淺析公益訴訟中的檢察權(quán)介入

賴聯(lián)同

摘 要：檢察權(quán)介入公益訴訟在我國立法上尚無明文規(guī)定，檢察機關(guān)作為公益訴訟中的原告主體資格受到質(zhì)疑。作為憲法“欽定”的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察權(quán)對公益訴訟案件的介入實有必要亦具備現(xiàn)實可能性。立法應(yīng)確立檢察權(quán)介入公益訴訟的機制，明確并著手規(guī)范檢察權(quán)介入公益訴訟的時機和方式。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；檢察權(quán)；必要性；可行性；時機把握

中圖分類號：DF83

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.04.14

引 言

2011年10月29日，《民事訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）開始向社會公開征求意見。其中，就公益訴訟方面，該草案增加了一條規(guī)定：“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟?！边@給檢察權(quán)介入公益訴訟提供了法律上的可能性。但是，該條款的規(guī)定顯得較為籠統(tǒng)，從法律條文的嚴謹性和可操作性的角度出發(fā)，結(jié)合當前的司法實踐，筆者以為應(yīng)更直接地在法律條文中示明檢察機關(guān)作為公益訴訟的適格原告。相對于公益訴訟的理論研究和司法實踐，我國法律規(guī)定的滯后性顯而易見。時至今日，并無一個法律條文對公益訴訟進行明確的闡述，更不消說對檢察機關(guān)介入公益訴訟進行明示。本文擬從檢察權(quán)介入公益訴訟的角度出發(fā)，就檢察權(quán)介入公益訴訟的必要性及可行性，以及檢察權(quán)介入公益訴訟的時機把握及檢察機關(guān)自身能力的提升等方面進行闡述，以期對相關(guān)立法活動提供參考。

一、檢察權(quán)介入公益訴訟的必要性

檢察權(quán)介入公益訴訟，是指檢察機關(guān)行使憲法和法律賦予的檢察權(quán)能，對涉及損害國家利益和公共利益的行為行使訴訟原告職能，向法院提起民事、行政訴訟的一種訴訟活動。近年來，雖然公益訴訟作為一種突破傳統(tǒng)訴訟規(guī)則的制度還找不到訴訟法上的“合法性”，進而在法治語境下陷入一種困境［1］，但公益訴訟案件被審判機關(guān)受理的情形也不在少數(shù)，而由檢察機關(guān)行使檢察權(quán)介入公益訴訟的案件亦呈上升趨勢。據(jù)中國人民大學(xué)法學(xué)院肖建國教授統(tǒng)計，全國目前已有40多個環(huán)保法庭，從2002年第一起環(huán)境公益訴訟開始，共受理關(guān)于環(huán)境污染的民事公益訴訟12件；其中原告是檢察院的6件，行政機關(guān)3件，環(huán)保組織3件。前9件都以原告勝訴終結(jié)。（參見：李湘寧，唐丹妮.“審慎”公益訴訟［EB/OL］. (2011-12-19)［2012-03-13］. http://misc.caijing.com.cn//chargeFullNews.jsp?id=111405469&time=2011-11-13&cl=106.）

而且，從案件受理的情況看，由檢察權(quán)介入的案件在所受理的案件中占比較高，這也從側(cè)面反映了一種意識形態(tài)傾向，即當前我國在公益訴訟方面還是比較傾向于由代表公權(quán)力的檢察機關(guān)來提起訴訟。為何會有這樣一種意識形態(tài)出現(xiàn)呢？筆者以為，這是由公益訴訟的特殊性以及我國當前的法治環(huán)境決定的。

（一）公益訴訟的性質(zhì)闡釋

公益訴訟，即以保護公共利益為目的的訴訟。從廣義的角度出發(fā)，公益訴訟包括檢察機關(guān)為維護國家利益而提起的公訴行為以及公共利益的受侵害（及可能受侵害）群體就“一系列危害到不特定公眾利益（其外延也是隨著社會的不斷發(fā)展而擴大的）的公共決策或行為起訴相關(guān)的公共當局及強勢企業(yè)并提請司法審查的法律實踐”［2］。一般而言，公益訴訟是指特定的國家機關(guān)、團體組織和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、法規(guī)并侵犯國家利益、社會利益或不特定多數(shù)人利益之行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責任的活動。從其涵義可以看出，公益訴訟的目的是為了維護國家和社會公共利益，訴訟的當事人并不一定要求與侵害后果有直接的利害關(guān)系，且其訴訟涉及面廣，影響范圍大。

從全球范圍來看，現(xiàn)代意義的公益訴訟始于20世紀中期，這種訴訟在這一時期產(chǎn)生有其必然性。隨著現(xiàn)代工業(yè)社會的深入發(fā)展，各種危害到社會各階層民眾的公害愈來愈普遍，如假冒偽劣產(chǎn)品對消費者群體的危害、環(huán)境污染等公害行為在全球蔓延的態(tài)勢愈演愈烈、醫(yī)療事故的頻頻發(fā)生等等，無不對社會造成牽一發(fā)而動全身的后果［2］16-17。而從我國的實際情況看，公益訴訟活動從上個世紀末期開始方有些許動靜，這與我國工業(yè)社會的發(fā)展程度密切相關(guān)。隨著改革開放進程的逐步推進，我國工業(yè)經(jīng)濟呈現(xiàn)飛躍式的發(fā)展。而經(jīng)濟的快速、深入和無序發(fā)展導(dǎo)致了一系列公害行為的出現(xiàn)，西方發(fā)達國家在工業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的公害我們一個也沒有落下，因公害行為導(dǎo)致的社會矛盾逐年上升。因此，正視公益訴訟的存在價值，通過公益訴訟這一司法手段來推動制度變革，以實現(xiàn)真正的社會正義，則不失為解決上述矛盾的一劑良方。

（二）檢察權(quán)介入公益訴訟的必要性分析

當前，我國法律對于公益訴訟的規(guī)定顯得極為蒼白，檢察機關(guān)、社會團體和公民在提起公益訴訟時沒有足夠的法律依據(jù)，尤其是公民、社會團體等在提起公益訴訟的時候需要花費巨大的司法成本，并且收效甚微。而相較于公民、社會團體和行政機關(guān)，憲法賦予了我國檢察機關(guān)作為國家的專門法律監(jiān)督機關(guān)的地位，具有廣泛的法律監(jiān)督權(quán)。它作為社會公共利益的代表與作為法律監(jiān)督者的身份合二為一, 這就為其介入公益訴訟奠立了堅實的基礎(chǔ) ［3］ 。其法律地位和專業(yè)性決定了由檢察機關(guān)來提起公益訴訟具有必要性。主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.公益保護的機制缺失，導(dǎo)致公益受損現(xiàn)象越來越嚴重

隨著改革開放進程的逐步推進，我國工業(yè)經(jīng)濟呈現(xiàn)飛躍式的發(fā)展。而經(jīng)濟的快速、深入和無序發(fā)展導(dǎo)致了一系列公害行為的出現(xiàn)，環(huán)境污染日趨惡化、國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重、群體性事件頻發(fā)、醫(yī)患關(guān)系緊張、假冒偽劣商品充斥泛濫等，這些都是社會不穩(wěn)定的誘因。中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成［4］，但不可否認的是我國整體法制進程的滯后性，司法體制的缺失以及法律執(zhí)行力不到位直接導(dǎo)致對上述公害行為沒有足夠的約束力。近年來，我國政府在維穩(wěn)工作上的投入占財政支出的比重逐年增加，但緣何效果不佳呢？歸根結(jié)底還是在于民眾對正當利益的訴求沒有合適的渠道來釋放。檢察機關(guān)作為我國的一個公共利益代表者，保護和捍衛(wèi)公共利益責無旁貸。一旦檢察權(quán)可以依法介入公益訴訟，那么民眾的一些訴求便可依托該途徑解決，社會穩(wěn)定的壓力亦可得到一些緩解。

2.行政機關(guān)地位的特殊性，需要檢察權(quán)介入公益訴訟

在我國現(xiàn)有法律框架下，能提起公益訴訟的主體十分有限。在公益受損現(xiàn)象與日俱增的情況下，很多受侵害的個體和組織往往只能通過有關(guān)的行政部門尋求解決問題，可由此取得的效果卻并不盡人意。究其原因，主要有如下幾點：其一，并非任何公益受損的情形行政機關(guān)都能介入；其二，雖經(jīng)多次改革，但我國行政機關(guān)解決問題的效率仍令人質(zhì)疑，公益受害的情形往往得不到及時的救濟；其三，有些行政機關(guān)在利益的驅(qū)使下，默許某些公益受損現(xiàn)象的存在；最后，行政機關(guān)在處理公益受損現(xiàn)象時并沒有有效的監(jiān)督機制對其進行約束，公平公正難以保證。故此，極有必要通過檢察權(quán)介入公益訴訟的方式來保障公共利益。

3.公民個人提起公益訴訟在現(xiàn)行司法體制下具有現(xiàn)實操作的難度

當前，學(xué)界和實務(wù)界有很多的專家學(xué)者對公民個人提起公益訴訟的呼聲很高。誠然，公民個人提起公益訴訟對于保護公共利益大有裨益，但是，一般的公益訴訟都涉及社會穩(wěn)定的問題，故法院受理公益訴訟案件還需要考慮各方面因素，公民個人提起公益訴訟的難度相當大。再則，由于公民個人的能力有限，在訴訟證據(jù)的收集、訴訟成本的付出等方面都十分艱難。因此，通過檢察權(quán)的介入，讓檢察機關(guān)以支持原告起訴的方式參與到公益訴訟中，對于公共利益的保護具有一定的必要性。

二、檢察權(quán)介入公益訴訟的可行性分析

檢察權(quán)介入公益訴訟是檢察機關(guān)履行其法定職能的一種表現(xiàn)，是維護國家利益和社會公共利益的政治需要, 也是以公權(quán)力保障人權(quán)和程序公正的社會需要?！白詸z察制度產(chǎn)生以來，檢察機關(guān)就以國家利益和社會公共利益的代表的面目出現(xiàn)，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，負有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的職責，檢察機關(guān)能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。”［5］而從檢察權(quán)介入公益訴訟的實踐操作可能性分析，檢察機關(guān)具有如下的優(yōu)勢：

（一）憲法賦予檢察機關(guān)的地位優(yōu)勢

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第129 條之規(guī)定，我國檢察機關(guān)的性質(zhì)是法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督對象是國家機關(guān)，包括審判機關(guān)和行政機關(guān)以及國家機關(guān)工作人員，而監(jiān)督的目的是保證法律的統(tǒng)一和正確實施。因此，為了保證檢察機關(guān)職權(quán)行使的一貫性,在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)應(yīng)當享有為保護公共利益而提起訴訟的權(quán)力，就像刑事訴訟中的追訴權(quán)一樣。雖然，從目前的理論和實踐上來看，公益訴訟單獨由檢察機關(guān)來提起并非完全可能，但是，賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的能力顯然是符合憲法賦予檢察機關(guān)的憲政法律地位的［6］。

（二）民行檢察部門處理民行案件的經(jīng)驗優(yōu)勢

長期以來，我國檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，通過辦理民事、行政抗訴案件，對人民法院的民事審判活動和行政訴訟活動進行法律監(jiān)督，維護國家利益和社會公共利益，維護司法公正和司法權(quán)威，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。法律對于民事和行政檢察權(quán)的設(shè)置是基于檢察院對法院民事行政司法審判的事后監(jiān)督。而檢察機關(guān)提起公益訴訟是對國家利益和社會公共利益的保護，這與檢察機關(guān)民事行政檢察權(quán)的履行目的是一致的，加上長期以來民事行政檢察部門在辦理民事行政抗訴等案件的經(jīng)驗積累，這對檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了足夠的經(jīng)驗借鑒。

（三）公訴實踐為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了手段優(yōu)勢

公訴是檢察機關(guān)的一項重要職能。作為檢察機關(guān)的一項重要職能，長期公訴活動的經(jīng)驗積累可以為檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計提供參考。檢察機關(guān)作為公益訴訟的原告提起公益訴訟是為了維護國家、社會公共利益，這與檢察機關(guān)代表國家提起公訴要求懲罰犯罪行為以維護國家、社會公共利益的目的不謀而合。因此，在設(shè)計檢察機關(guān)提起公益訴訟的提起方式和手段時大可借鑒公訴活動的經(jīng)驗，以一種最優(yōu)的方式來提起公益訴訟。

三、如何恰當把握檢察權(quán)介入公益訴訟的時機

從當前的司法實踐來看，檢察權(quán)介入公益訴訟的提起方式主要有兩種：其一是作為單獨的訴訟主體提起訴訟，其二是檢察機關(guān)以聯(lián)合訴訟主體（即配合或支持其他起訴主體）的形式來提起訴訟；前者一般是基于受害者不明或不愿起訴的情況下適用，而后者則適用于受害者積極起訴的情形。因此，明確檢察權(quán)在介入公益訴訟過程中的時機把握，對于檢察權(quán)的正當運用具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）單獨起訴主體的時機把握

作為單獨的起訴主體，檢察機關(guān)主要在兩種情形時提起公益訴訟：其一為公共利益受到不法侵害但并沒有特定的受害者。由于受害群體具有不特定性，公共利益的維護舉步維艱，在這種情況下，檢察權(quán)就應(yīng)該適時出手以維護社會公益。其二為公共利益受到不法侵害之時具有明確的受害者，但鑒于受害方不愿、不敢、不能進行訴訟，這種情況下檢察機關(guān)也應(yīng)當及時出手為受害方提起公益訴訟。由于深受中國傳統(tǒng)文化的影響和懾于龐大的訴訟成本和訴訟風險的壓力，且多數(shù)時候，懾于加害方的強勢，許多受害者在權(quán)利受到侵害時并不愿意選擇通過訴訟的方式來維護自己的利益。由于訴訟雙方在地位、權(quán)勢和財力上的絕對不對等，許多受害者在維護自己利益時對公益訴訟望而卻步。同時，由于現(xiàn)有法律的局限和受害者自身條件的原因，許多受害者在權(quán)利受到不法侵害或遭遇不法侵害的危險時無法擔任原告參與公益訴訟。因此，在受害方不愿、不敢、不能進行公益訴訟而出現(xiàn)公益訴訟原告缺位時，檢察機關(guān)就應(yīng)該獨立進行訴訟以維護公共利益。

（二）聯(lián)合起訴主體的時機把握

相較于單獨起訴主體，檢察機關(guān)作為聯(lián)合起訴主體時則要顯得被動一些。因為，在這種情況下，檢察機關(guān)并非單一的適格原告，其參與公益訴訟多數(shù)情形下是基于其他起訴主體的“邀請”。而一旦受到其他主體的“邀請”，檢察機關(guān)在審查案件之后認為適合提起訴訟的，則應(yīng)該積極主動地參與到公益訴訟中，以更好地維護公共利益。檢察機關(guān)作為聯(lián)合起訴主體提起訴訟的情形主要有兩種：其一為提起共同訴訟。公益訴訟是因為公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危險而為了維護公共利益所進行的訴訟活動。公共利益是不特定的多數(shù)人的利益，對公共利益的損害有時也就是損害了不特定多數(shù)人的利益。當不法行為已經(jīng)侵害或即將侵害到不特定多數(shù)群體的利益時，不特定多數(shù)群體中的單個或部分為了維護自己的利益已提起或準備提起公益訴訟。此時，為了完整地維護已受損害或?qū)⒁軗p害的公共利益，也為了平衡訴訟雙方的力量對比，檢察機關(guān)應(yīng)當提起公益訴訟和其他受害者的訴訟形成共同訴訟。其二是支持訴訟。不法行為侵害到特定人的利益或者對特定人的利益造成危險，但該特定人的利益具有普遍性，集中體現(xiàn)為公共利益，在一定程度上維護特定人的利益也就是維護了公共利益。對于這種情形，當特定人為了自己的利益已提起訴訟，檢察機關(guān)就應(yīng)該采取支持訴訟的方式參與到訴訟中去，以保證訴訟的正常進行。

四、如何進一步提升檢察權(quán)介入公益訴訟的能力

反對檢察權(quán)介入公益訴訟的學(xué)者認為，在我國現(xiàn)行的法律框架中，僅《民事訴訟法》第14、第15條和《行政訴訟法》第10條規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)實施“法律監(jiān)督”和“支持起訴”，但這些規(guī)定僅局限于審判監(jiān)督和支持起訴，并未明確規(guī)定檢察機關(guān)對民事行政案件享有訴權(quán)［7］。誠然，從訴訟提起的角度出發(fā)，檢察權(quán)介入公益訴訟對檢察機關(guān)而言確實是一個全新的領(lǐng)域，對檢察機關(guān)是一個全新的挑戰(zhàn)。但是，只要正視問題的所在，結(jié)合檢察機關(guān)自身職能部門的優(yōu)勢，以補強檢察機關(guān)在介入公益訴訟中存在的問題和不足，檢察權(quán)介入公益訴訟便水到渠成。

（一）充分發(fā)揮民事行政檢察職能作用

從當前的司法實踐來看，檢察權(quán)介入公益訴訟的具體實施主體基本上為檢察機關(guān)的民行檢察部門，這是可行的，也是必須予以加強的。如今，民行檢察權(quán)能作為檢察權(quán)的重要組成部分卻一直沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，欲進一步提升檢察權(quán)介入公益訴訟的能力，則必須充分發(fā)揮民行檢察職能的作用，逐步擴展民行檢察職權(quán)，強化民行檢察隊伍建設(shè)。首先，國家立法機關(guān)應(yīng)在修法（如：《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等相關(guān)法律）之際明確檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴主體的地位；其次，法律要逐步規(guī)范檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的受案范圍、參與程序，并確立一整套切實可行的公益訴訟制度；再次，檢察機關(guān)自身要重視加強民行檢察職能，深化民行檢察部門對檢察權(quán)介入公益訴訟的探索，就民行檢察部門參與公益訴訟出臺制度性規(guī)范，以規(guī)制和完善公益訴訟的檢察權(quán)介入方式。最后，就民行檢察部門的職能權(quán)屬進行梳理，在原有職能的基礎(chǔ)上就提起公益訴訟的職能進行研究，以強化公益訴訟在民行檢察職能乃至整個檢察職能中的地位。

（二）注重檢察公益訴訟人才培養(yǎng)機制的探索

檢察權(quán)介入公益訴訟是檢察機關(guān)需要面對的全新課題。從檢察機關(guān)自身角度出發(fā)，這一全新課題的主要任務(wù)還是要加強對檢察公益訴訟人才的培養(yǎng)。筆者以為，加強對檢察公益訴訟人才的培養(yǎng)應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，要加強民行檢察隊伍建設(shè)，逐步充實民行檢察隊伍中的公益訴訟人才當前，檢察機關(guān)公益訴訟人才充實的途徑主要有兩種：其一，從檢察機關(guān)自身原有的人才進行調(diào)配，抽調(diào)具有相關(guān)業(yè)務(wù)能力的人才充實公益訴訟領(lǐng)域；其二，通過公務(wù)員招考、選調(diào)等方式，從外系統(tǒng)和社會選拔，如嘗試從其他行政機關(guān)、律師隊伍等選拔、招錄公益訴訟的專門人才來充實檢察公益訴訟隊伍。

，通過檢察權(quán)介入公益訴訟這一渠道，切實改善當前民行檢察部門在檢察系統(tǒng)內(nèi)部的弱勢地位；第二，要注重對公益訴訟檢察人才業(yè)務(wù)知識的培養(yǎng)，形成一個規(guī)范的培訓(xùn)機制，確立由最高人民檢察院、省級檢察機關(guān)和地（市）級檢察機關(guān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分級組織的培訓(xùn)機制，定期開展相關(guān)培訓(xùn)活動，以提升檢察公益訴訟人才的專業(yè)化水平；第三，要加強對檢察權(quán)介入公益訴訟的理論研究，鼓勵檢察機關(guān)處理公益訴訟的辦案人員加強理論研究與實踐應(yīng)用相結(jié)合的能力。

五、結(jié) 語

與豐富的理論研究相比，國家立法層面上針對檢察權(quán)介入公益訴訟的法律規(guī)制顯得極為滯后，即使已經(jīng)付諸社會征求意見的《民事訴訟法修正案（草案）》對公益訴訟也僅僅只是寥寥數(shù)語，一筆帶過，并未明確檢察權(quán)介入公益訴訟的地位，這對于制約愈演愈烈的公害行為是無益的。若要切實加強對國家利益和公共利益的保護，則必須要重視并借助檢察權(quán)介入公益訴訟這一手段。而要使檢察權(quán)真正在公益訴訟中發(fā)揮好作用，立法機關(guān)及早地、系統(tǒng)地確立檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位和檢察機關(guān)參與公益訴訟的機制至關(guān)重要。因為，從當前中國社會的現(xiàn)實出發(fā)，檢察機關(guān)介入公益訴訟是十分有力的，也是一種務(wù)實的選擇［8］。檢察權(quán)介入公益訴訟不該是任重而道遠了，應(yīng)該是任重而道不“遠”才是。JS

參考文獻：

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Analysis of the Prosecutorial Powers Intervention in thePublic Interest LitigationLAI Lian瞭ong

(The Peoples Procuratorate of Cangnan County, Cangnan 325800, China)Abstract:

Prosecutorial powers intervention in the public welfare lawsuit is not prescribed by legislation in our country . The prosecutorial organs as the plaintiff in public interest litigation is questioned whether it is qualified to be the subject of the lawsuit or not. It is necessary and feasible for prosecutorial power intervenes in public interest litigation cases as the constitutional legal supervision organ. Prosecutorial mechanisms intervention in public interest litigation should be established by legislation, moreover, timing and measure adopted by prosecutorial organs shall also be clarified.

Key Words:public interest litigation; prosecutorial power; necessity; feasibility; timing

本文責任編輯：桑 林