我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的現(xiàn)狀與問題探析

摘 要：文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的外部性、自然壟斷性、信息不對(duì)稱、公共產(chǎn)品性及消費(fèi)者偏好不合理等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，決定了政府必須對(duì)文化產(chǎn)業(yè)實(shí)施適當(dāng)規(guī)制。但目前我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制還存在規(guī)制法制建設(shè)滯后、規(guī)制體制不合理、規(guī)制方式存在缺陷、規(guī)制成本過(guò)高、規(guī)制權(quán)力缺乏制約等問題。為創(chuàng)新我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制職能，應(yīng)當(dāng)完善文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律體系，健全文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的行為主體，構(gòu)建適度型文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制模式，提高文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)制者的有效規(guī)制。

關(guān)鍵詞：文化產(chǎn)業(yè) 政府規(guī)制 必要性 問題 對(duì)策

中圖分類號(hào)： G124文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： Ａ 文章編號(hào)： 1003-69３８（２０12）０4－0039-09政府微觀規(guī)制簡(jiǎn)稱政府規(guī)制或政府管制、政府監(jiān)管，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家干預(yù)政策的重要組成部分，與政府宏觀調(diào)控相對(duì)應(yīng)。它是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的公共政策目標(biāo)，由具有法律地位的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，依照一定的法律法規(guī)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府規(guī)制按其性質(zhì)和內(nèi)容一般可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩大類。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指政府為防止資源配置的低效率和確保服務(wù)供給的公平性，對(duì)企業(yè)在價(jià)格、產(chǎn)量、進(jìn)入和退出等方面的行為進(jìn)行規(guī)范和限制。社會(huì)性規(guī)制是指政府為保障全體公民的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護(hù)環(huán)境及確保教育、文化等社會(huì)福利而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的行為進(jìn)行規(guī)范和限制。正確認(rèn)識(shí)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的必要性，深入探討我國(guó)現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制存在的主要問題及解決對(duì)策，提高文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的合理性和有效性，是推動(dòng)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展大繁榮面臨的一個(gè)關(guān)鍵而緊迫的課題。

1 文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的必要性

一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都存在著市場(chǎng)失靈，而與其他許多產(chǎn)業(yè)相比，文化產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)配置資源方面效率明顯偏低；另一方面，政府規(guī)制能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提高市場(chǎng)主體活動(dòng)效率，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置和社會(huì)福利的改善。因此，政府必須對(duì)文化產(chǎn)業(yè)實(shí)施適當(dāng)規(guī)制。具體而言，導(dǎo)致政府規(guī)制的文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1．1 文化市場(chǎng)的外部性

市場(chǎng)的外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體構(gòu)成一定影響，而該主體又沒有根據(jù)這種影響產(chǎn)生的效果從其他主體得到報(bào)酬或向其他主體支付賠償，由此造成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益不一致的現(xiàn)象。它實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)主體對(duì)他人福利施加的一種未在市場(chǎng)交易中反映出來(lái)的影響。外部性可分為正外部性與負(fù)外部性。當(dāng)私人成本小于社會(huì)成本、私人收益大于社會(huì)收益時(shí)，稱為負(fù)外部性，反之則為正外部性。文化產(chǎn)業(yè)是一個(gè)具有很強(qiáng)外部性的產(chǎn)業(yè)，因?yàn)槲幕a(chǎn)品包含著豐富的知識(shí)、科技、價(jià)值、道德、審美、娛樂等思想內(nèi)涵，具有一般物質(zhì)產(chǎn)品所沒有的智慧、方法、道德和審美力量。合理的文化產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)，有利于保護(hù)文化資源，弘揚(yáng)優(yōu)秀民族文化，提高全體國(guó)民素質(zhì)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民物質(zhì)文化生活水平，從而使社會(huì)收益遠(yuǎn)大于私人收益或部門收益，即產(chǎn)生正外部性。而不合理的文化產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)，則會(huì)帶來(lái)負(fù)外部性。在當(dāng)代信息社會(huì)，文化產(chǎn)品內(nèi)容傳播的外部性非常顯著。例如，在互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視的強(qiáng)大影響之下，一個(gè)無(wú)名之輩可以一夜成名，一個(gè)正在上升中的企業(yè)也可能頃刻破產(chǎn)［1］。

由于外部性不能通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制反映出來(lái)，因此現(xiàn)實(shí)生活中具有外部性的產(chǎn)品經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)供給不足和供給過(guò)度的問題，從而形成市場(chǎng)失靈，必須通過(guò)政府規(guī)制促進(jìn)正外部性，減少乃至消除負(fù)外部性。政府可以對(duì)具有正外部性的文化產(chǎn)品和服務(wù)的提供者給予應(yīng)有的補(bǔ)貼，而對(duì)具有負(fù)外部性的文化產(chǎn)品和服務(wù)的提供者給予必要的懲罰。例如，部分旅游企業(yè)不惜以破壞景區(qū)環(huán)境為代價(jià)拓展自身業(yè)務(wù)，這種行為也許對(duì)部門或私人而言會(huì)帶來(lái)更大的收益，但對(duì)于全社會(huì)而言，卻是成本遠(yuǎn)大于收益。只有通過(guò)嚴(yán)格的政府規(guī)制，如市場(chǎng)監(jiān)管、處罰乃至提起訴訟等措施，將外部不經(jīng)濟(jì)行為所引發(fā)的費(fèi)用轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部成本，迫使負(fù)外部性內(nèi)部化，才能有效規(guī)避這種行為。

1.2 文化產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性

自然壟斷是指由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，一個(gè)行業(yè)由一家企業(yè)經(jīng)營(yíng)比兩家或兩家以上的企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本更低。總體而言，文化產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的自然壟斷性，主要原因在于：第一，就文化產(chǎn)業(yè)核心層而言，文化資源稀缺，不可替代，不可分割，相互之間難以形成競(jìng)爭(zhēng)；第二，大多數(shù)文化資源具有獨(dú)占性，從而形成進(jìn)入壁壘。例如歷史文化資源，既具有不可再生性，也具有不可移植性；第三，文化產(chǎn)業(yè)是一個(gè)高固定成本、低邊際成本的產(chǎn)業(yè)。在文化產(chǎn)業(yè)的絕大多數(shù)門類里，當(dāng)消費(fèi)文化產(chǎn)品或接受文化服務(wù)的受眾群體變得十分龐大時(shí)，文化產(chǎn)品的平均成本往往很低。如影視制作業(yè)、報(bào)刊業(yè)、圖書出版業(yè)等等，都具有邊際成本遞減的特征。這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特性必然導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)的高市場(chǎng)集中度和寡頭壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)［2］。因此，文化產(chǎn)業(yè)滿足了自然壟斷產(chǎn)業(yè)所具有的資本投入的巨額性和經(jīng)濟(jì)效益的規(guī)模性特征［3］312-313。

確保自由、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序本是政府的基本責(zé)任，但一個(gè)行業(yè)一旦被認(rèn)定具有自然壟斷性質(zhì)，就不宜引入自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，否則可能導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)和市場(chǎng)秩序的混亂。自然壟斷行業(yè)的存在體現(xiàn)了壟斷的兩面性，決定了壟斷不應(yīng)被一概而論地反對(duì)，從某種程度上講競(jìng)爭(zhēng)的消極方面正是壟斷的積極方面［4］。然而，自然壟斷行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者又容易憑借其壟斷地位攫取壟斷高額利潤(rùn)，從而降低經(jīng)濟(jì)活力，不能普遍、公平地滿足廣大消費(fèi)者的需求。因此，政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性，進(jìn)行適宜的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，以限制文化企業(yè)的壟斷價(jià)格，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)的分配格局，確保公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，使文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展符合社會(huì)福利普遍提高的要求。

1.3 文化市場(chǎng)的信息不對(duì)稱

市場(chǎng)有效運(yùn)行的一個(gè)前提條件是所有當(dāng)事人都具有充分的信息。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，參與交易的雙方占有的關(guān)于交易對(duì)象（商品或服務(wù)）的信息往往是不對(duì)稱的，占有信息優(yōu)勢(shì)的一方，會(huì)在利益驅(qū)動(dòng)下利用自己的信息優(yōu)勢(shì)去損害另一方的利益，因而出現(xiàn)“逆向選擇”或者“道德風(fēng)險(xiǎn)”［5］。由于文化市場(chǎng)的專業(yè)化水平很高，因此信息不對(duì)稱在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域普遍存在。文化消費(fèi)者與文化企業(yè)相比，信息劣勢(shì)十分明顯，消費(fèi)者的利益很容易受到壟斷企業(yè)的損害。某些文化企業(yè)在利益驅(qū)使下，大肆利用信息不對(duì)稱制造有償新聞、假新聞、虛假?gòu)V告、虛假信息等。例如，報(bào)紙發(fā)行量是報(bào)紙生產(chǎn)者制定廣告版面價(jià)格和廣告客戶做出購(gòu)買決策的決定性因素之一，但我國(guó)還沒有真實(shí)披露報(bào)紙發(fā)行量的機(jī)制，報(bào)紙發(fā)行量是一個(gè)典型的信息不對(duì)稱問題。就是說(shuō)，賣方（報(bào)社）充分了解報(bào)紙發(fā)行量，而買方（廣告客戶）卻沒有關(guān)于報(bào)紙發(fā)行量的真實(shí)信息。［6］191這種信息不對(duì)稱很容易使買賣雙方的行為發(fā)生各種變異，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)有效的資源配置。

文化市場(chǎng)的信息不對(duì)稱若得不到有效遏制，不僅文化市場(chǎng)交易無(wú)法公平進(jìn)行，消費(fèi)者難以得到公平合理的文化服務(wù)，信息弱勢(shì)一方的合法權(quán)益受到威脅，而且社會(huì)道德風(fēng)氣也會(huì)被敗壞，文化產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展會(huì)受到嚴(yán)重影響。所以，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)文化市場(chǎng)進(jìn)行必要的信息規(guī)制，以保證消費(fèi)者能夠得到公平合理的文化服務(wù)。政府可以運(yùn)用其公共權(quán)力，通過(guò)建立必要的信息披露制度，或者直接提供相關(guān)信息，或者制定和實(shí)施文化產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等等，以弱化交易雙方的信息不對(duì)稱程度，其作用是無(wú)可替代的［7］。

1.4 文化產(chǎn)品的公共產(chǎn)品性

公共產(chǎn)品是可以供社會(huì)成員共同享用的產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性，是指每個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響其他人同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品及其從中獲得的效用；所謂非排他性，是指每個(gè)人在消費(fèi)一種公共產(chǎn)品時(shí)，不能排除其他人消費(fèi)這一產(chǎn)品（不論他們是否付費(fèi)），或者排除的成本很高。按照公共產(chǎn)品所具有的“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”分析，大多數(shù)文化產(chǎn)品都具有一定程度的公共產(chǎn)品屬性。如廣播、普通電視等屬于公共產(chǎn)品，報(bào)紙、雜志、有線電視和網(wǎng)絡(luò)等屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

雖然公共產(chǎn)品是涉及公共利益、為公眾共同需要的產(chǎn)品，但公共產(chǎn)品的某些價(jià)值會(huì)由于消費(fèi)者的搭便車行為而得不到市場(chǎng)體現(xiàn)，企業(yè)難以從市場(chǎng)獲得正常的價(jià)值補(bǔ)償，從而降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)此類產(chǎn)品的積極性。“經(jīng)濟(jì)人”的本性促使市場(chǎng)供給主體只愿意為那些付費(fèi)的消費(fèi)者提供相應(yīng)的公共性文化產(chǎn)品，而忽視那些較低收入者對(duì)公共性文化產(chǎn)品的需求，特別是當(dāng)市場(chǎng)提供優(yōu)效性文化產(chǎn)品時(shí)，這種不公平現(xiàn)象顯得更為突出。另外，如果政府不加保護(hù)，文化產(chǎn)品也很容易被仿造、復(fù)制和侵權(quán)，因而投資文化產(chǎn)業(yè)往往要承擔(dān)較高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。這些問題單純依靠市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)法有效調(diào)節(jié)的。因此，政府不僅要提供公共產(chǎn)品，還應(yīng)當(dāng)對(duì)公共產(chǎn)品的提供和交易過(guò)程進(jìn)行規(guī)制。為防止市場(chǎng)供給主體在實(shí)現(xiàn)自身利潤(rùn)目標(biāo)過(guò)程中對(duì)于社會(huì)公正、公平的偏離，政府應(yīng)該采取一定的措施抑制搭便車行為，對(duì)公共性文化產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)給予必要的扶持，以保障和增加其市場(chǎng)供給［6］191。

1.5 消費(fèi)者偏好不合理

文化市場(chǎng)失靈還表現(xiàn)為消費(fèi)者對(duì)某些文化產(chǎn)品的偏好不合理。一本優(yōu)秀圖書可以讓人受益終身，而垃圾文化產(chǎn)品的泛濫則會(huì)對(duì)未成年人的身心健康產(chǎn)生極大危害。但在現(xiàn)實(shí)生活中，并不是每個(gè)消費(fèi)者的需求都是合理的。經(jīng)典名著在生活節(jié)奏日益加快的今天已經(jīng)被普遍忽視和遺忘，粗制濫造而又包裝精美的時(shí)尚快餐文化產(chǎn)品卻吸引著大眾的眼球。更為嚴(yán)重的是，在文化市場(chǎng)上，一些受眾尤其是青少年嗜好飽含暴力、色情等刺激性內(nèi)容的文化產(chǎn)品，而一些文化企業(yè)也傾向于提供此類產(chǎn)品和服務(wù)以攫取高額利潤(rùn)，從而形成一種文化產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)的不良互動(dòng)和惡性循環(huán)。而一些需要較高文化素養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)和審美能力才能理解和欣賞的文化產(chǎn)品，如交響樂、芭蕾舞、學(xué)術(shù)著作等，反而處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位。長(zhǎng)此以往，大量的劣質(zhì)文化產(chǎn)品將腐蝕人們的靈魂，導(dǎo)致大眾缺乏基本的人文精神、道德理性、審美能力和思想深度［2］。顯然，這樣的消費(fèi)者偏好于己、于人、于社會(huì)都是不利的，也違背了文化產(chǎn)品的價(jià)值屬性，與人類文明進(jìn)步的要求背道而馳。政府基于其擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行必要的規(guī)制，通過(guò)規(guī)范文化企業(yè)行為與指導(dǎo)受眾文化消費(fèi)相結(jié)合的方式來(lái)矯正和減少消費(fèi)者的不良偏好，解決文化產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中存在的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益分離和倒掛的問題。

此外，在當(dāng)今多種思想文化相互激蕩和競(jìng)爭(zhēng)的全球化背景下，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效的政府規(guī)制，也是維護(hù)國(guó)家文化主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，保障民族文化主體的自主性和主流意識(shí)形態(tài)地位的安全性以及促進(jìn)對(duì)外文化交流的必然要求和重要手段。

2 我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制存在的主要問題

我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)是伴隨著改革開放的進(jìn)程逐步興起、發(fā)展和壯大的，文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制也隨之走過(guò)了從不自覺到自覺、從被動(dòng)到主動(dòng)、從個(gè)別到系統(tǒng)的發(fā)展演變過(guò)程。20世紀(jì)90年代以來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)先后在文化產(chǎn)業(yè)的各個(gè)行業(yè)進(jìn)行了不同程度的規(guī)制改革，出臺(tái)了一些規(guī)范、激勵(lì)和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和措施。這些改革主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度的改革，使國(guó)有文化企業(yè)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，在競(jìng)爭(zhēng)中提高文化產(chǎn)業(yè)的自我發(fā)展能力；二是打破某些行業(yè)壁壘，允許多種經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以投資主體的多元化促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高相關(guān)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，推動(dòng)統(tǒng)一文化市場(chǎng)體系的形成和發(fā)展。

目前我國(guó)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制主要是政治、經(jīng)濟(jì)上的規(guī)制。政治上的規(guī)制，主要是由于我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)有相當(dāng)一部分具有意識(shí)形態(tài)功能或道德教化功能，是解釋國(guó)家政策、引導(dǎo)社會(huì)輿論的工具，必須堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的大方向。國(guó)家制定了各種法律和制度，對(duì)文化產(chǎn)品的內(nèi)容實(shí)施政府規(guī)制，以避免產(chǎn)生負(fù)面影響。如新聞媒體必須堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，既要宣傳好黨的路線、方針、政策，當(dāng)好耳目喉舌，又要反映廣大群眾的利益和心聲，實(shí)行有效的輿論監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)方面的規(guī)制則主要表現(xiàn)為監(jiān)督和保證文化企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)，照章納稅［8］。

合理而高效的政府規(guī)制可以最大限度地減少市場(chǎng)主體的扭曲行為，保障文化產(chǎn)業(yè)的正常運(yùn)行和健康發(fā)展，提高社會(huì)文化福利水平；而無(wú)效和不當(dāng)?shù)囊?guī)制不但會(huì)阻礙文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繁榮，還會(huì)因該產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)效應(yīng)過(guò)大而降低本國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。目前我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展的初期，屬于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較弱的幼稚產(chǎn)業(yè)。要促進(jìn)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展大繁榮，使文化產(chǎn)業(yè)盡快成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)，在文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的合理性、有效性上還存在一些亟需深入研究和認(rèn)真解決的重大問題。

2.1 規(guī)制法制建設(shè)滯后

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)依法施行。但我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制法制建設(shè)明顯滯后于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，在許多方面暴露出不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在：

第一，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律缺失較多，體系不健全。我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制立法還處于起步階段，多通過(guò)行政法規(guī)、規(guī)章、政策來(lái)調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，缺少全國(guó)人大的高層次立法。目前我國(guó)沒有綜合性的文化產(chǎn)業(yè)基本法，一些有效實(shí)施文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制必不可少的相關(guān)法律如《新聞法》、《出版法》、《文藝演出法》、《廣播電視法》、《電影法》、《網(wǎng)絡(luò)法》、《圖書館法》等也都還沒有制定出臺(tái)。法律的缺失直接導(dǎo)致政府規(guī)制的制度化、規(guī)范化程度較低，規(guī)制政策缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和穩(wěn)定性，有些規(guī)定朝令夕改，有些規(guī)定相互矛盾，常使規(guī)制者和被規(guī)制者都無(wú)所適從，規(guī)制質(zhì)量和實(shí)效大打折扣。

第二，在法制功能上重保障，輕促進(jìn)。總體而言，我國(guó)現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制法律法規(guī)，較多強(qiáng)調(diào)管理、限制和處罰，較少提及扶持、促進(jìn)和引導(dǎo)；較多側(cè)重于官方的主導(dǎo)地位，較少著眼于民間力量的發(fā)掘與激勵(lì)。與世界上許多國(guó)家相比，目前我國(guó)法律對(duì)文化產(chǎn)業(yè)尤其是其中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的扶持力度是偏低的［9］。這種在規(guī)制法律上對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的保障與促進(jìn)雙重作用之間的明顯偏頗，不僅不利于營(yíng)造促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展大繁榮的良好社會(huì)環(huán)境，也極大地限制了法律規(guī)制本身的作用空間［10］。

第三，規(guī)制立法有明顯的行業(yè)和部門利益保護(hù)色彩。由于規(guī)制立法缺乏透明度，利益相關(guān)者參與不足，目前的法律法規(guī)大都以行業(yè)立法或行業(yè)法規(guī)作基礎(chǔ)，行業(yè)主管部門的立法權(quán)力與行業(yè)保護(hù)行為結(jié)合在一起，導(dǎo)致部門利益、局部利益保護(hù)合法化現(xiàn)象嚴(yán)重，法律法規(guī)的公共性、公正性和公平性比較差。許多壟斷性行業(yè)的立法都是由行業(yè)主管部門起草的，例如《電信管理?xiàng)l例》就是由原國(guó)家電信主管部門信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)起草的［3］340。在這樣的法制條件下，一些行業(yè)主管部門的官僚作風(fēng)和效率低下問題十分突出，而壟斷企業(yè)則利用自己的行業(yè)或地區(qū)壟斷地位損害消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。

第四，有些法律規(guī)范缺乏可操作性。法律法規(guī)中有些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，概念不夠明確，針對(duì)性不強(qiáng)，行為規(guī)范沒有具體的界定標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行中難以準(zhǔn)確把握，無(wú)法有效實(shí)施。如《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》中規(guī)定禁止在娛樂場(chǎng)所從事含有宣揚(yáng)淫穢、暴力、違背社會(huì)公德或者侮辱、誹謗他人等內(nèi)容的活動(dòng)，并規(guī)定了相應(yīng)的處罰條款。但是，該法規(guī)列出的“淫穢”、“暴力”、“違背社會(huì)公德”等概念缺乏可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)稽查人員在執(zhí)法時(shí)難以準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為，使規(guī)制具有了很大的彈性和隨意性，也為規(guī)制中的腐敗行為留下了較大空間。

2.2 規(guī)制體制不合理

從我國(guó)現(xiàn)行文化管理體制來(lái)看，文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體主要集中在宣傳、文化、新聞出版、廣電這幾個(gè)黨政部門，但工商、公安、衛(wèi)生、稅務(wù)、環(huán)保、物價(jià)、計(jì)量等政府職能部門也都對(duì)文化產(chǎn)業(yè)具有一定的規(guī)制權(quán)力?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)階段我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制權(quán)歸屬于從中央到地方幾乎所有政府機(jī)關(guān)，屬于典型的多頭規(guī)制。這種規(guī)制體制存在明顯的不合理性。

第一，規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。主要的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)多是由上級(jí)部門的行政決定直接設(shè)立的，這些規(guī)制機(jī)構(gòu)必須服從政府相關(guān)主管部門的命令和指示，并容易受到其他行政權(quán)力的干預(yù)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)制職能的專門化。一些政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)隨著多次行政體制改革而頻繁變動(dòng)，其組織定位和職能也不斷變化，規(guī)制作用難以充分發(fā)揮，規(guī)制能力也難以有效提高。

第二，各規(guī)制部門之間缺乏必要的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。由于多部門共同規(guī)制文化產(chǎn)業(yè)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，規(guī)制權(quán)力分散，部門之間又缺乏規(guī)范有效的規(guī)制政策制定和執(zhí)行的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在規(guī)制職能上直接導(dǎo)致條塊分割、政出多門、職能交叉、權(quán)責(zé)不清、地方保護(hù)、各自為政、重復(fù)執(zhí)法、寬嚴(yán)失度等弊端，規(guī)制政策不能形成有效的合力，政策效應(yīng)弱化。多頭規(guī)制還經(jīng)常造成規(guī)制利益沖突和權(quán)力濫用，不同規(guī)制部門之間爭(zhēng)權(quán)奪利，推諉扯皮，有利之事?lián)屩埽瑹o(wú)利之事都不管，導(dǎo)致有漏洞可鉆，有保護(hù)傘可尋，為設(shè)租、尋租活動(dòng)提供了大量機(jī)會(huì)。

第三，政企不分導(dǎo)致規(guī)制不公。有些文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)本身就是文化企業(yè)的主管部門，與被規(guī)制企業(yè)有著千絲萬(wàn)縷的利益聯(lián)系，是規(guī)制者和文化企業(yè)利益代表雙重身份的合一，政企不分，政資不分，政事不分，管辦不分，規(guī)制者也是壟斷利益所得者。因而規(guī)制過(guò)程的部門利益化傾向嚴(yán)重，當(dāng)部門內(nèi)企業(yè)與部門外企業(yè)發(fā)生矛盾和糾紛時(shí)，相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)難以作出客觀、公正的裁判，具有明顯偏向既得利益集團(tuán)的傾向，從而導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)的管理和運(yùn)行機(jī)制扭曲，妨礙市場(chǎng)化資源配置機(jī)制的形成和文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

2.3 規(guī)制方式存在缺陷

恰當(dāng)?shù)囊?guī)制方式能較好地協(xié)調(diào)和平衡消費(fèi)者與被規(guī)制企業(yè)之間的利益關(guān)系，而不當(dāng)?shù)囊?guī)制方式則會(huì)成為合法外衣下牟取暴利的工具和滋生腐敗的溫床。由于行政體制、文化體制的改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國(guó)現(xiàn)行的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制方式還存在一些嚴(yán)重缺陷。

第一，規(guī)制手段偏頗落后。目前我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制手段仍然以命令控制型為主，激勵(lì)型或市場(chǎng)化的規(guī)制手段運(yùn)用較少，造成被規(guī)制企業(yè)內(nèi)部的低效率。一些政府規(guī)制機(jī)構(gòu)重市場(chǎng)準(zhǔn)入審批，輕市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)退出監(jiān)管，助長(zhǎng)了文化企業(yè)與政府規(guī)制部門之間的博弈行為，損害投資者、消費(fèi)者和國(guó)家利益的事件時(shí)有發(fā)生。規(guī)制執(zhí)法上一些刮風(fēng)式、運(yùn)動(dòng)式的臨時(shí)突擊做法仍經(jīng)常被使用，甚至某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的一張批條或一個(gè)電話就可以對(duì)一個(gè)文化企業(yè)給予沒有法規(guī)和制度依據(jù)的處罰。規(guī)制手段上的偏頗和落后，極大地影響了政府規(guī)制的功效和信譽(yù)。

第二，有些規(guī)制行業(yè)進(jìn)入壁壘過(guò)高。過(guò)于嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)制不僅抑制了大量潛在競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入，同時(shí)也抑制了文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)程度，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)難以退出市場(chǎng)，從而既阻礙了市場(chǎng)配置資源機(jī)制的充分發(fā)揮，也必然導(dǎo)致和助長(zhǎng)行業(yè)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)的低效率。例如，20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)對(duì)出版社實(shí)行非常嚴(yán)格的總量控制，原則上不審批新的出版社，這雖然使我國(guó)大部分出版社能夠長(zhǎng)期維持較高的利潤(rùn)水平，但卻導(dǎo)致整個(gè)出版業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的緩慢和資源配置的低效率。

第三，價(jià)格規(guī)制隨意性大。我國(guó)現(xiàn)行的自然壟斷行業(yè)價(jià)格由政府規(guī)制機(jī)構(gòu)直接制定或批準(zhǔn)，以被規(guī)制企業(yè)上報(bào)的成本和主管部門提出的調(diào)價(jià)方法為依據(jù)，缺乏科學(xué)的成本預(yù)測(cè)及復(fù)合方法，也無(wú)明確的量化的效率提高標(biāo)準(zhǔn)可循，更無(wú)合理的產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率標(biāo)準(zhǔn)或投資回報(bào)率標(biāo)準(zhǔn)。作為價(jià)格規(guī)制機(jī)構(gòu)的物價(jià)部門無(wú)法控制與價(jià)格變動(dòng)相關(guān)的因素，也不參與市場(chǎng)進(jìn)入、需求管理及運(yùn)作成本的監(jiān)控，形成了與被規(guī)制企業(yè)間信息嚴(yán)重不對(duì)稱的局面，致使定價(jià)結(jié)果的科學(xué)性受到影響，定價(jià)隨意性大［5］。某些文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門還時(shí)常以規(guī)范和整頓市場(chǎng)秩序?yàn)橛?，操縱市場(chǎng)價(jià)格，為本部門壟斷企業(yè)牟取高額利潤(rùn)。

第四，規(guī)制程序上缺乏必要的互動(dòng)和參與。就政府規(guī)制程序而言，目前大部分公民、社會(huì)團(tuán)體均無(wú)法實(shí)際參與重要政策的制定過(guò)程。盡管行政程序規(guī)則通常要求在實(shí)施政策前進(jìn)行深入細(xì)致的聽證，但對(duì)于政策最初制定過(guò)程中的對(duì)質(zhì)或參與，實(shí)際提供的機(jī)會(huì)很少，按照非正式程序制定重要規(guī)制決策的做法極其普遍而且令人無(wú)法信任［11］。

2.4 規(guī)制成本過(guò)高

現(xiàn)階段我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)制定和執(zhí)行規(guī)制政策的運(yùn)作過(guò)程，總體而言是高成本、低效率，沒有實(shí)現(xiàn)文化資源配置的帕累托最優(yōu)，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

第一，規(guī)制費(fèi)用上升過(guò)快，浪費(fèi)嚴(yán)重。政府規(guī)制的成本包括立法成本和司法成本、舊制度的終結(jié)成本以及被規(guī)制企業(yè)承擔(dān)的成本，其綜合性成本相當(dāng)高昂。由于文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制范圍越來(lái)越廣，規(guī)制項(xiàng)目越來(lái)越細(xì)，規(guī)制機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模越來(lái)越大，各種行政支出和規(guī)制費(fèi)用也快速上升。而社會(huì)轉(zhuǎn)型期“缺位”、“錯(cuò)位”、“越位”并存的不規(guī)范性規(guī)制，不僅因規(guī)制手續(xù)越來(lái)越繁瑣而加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且造成設(shè)租、尋租活動(dòng)中社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

第二，規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本居高不下。由于規(guī)制體制上的條塊分割，從中央到地方幾乎所有政府機(jī)關(guān)都擁有一定的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)力，而且對(duì)同一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)制往往涉及多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，規(guī)制目標(biāo)的差異和部門利益的爭(zhēng)奪使規(guī)制決策和執(zhí)行過(guò)程中各規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和整合成本居高不下。

第三，缺乏提高規(guī)制效率的有效機(jī)制。一方面，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)工作的壟斷性和任務(wù)的復(fù)雜性，使承擔(dān)制約任務(wù)和執(zhí)行管理預(yù)算職能的部門和人員無(wú)法確切了解其真實(shí)的成本，進(jìn)而使其不能準(zhǔn)確評(píng)估自身的運(yùn)行效率；另一方面，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制工作缺乏競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)制部門和人員沒有提高規(guī)制效率的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力［12］。

2.5 規(guī)制權(quán)力缺乏制約

政府規(guī)制者本是社會(huì)公共利益的代表，但有些規(guī)制者的興趣不是維護(hù)市場(chǎng)的公正，而是去設(shè)租。由于規(guī)制權(quán)力的存在，被規(guī)制者必然來(lái)尋租，從而形成權(quán)錢交易，使政府規(guī)制背離提高市場(chǎng)效率和增進(jìn)社會(huì)福利的目的。對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中的這類腐敗和失靈，我國(guó)還缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

第一，規(guī)制權(quán)力的行使缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)目前還沒有建立起一套透明的行政決策和執(zhí)行機(jī)制，公眾對(duì)缺乏透明度的權(quán)力行使難以進(jìn)行有效監(jiān)督。缺乏監(jiān)督制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。如果文化企業(yè)以法律武器對(duì)抗規(guī)制權(quán)力的濫用，則很可能導(dǎo)致“官司贏了，企業(yè)死了”的結(jié)果。在對(duì)規(guī)制權(quán)力既難以監(jiān)督又無(wú)法抗拒的情況下，那些有條件的被規(guī)制企業(yè)往往不是采取努力提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的方法去建立自己的市場(chǎng)信譽(yù)，而是以較低的成本去俘獲規(guī)制者，最終使一些規(guī)制者和被規(guī)制者都變成了規(guī)制的既得利益者，他們共同損害消費(fèi)者和社會(huì)公眾的利益，從而與規(guī)制宗旨背道而馳［7］。

第二，規(guī)制政策制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間缺乏相互制約。我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，一般都同時(shí)擁有規(guī)制政策的制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，這必然使二者之間缺乏應(yīng)有的相互制約作用，為規(guī)制者濫用自由裁量權(quán)，如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，或隨心所欲干預(yù)市場(chǎng)，甚至人為設(shè)租、尋租等創(chuàng)造了條件，而不利于被規(guī)制者和消費(fèi)者利益的保護(hù)。為便于以權(quán)謀私和推卸責(zé)任，有時(shí)規(guī)制機(jī)構(gòu)還故意將規(guī)制政策制定得含糊不清，因?yàn)檎咴侥：?，?zhí)行政策的部門和個(gè)人的權(quán)力就越大，執(zhí)法的隨意性也就越大。實(shí)際上，在我國(guó)現(xiàn)階段絕大多數(shù)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策中，對(duì)規(guī)制者本身的限制性規(guī)定幾乎為空白。

第三，所有權(quán)與規(guī)制權(quán)的合一不利于公共利益的維護(hù)。我國(guó)政府既是國(guó)有企業(yè)的所有者，又是國(guó)有企業(yè)的規(guī)制者。作為企業(yè)所有者，它追求企業(yè)利益最大化；作為規(guī)制者，它又是社會(huì)公共利益的代表，對(duì)損害公共利益的行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制和懲罰。由于規(guī)制權(quán)力與規(guī)制者經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系，當(dāng)企業(yè)利益和公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，規(guī)制者出于自身利益和部門利益的需要，往往成為企業(yè)利益的維護(hù)者，而漠視和損害公共利益。又由于公眾無(wú)法對(duì)規(guī)制者進(jìn)行有效的監(jiān)督和問責(zé)，規(guī)制中的許多腐敗、失靈和效率低下問題也難以被揭露、重視和改進(jìn)。

3 我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制職能的創(chuàng)新對(duì)策

按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度安排邏輯，當(dāng)市場(chǎng)失靈（即市場(chǎng)機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)資源有效配置）時(shí)，就通過(guò)政府規(guī)制來(lái)修正和彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在缺陷，發(fā)揮規(guī)制統(tǒng)籌資源配置的優(yōu)勢(shì)；而當(dāng)規(guī)制失靈（即政府規(guī)制不能提高市場(chǎng)效率和增進(jìn)社會(huì)福利）時(shí)，就需要進(jìn)行規(guī)制創(chuàng)新，糾正和克服政府規(guī)制體制、政策和手段中的種種弊端，調(diào)整和完善規(guī)制框架下政府、市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。規(guī)制創(chuàng)新“通過(guò)改善宏觀經(jīng)濟(jì)的微觀市場(chǎng)基礎(chǔ)，追求長(zhǎng)期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，從而彌補(bǔ)宏觀調(diào)控的弱點(diǎn)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制作用”［14］。由于我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制失靈還普遍存在，因此必須針對(duì)現(xiàn)行政府規(guī)制中存在的突出問題，創(chuàng)新和完善對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制。

3.1 完善文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律體系

法律是規(guī)制治理的必要基礎(chǔ)和重要手段，法律體系的健全與否直接決定著政府規(guī)制的合理性和有效性。文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制職能的創(chuàng)新應(yīng)遵循立法先行的原則，依法推進(jìn)規(guī)制變革和實(shí)施規(guī)制行為。必須盡快完善我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律體系，將規(guī)制的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和糾錯(cuò)都納入法治化管理和運(yùn)行的軌道，使規(guī)制具有堅(jiān)實(shí)可靠的法律依據(jù)和規(guī)范合理的實(shí)施程序，切實(shí)解決我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制法制建設(shè)明顯滯后的問題。

文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制立法要以憲法、相應(yīng)的上位法和被規(guī)制對(duì)象實(shí)際狀況為依據(jù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、維護(hù)公共利益為目的，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的原則、對(duì)象、內(nèi)容、范圍、方式、程序及規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限等作出明確具體的規(guī)定。要堅(jiān)持文化資源開發(fā)與保護(hù)并重的原則，抓緊研究制定文化產(chǎn)業(yè)基本法和專門法，細(xì)化相關(guān)法律條文，并配以更為嚴(yán)格、詳盡的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建與國(guó)際規(guī)則和國(guó)際慣例相銜接的系統(tǒng)規(guī)范的法律法規(guī)群體，加大對(duì)文化市場(chǎng)違法行為的懲處力度，增強(qiáng)法律的嚴(yán)密性和可操作性。規(guī)制立法要切實(shí)貫徹民主原則，增強(qiáng)透明度，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研和聽證，廣泛征求社會(huì)各界意見，尤其要強(qiáng)化利益相關(guān)者的立法參與，平衡各方利益關(guān)系，克服行業(yè)保護(hù)傾向和地方保護(hù)主義。要完善文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制目標(biāo)體系，改變重保障、輕促進(jìn)的法制功能傾向，充分體現(xiàn)助文、扶文、興文的立法精神，制定全國(guó)統(tǒng)一的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，將已被實(shí)踐證明行之有效的各種促進(jìn)性文化產(chǎn)業(yè)政策措施（如政府直接投資扶持、稅收扶持、信貸扶持、獎(jiǎng)勵(lì)扶持等）予以統(tǒng)一化、規(guī)范化、條文化、法律化。尤其要通過(guò)立法放寬各類文化市場(chǎng)準(zhǔn)入，擴(kuò)大投資主體范圍和經(jīng)營(yíng)范圍，加大對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠，降低投資成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高投資回報(bào)率，并且對(duì)不同所有制形式的文化企業(yè)一視同仁，徹底破除規(guī)制政策上的歧視性。要明確界定文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)與其他行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，構(gòu)建公正合理的規(guī)制權(quán)力授予、行使、約束、監(jiān)督和懲罰機(jī)制，以制度化、程序化保證規(guī)制行為的規(guī)范有效；盡量縮小政府規(guī)制行為的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)規(guī)制的可預(yù)測(cè)性，防止規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)，解決規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)大的問題；健全市場(chǎng)主體的利益表達(dá)機(jī)制和權(quán)利保障機(jī)制，切實(shí)保護(hù)被規(guī)制者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。只有針對(duì)規(guī)制權(quán)力、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和文化產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和現(xiàn)狀加強(qiáng)規(guī)制立法，才能真正從法律層面上解決文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中存在的角色錯(cuò)位、職責(zé)越位和管理缺位問題，將依法規(guī)制落到實(shí)處。

3.2 健全文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的行為主體

規(guī)制行為主體的狀況，直接決定著規(guī)制的水平。要完善我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制職能，必須健全其行為主體。

第一，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的綜合性規(guī)制機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)在科學(xué)定位政府文化職能的基礎(chǔ)上，組建相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威、透明、公正、高效、可問責(zé)的綜合性文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)。為此，一方面，在各類文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制中，都要通過(guò)深入轉(zhuǎn)換政府職能和文化企業(yè)的公司制改造真正實(shí)現(xiàn)政企分開，割斷規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間的利益關(guān)系，從財(cái)政上保證規(guī)制機(jī)構(gòu)有充足的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，降低規(guī)制俘獲的可能性；另一方面，把宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制職能分開，并對(duì)規(guī)制職能進(jìn)行合理分類和界定的基礎(chǔ)上，將規(guī)制權(quán)力盡可能集中，設(shè)立主要由政府部門專業(yè)人士組成的利益中性的具有相對(duì)獨(dú)立地位的綜合性文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，以解決規(guī)制主體機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)力分散、多頭管理等問題，做到職責(zé)明確和責(zé)任到位，防止和避免規(guī)制機(jī)構(gòu)的自我膨脹。

第二，構(gòu)建多元化的規(guī)制主體體系。單純依靠政府行政機(jī)關(guān)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制，已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。為提高規(guī)制的有效性，應(yīng)打破政府獨(dú)家規(guī)制的局面，將部分規(guī)制職能由政府行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)制主體的社會(huì)化、多元化，形成以政府為主導(dǎo)、非政府組織積極參與的新的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制主體體系。同時(shí)，要合理安排各規(guī)制主體間的權(quán)責(zé)分工，根據(jù)實(shí)際情況確定哪些規(guī)制職能由中央政府在全國(guó)范圍統(tǒng)一履行，哪些下放給地方政府；哪些規(guī)制職能由行政機(jī)關(guān)保留，哪些交給其他社會(huì)組織［15］。

第三，分設(shè)內(nèi)容與載體規(guī)制機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合的態(tài)勢(shì)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)核心層、外圍層和相關(guān)層的不同屬性和特點(diǎn)，實(shí)施文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與載體的分離規(guī)制，在載體（傳輸平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò)）方面建立融合的規(guī)制框架，放松準(zhǔn)入，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)內(nèi)容的規(guī)制則重在維護(hù)意識(shí)形態(tài)的安全，從而在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與意識(shí)形態(tài)安全之間求得新的均衡。按照這樣的改革思路，分設(shè)文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與載體規(guī)制機(jī)構(gòu)，逐步理順和規(guī)范兩者的體系、職能和相互關(guān)系。同時(shí)，將文化產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入與市場(chǎng)監(jiān)管職能適當(dāng)分離，使審批與監(jiān)管之間既彼此支持、配合，又相互制約、監(jiān)督，以防止腐敗行為的發(fā)生，促進(jìn)公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境的形成。

3.3 構(gòu)建適度型文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制模式

在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府管理微觀經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)主體的規(guī)制政策和規(guī)制方法滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，文化產(chǎn)業(yè)同時(shí)面對(duì)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“全面規(guī)制”、“過(guò)度規(guī)制”、“規(guī)制主宰”的遺留影響和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的新問題（既包括由市場(chǎng)機(jī)制本身缺陷所造成的市場(chǎng)失靈，也包括由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所需的配套制度、機(jī)制暫時(shí)缺失所造成的市場(chǎng)失靈），也就是“市場(chǎng)的失靈或半失靈，與規(guī)制的失靈或半失靈之間的交錯(cuò)耦合與循環(huán)反饋”［16］。因此，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制創(chuàng)新的總體目標(biāo)模式應(yīng)是松緊結(jié)合，構(gòu)建“適度型”規(guī)制模式，逐步完善其整體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，從而既促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又維護(hù)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)平衡和協(xié)調(diào)推進(jìn)。具體而言，主要包括以下兩個(gè)方面相互結(jié)合的規(guī)制改革和創(chuàng)新：

第一，要放松和重構(gòu)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。只有市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮和完善，才能實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的帕累托最優(yōu)。所以，必須培育市場(chǎng)主體，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，完善市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制，打破條塊分割的市場(chǎng)格局，建立統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系，確立和強(qiáng)化市場(chǎng)在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為文化企業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新營(yíng)造良好的外部環(huán)境。凡是可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的行業(yè)，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決放松乃至取消阻礙有效競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制措施；凡是市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)能夠解決的問題，政府都不應(yīng)當(dāng)實(shí)行規(guī)制。對(duì)于那些政府確應(yīng)有所管理但不必審批的事項(xiàng)，就要轉(zhuǎn)變管理方式，如降為核準(zhǔn)或備案，并盡量充實(shí)政府的引導(dǎo)、監(jiān)督、咨詢及其他服務(wù)職能。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府職能創(chuàng)新和國(guó)有企業(yè)改革，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，在存在嚴(yán)重自然壟斷和信息不對(duì)稱的行業(yè)和環(huán)節(jié)重構(gòu)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制（尤其是準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制），根據(jù)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的特點(diǎn)實(shí)施分類規(guī)制，簡(jiǎn)化程序，規(guī)范行為，并在擴(kuò)大開放的基礎(chǔ)上探索和總結(jié)新的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化規(guī)制政策。其目的在于找到政府規(guī)制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的最優(yōu)組合，從而既克服市場(chǎng)失靈又克服政府失靈，使不同市場(chǎng)主體的利益關(guān)系趨向均衡。

第二，要強(qiáng)化和完善對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的社會(huì)性規(guī)制。當(dāng)前，文化市場(chǎng)上盜版、假冒、仿造、假新聞、有償新聞、虛假?gòu)V告、虛假信息、暴力色情、垃圾短信等的盛行和泛濫，以及資源的破壞和環(huán)境的污染，突顯了社會(huì)性規(guī)制的不得力，成為政府亟待解決的公共問題。因此，政府應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、文化資源保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及文化產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量等方面的規(guī)制，促使文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。應(yīng)當(dāng)制定和落實(shí)各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和文化資源保護(hù)的具體要求和下限規(guī)定，加大對(duì)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、破壞文化資源行為的處罰力度。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)文化產(chǎn)品的內(nèi)容審查，遏制低俗、惡搞傾向的蔓延，加大對(duì)制造和傳播暴力、色情、恐怖、賭博、吸毒、教唆犯罪及危害社會(huì)公德等內(nèi)容和信息的打擊力度，通過(guò)建立和完善科學(xué)規(guī)范的分類分級(jí)內(nèi)容管理制度和體系，切實(shí)減少不良文化對(duì)社會(huì)公眾尤其是未成年人的傷害。為有效強(qiáng)化和細(xì)化政府對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的社會(huì)性規(guī)制，在具體的規(guī)制環(huán)節(jié)上，也要改變傳統(tǒng)的被動(dòng)檢查工作模式，堅(jiān)持主動(dòng)預(yù)防、關(guān)口前移的原則，逐步實(shí)現(xiàn)從源頭開始的全過(guò)程監(jiān)控，以盡可能地避免危害結(jié)果的發(fā)生［15］。3.4 提高文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的質(zhì)量和效率

目前，應(yīng)主要從以下兩個(gè)方面提高我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的質(zhì)量和效率：

第一，要在文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中引入成本—收益分析。文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制涉及諸多方面的社會(huì)利益調(diào)整和福利得失，其綜合性社會(huì)效益往往無(wú)法直觀確定，因此，規(guī)制政策，尤其是具有重要影響的規(guī)制政策的出臺(tái)，都應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行成本—收益分析。但我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的制定向來(lái)缺乏這種分析，因此，雖然立法成本較低，但執(zhí)法和守法的成本卻很高昂，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)效率和社會(huì)福利的巨大損失。所以，應(yīng)盡快構(gòu)建綜合性的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制成本—收益指標(biāo)體系和規(guī)制績(jī)效評(píng)估體系，切實(shí)將成本—收益分析納入規(guī)制政策制定過(guò)程并使之程序化、規(guī)范化，對(duì)規(guī)制政策帶來(lái)的或可能帶來(lái)的正面效應(yīng)和負(fù)面影響進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，以此作為規(guī)制政策制定和調(diào)整的科學(xué)依據(jù)，從而逐步降低規(guī)制成本，提高規(guī)制效益。預(yù)期綜合性社會(huì)收益大于成本應(yīng)當(dāng)是規(guī)制設(shè)立的前提，如果評(píng)估結(jié)果表明成本大于收益，該項(xiàng)規(guī)制就不應(yīng)當(dāng)制定和實(shí)施。

第二，要轉(zhuǎn)變文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制方式，推廣運(yùn)用激勵(lì)性規(guī)制。規(guī)制方式直接影響規(guī)制績(jī)效。總體而言，我國(guó)傳統(tǒng)的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制方式成本高，效率低，收益差。因此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新規(guī)制方式，更多地采用激勵(lì)性規(guī)制手段。所謂激勵(lì)性規(guī)制，就是利用市場(chǎng)化規(guī)制工具，為被規(guī)制者提供選擇和行動(dòng)的機(jī)會(huì)，引導(dǎo)、激勵(lì)被規(guī)制者主動(dòng)服從規(guī)制要求，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)［17］。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的信息不對(duì)稱問題和合謀現(xiàn)象（規(guī)制者被收買），應(yīng)當(dāng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)積極引入和綜合運(yùn)用提高文化企業(yè)激勵(lì)水平的規(guī)制措施，以取代或補(bǔ)充傳統(tǒng)規(guī)制方式，從而改善規(guī)制效果。如采用最高限價(jià)規(guī)制和社會(huì)契約規(guī)制可以誘導(dǎo)企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率，采用特許投標(biāo)規(guī)制和區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制可以給予企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)刺激等。在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，政府可以通過(guò)稅收、補(bǔ)貼等市場(chǎng)化規(guī)制工具，降低或提高從事某種特定活動(dòng)的成本，以鼓勵(lì)被規(guī)制者作出政府所希望的行為或避免出現(xiàn)不合理的行為。尤其是在保護(hù)文化資源、優(yōu)化文化環(huán)境等方面，有必要加大市場(chǎng)化規(guī)制工具的運(yùn)用范圍和力度，綜合運(yùn)用強(qiáng)制性規(guī)制方法和激勵(lì)性規(guī)制方法，增強(qiáng)文化企業(yè)服從規(guī)制的責(zé)任感和主動(dòng)性，以確保政府規(guī)制政策目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)［15］。

3.5 實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)制者的有效規(guī)制

政府規(guī)制權(quán)是集準(zhǔn)立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)于一身的混合體，是一種更能突顯強(qiáng)制性、權(quán)威性的特殊權(quán)力。因此，要根治政府規(guī)制失靈，防止和糾正規(guī)制機(jī)構(gòu)不作為和亂作為，就必須強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制，構(gòu)建一套促使規(guī)制者以資源最優(yōu)配置和社會(huì)福利最大化為規(guī)制目標(biāo)和行為準(zhǔn)則的規(guī)范體系。規(guī)制創(chuàng)新的最終歸結(jié)點(diǎn)就在于有效約束政府，保證其處于中立地位。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制者的有效規(guī)制，除了前文論及的完善政府規(guī)制的法律體系、賦予規(guī)制機(jī)構(gòu)以獨(dú)立性、將規(guī)制嚴(yán)格限定在市場(chǎng)失靈范圍并遵循成本—收益原則等對(duì)策以外，還應(yīng)當(dāng)采取以下針對(duì)性措施：

第一，建立對(duì)規(guī)制者規(guī)制的機(jī)構(gòu)。為使規(guī)制機(jī)構(gòu)公開、公正、高效地處理規(guī)制事務(wù)，需要專門的機(jī)構(gòu)去監(jiān)督和評(píng)估。因此，建立對(duì)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制者實(shí)行規(guī)制的機(jī)構(gòu)，審查規(guī)制裁量權(quán)的運(yùn)用和規(guī)制程序的執(zhí)行，實(shí)施規(guī)制決策失誤問責(zé)和執(zhí)行過(guò)錯(cuò)追究，以之對(duì)作為“法定壟斷者”的規(guī)制者濫用權(quán)力加以限制，監(jiān)視其是否按照社會(huì)福利最大化的要求去行動(dòng)，促使其自覺遵守“法無(wú)授權(quán)即禁止”的公權(quán)力約束原則，是十分必要的。

第二，規(guī)制部門要健全信息公開披露制度。暗箱操作是我國(guó)政府行政管理的一大弊端。信息不對(duì)稱是永遠(yuǎn)存在的，但不能過(guò)度，要保證法定的、必需的信息的正常披露和傳閱。文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制部門應(yīng)從高效便民的原則出發(fā)，公開所有業(yè)務(wù)活動(dòng)，全盤公布影響決策的有關(guān)信息，并在實(shí)際決策公布前，提前預(yù)示該決策可能實(shí)施，接受監(jiān)督，以避免同利益集團(tuán)或政府官員達(dá)成私下協(xié)議。

第三，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)約束方法。從20世紀(jì)80年代起，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)會(huì)和政府試圖對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)本身加以約束，主要的做法有：限制政府規(guī)制機(jī)構(gòu)無(wú)效的或潛在有害的規(guī)章的數(shù)量；精簡(jiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)數(shù)量；強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制的公眾參與，尤其是專家參與；制定政府規(guī)制的預(yù)算等［18］。我們可以結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，借鑒這些具體做法，強(qiáng)化對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的立法、行政約束機(jī)制。

第四，加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)制的社會(huì)監(jiān)督。對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的社會(huì)監(jiān)督主要是文化企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體及其他社會(huì)組織和個(gè)人，通過(guò)各種渠道，以多種形式，對(duì)規(guī)制者越權(quán)、不作為、濫用權(quán)力、執(zhí)行不公、程序瑕疵、腐敗等侵犯被規(guī)制者合法權(quán)益、損害社會(huì)公共利益的行為所進(jìn)行的監(jiān)督。各種社會(huì)監(jiān)督力量相互聯(lián)系，相互影響，形成一個(gè)社會(huì)監(jiān)督體系。社會(huì)監(jiān)督以監(jiān)督主體的廣泛性為特征。由于文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的范圍十分廣泛，僅靠法律監(jiān)督、行政監(jiān)督難以達(dá)到理想的監(jiān)督效果，這就決定了對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制來(lái)說(shuō)，社會(huì)監(jiān)督具有特別重要的作用［15］。參考文獻(xiàn)：

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