合作領(lǐng)域規(guī)劃決策的具體實(shí)施執(zhí)行工作。

2. 明確合作目標(biāo)，組織實(shí)施多樣化的合作計劃

歐盟先后推出了一系列有明確目的的教育合作計劃，通過落實(shí)計劃促進(jìn)歐盟一體化總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如旨在促進(jìn)歐洲范圍內(nèi)大學(xué)生流動的“伊拉斯莫計劃”（ERASMUS）；用于改善歐洲青年人交流溝通能力的“林瓜語言計劃”（LINGUA）；旨在對高質(zhì)量的教育和培訓(xùn)做出貢獻(xiàn)，創(chuàng)造一個開放的歐洲教育合作區(qū)的“蘇格拉底計劃”（SOCRATES）；旨在通過資助大學(xué)的相關(guān)研究推進(jìn)歐洲一體化建設(shè)的“讓·莫內(nèi)計劃”（JEAN MONNET）；旨在促進(jìn)高等教育界與工業(yè)界在技術(shù)培訓(xùn)方面合作的“可米特計劃”（COMETT）等。歐盟委員會、歐盟理事會等機(jī)構(gòu)共同確定教育合作計劃的發(fā)展方向和標(biāo)準(zhǔn)，各成員國設(shè)立國家計劃代理署，具體組織協(xié)調(diào)計劃在本國的實(shí)施。合作計劃在實(shí)施的過程中有大量的資金預(yù)算作支撐，并伴有階段性的評估，確保計劃目標(biāo)的落實(shí)。歐盟還根據(jù)計劃的實(shí)施情況，不斷進(jìn)行優(yōu)化。圍繞區(qū)域合作總體目標(biāo)，組織實(shí)施多樣化的合作計劃，在組織制度的保障下落實(shí)計劃，歐盟高等教育合作的這一經(jīng)驗(yàn)具有重要的借鑒價值。

結(jié)合粵港澳地區(qū)實(shí)際，短期內(nèi)可圍繞《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》中關(guān)于教育合作的目標(biāo)，制定詳細(xì)的合作計劃，并借助現(xiàn)有粵港澳合作協(xié)調(diào)機(jī)制推動實(shí)施。長遠(yuǎn)可考慮依托粵港澳高等教育合作組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，適時商討制訂三地高等教育合作的階段性目標(biāo)，組織實(shí)施多種類型的高等教育合作計劃，借此切實(shí)推進(jìn)粵港澳高等教育合作的不斷深化，并在此過程中不斷尋求區(qū)域高等教育發(fā)展的共有利益，逐步凝練出區(qū)域合作的共有理念，促進(jìn)區(qū)域認(rèn)同的形成。在組織實(shí)施合作計劃的過程中需解決好經(jīng)費(fèi)保障問題，如可考慮采取設(shè)立粵港澳高等教育合作發(fā)展與創(chuàng)新基金等方式。該基金的來源可以多樣化，粵港澳政府的投入是一部分，還可設(shè)法吸納企業(yè)、社會團(tuán)體等社會資金。另需建立起合作計劃的評價反饋機(jī)制，對合作計劃的實(shí)施進(jìn)行追蹤、監(jiān)控、評價，并根據(jù)反饋結(jié)果對合作計劃不斷進(jìn)行優(yōu)化?；浉郯母叩冉逃献鹘M織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可承擔(dān)起此職能。

3. 遵循利益相關(guān)者參與原則

旨在建設(shè)歐洲高等教育區(qū)的博洛尼亞進(jìn)程如今所取得的成功，很大程度上要?dú)w功于各類高等教育利益相關(guān)者的密切合作。各成員國政府機(jī)構(gòu)、歐盟機(jī)構(gòu)、國際合作組織、高等教育機(jī)構(gòu)、相關(guān)非政府組織等社會各界力量都廣泛參與到此進(jìn)程中來。博洛尼亞進(jìn)程最初是由德、法、英、意四國教育部長發(fā)起，后吸納多個國家自愿參與。簽約國教育部長每兩年召開一次峰會，以發(fā)布宣言或公報的形式推進(jìn)合作。歐洲理事會協(xié)助將博洛尼亞進(jìn)程從一種自發(fā)的政府合作發(fā)展到歐盟決策框架內(nèi)。聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織在跨國的高等教育質(zhì)量保證上也發(fā)揮著重要作用。世界貿(mào)易組織關(guān)于全球化發(fā)展與教育市場化和服務(wù)國際化的討論也對博洛尼亞進(jìn)程產(chǎn)生了一定的影響。一些大學(xué)組織，包括專業(yè)性和學(xué)術(shù)性的組織以及學(xué)生組織獲得了博洛尼亞進(jìn)程的正式咨詢地位。這些非政府組織采取傳統(tǒng)政治中的游說行為，根據(jù)他們自己的目標(biāo)對博洛尼亞進(jìn)程的正式?jīng)Q策進(jìn)行直接或間接的影響。歐洲大學(xué)聯(lián)盟作為博洛尼亞進(jìn)程行動組八個正式咨詢機(jī)構(gòu)之一，代表歐洲的大學(xué)和學(xué)生對博洛尼亞進(jìn)程進(jìn)行管理。在2002年歐洲學(xué)生聯(lián)合會專門成立了“博士生和青年學(xué)者歐洲理事會”，專門代表博士生參與歐洲高等教育改革。[2]正是多方利益相關(guān)者的參與和共同努力，才保證了博洛尼亞進(jìn)程的順利開展。在推進(jìn)粵港澳高等教育合作的過程中，同樣需要相關(guān)利益者的共同參與。高等教育合作不能僅依靠中央和粵港澳政府的行政指令來促進(jìn)，它需要媒體傳導(dǎo)，需要民間溝通，需要三地高等教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)和非政府組織、教師和學(xué)生、社會人士等多方參與、共同推進(jìn)。為此需考慮從組織和制度上完善利益相關(guān)者參與合作的途徑和內(nèi)容，在政府層面和高校層面建立有效的激勵機(jī)制，并注重形成合理的利益分配機(jī)制。

4. 設(shè)法保持好合作中趨同與多樣性之間的張力

由于歐盟各成員國在法律制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面存在較大的差異，在文化背景和傳統(tǒng)習(xí)俗上也承繼各自的特色，如何處理“一體”與“多元”之間的關(guān)系問題，成為歐盟高等教育一體化過程中需要處理的基本矛盾之一。歐盟各國采取多種措施，力圖保持高等教育一體化進(jìn)程中“一體”與“多元”之間的張力。首先，《歐洲聯(lián)盟條約》中的相關(guān)規(guī)定授予了歐盟全面介入教育領(lǐng)域的職權(quán)，但其中的相關(guān)條款同時也體現(xiàn)了歐盟在教育領(lǐng)域職權(quán)的“輔助性原則”，即除非要比在國家、區(qū)域和地方層面采取行動更為有效，否則不得采取歐盟層面的教育行動。[3]其次，博洛尼亞進(jìn)程采用的“一體化”英語為“convergence”一詞, 它所指的是許多東西或許多因素在發(fā)展中趨于統(tǒng)一或整合為一個協(xié)調(diào)整體的過程及其結(jié)果,也就意味著其內(nèi)部不是同質(zhì)的,而是有著復(fù)雜的結(jié)構(gòu)和包含著許多相對獨(dú)立的部分。[4]縱觀博洛尼亞進(jìn)程我們可以看出,歐洲高等教育一體化是對多元化有所保留的一體化,而多元化是對一體化有所讓步的多元化。

粵港澳高等教育合作過程中同樣面臨著一體與多元并存的問題。由于港澳實(shí)施“一國兩制”政策的長期穩(wěn)定性，粵港澳之間在政治、教育體制上的差異必然長期存在。差異性是三地合作的動力，但同時也會為合作過程造成障礙。一方面，正是因?yàn)楦郯呐c廣東在高等教育資源上的不同，才產(chǎn)生了合作的必要性和可能性。三地如何在合作中保持或不斷形成自身特色將是合作得以長久的必要條件。另一方面，粵港澳雖同屬一國、語言同系，三地合作中不存在侵犯國家主權(quán)、語言差異的困擾，但由于廣東與港澳在政治、教育體制以及教育發(fā)展觀念和發(fā)展水平上差異的存在，使得合作仍存在諸多障礙，而要深化合作必然要減少障礙。如何既能保證三地之間開展順暢、深入的合作，同時保持各自固有的優(yōu)勢和特征，并在交流合作中得到共同的發(fā)展和提升，同樣是未來粵港澳高等教育合作所必須關(guān)注和處理好的問題。

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(責(zé)任編輯陳志萍)