監(jiān)所檢察監(jiān)督的問題與對策探析

魏建文

摘 要：近年來，各級檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí)最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》，加大了對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督力度，監(jiān)管執(zhí)法的能力和水平明顯提升，侵害在押人員合法權(quán)益的問題得到了有效遏制。但是在押人員非正常死亡、違法變更刑罰執(zhí)行等問題尚未在司法實(shí)踐中得到徹底解決，監(jiān)所檢察仍然是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督中的薄弱環(huán)節(jié)。這些不足和問題，反映了當(dāng)前監(jiān)所檢察運(yùn)行在監(jiān)督理念、基礎(chǔ)保障、監(jiān)督方式等方面還有待加強(qiáng)和改進(jìn)。因此，堅(jiān)持“三個(gè)維護(hù)”的監(jiān)所檢察指導(dǎo)思想，加強(qiáng)監(jiān)所檢察建設(shè)，促進(jìn)工作機(jī)制和監(jiān)督方式創(chuàng)新，應(yīng)是我們完善監(jiān)所檢察監(jiān)督必須認(rèn)真研究和思考的問題。

關(guān)鍵詞：監(jiān)所檢察；監(jiān)督；刑罰執(zhí)行；監(jiān)管執(zhí)法；人權(quán)保障

中圖分類號：DF83

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.04.05

監(jiān)所檢察工作是檢察機(jī)關(guān)對刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的最后環(huán)節(jié)，肩負(fù)著保障刑罰統(tǒng)一正確執(zhí)行、維護(hù)監(jiān)管場所秩序、促進(jìn)司法公平公正等法律監(jiān)督職責(zé)。近年來，各級檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí)最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》，監(jiān)所檢察工作取得了顯著成效，監(jiān)管執(zhí)法的能力和水平明顯提升，監(jiān)管場所安全和監(jiān)管秩序明顯加強(qiáng)，侵害在押人員合法權(quán)益的問題得到了有效遏制。但是，“牢頭獄霸”、在押人員非正常死亡、違法變更刑罰執(zhí)行、體罰虐待被監(jiān)管人、克扣在押人員給養(yǎng)費(fèi)、超時(shí)超體力勞動(dòng)等侵害在押人員合法權(quán)益等問題還依然沒有得到根本解決。特別是當(dāng)前，人民群眾要求進(jìn)一步加強(qiáng)和促進(jìn)維護(hù)監(jiān)管秩序穩(wěn)定、維護(hù)刑罰執(zhí)行公正、維護(hù)在押人員合法權(quán)益的呼聲日益強(qiáng)烈；西方敵對勢力日益把我國刑罰執(zhí)行和被監(jiān)管人人權(quán)保障情況作為攻擊的重要目標(biāo)，國際人權(quán)斗爭形勢更加復(fù)雜；頻頻發(fā)生的在押人員死亡等監(jiān)管事故引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注，檢察機(jī)關(guān)面對的難度和壓力之大前所未有。因此，如何按照法治精神和司法規(guī)律深化監(jiān)所檢察工作機(jī)制的改革，完善當(dāng)前監(jiān)所檢察監(jiān)督工作存在的不足，提升刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督水平，顯得尤為緊迫，需要我們認(rèn)真加以研究和思考。

一、監(jiān)所檢察監(jiān)督的實(shí)踐現(xiàn)狀

近年來，監(jiān)所檢察部門正確履行憲法和法律賦予的職責(zé)，監(jiān)所檢察工作有了較大發(fā)展，執(zhí)法能力不斷加強(qiáng)，執(zhí)法效果不斷提升。但是，還是存在一些與新的形勢和要求不相適應(yīng)的地方。

（一）超期羈押的問題得到較好控制但并未從根本上得到解決

超期羈押是長期困擾我國司法實(shí)踐的一個(gè)痼疾，嚴(yán)重侵害了犯罪嫌疑人、被告人的人身權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威和公信力。2003年6月，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于開展超期羈押和服刑人員申訴專項(xiàng)清理工作的通知》，要求各級檢察機(jī)關(guān)在7月底之前全部糾正完畢自身存在的超期羈押案件，杜絕再發(fā)生新的超期羈押的問題。隨后，全國各級檢察機(jī)關(guān)按照最高人民檢察院的規(guī)定對超期羈押案件進(jìn)行了自查、自糾。目前，明顯超越刑事羈押期限的情況得到了較好控制，但也并未得到根除，一些隱性的、變相的超期羈押問題仍然存在。根據(jù)2009年9月1日“深入推進(jìn)刑事審判法律監(jiān)督專項(xiàng)檢查活動(dòng)電視電話會(huì)”公布的數(shù)據(jù)：近三個(gè)月來，檢察機(jī)關(guān)已檢查2008年度各類案件26530件，其中檢查糾正審判環(huán)節(jié)超期羈押人員4720人 ［1］ 。該數(shù)字還不包括偵查環(huán)節(jié)和審查起訴環(huán)節(jié)的超期羈押數(shù)字。2011年全國檢察機(jī)關(guān)會(huì)同公安機(jī)關(guān)、人民法院集中清理久押不決案件463件，依法糾正超期羈押242人次 ［2］ 。事實(shí)上，即使在多部門協(xié)同作戰(zhàn)、集中清理的高壓態(tài)勢下，超期羈押的問題依然不能得到全部解決，“邊清邊超”、“前清后超”的現(xiàn)象在一些地方不同程度地存在。

（二）違法或不當(dāng)處理減刑、假釋、保外就醫(yī)案件呈遞增狀態(tài)

據(jù)2008年最高人民檢察院工作報(bào)告顯示，2003年至2007年的5年間，依法監(jiān)督糾正減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)13275人；2009年最高人民檢察院工作報(bào)告顯示，2008年探索刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督，依法監(jiān)督糾正減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)4990人，增加了34.6％；2011年最高人民檢察院工作報(bào)告顯示，2010年加強(qiáng)刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督，糾正減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)10813人；2012年最高人民檢察院工作報(bào)告顯示，2011年開展保外就醫(yī)專項(xiàng)檢察，糾正減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)11872人 ［2］ 。從最高人民檢察院連續(xù)5年的工作報(bào)告可以看出，全國檢察機(jī)關(guān)糾正減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)娜舜乌呌谶f增狀態(tài)。一方面說明近年來檢察機(jī)關(guān)把刑罰變更執(zhí)行作為監(jiān)督重點(diǎn)，認(rèn)真抓好提請、審理等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，糾正違法減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)墓ぷ魅〉昧嗣黠@成效；另一方面，這些數(shù)字也充分反映了我國減刑、假釋程序中的司法不公和司法腐敗問題，從一個(gè)側(cè)面揭示了我國減刑、假釋程序設(shè)計(jì)中存在的弊端和不足。當(dāng)前，社會(huì)各界對罪犯刑罰變更執(zhí)行比較關(guān)注，特別是暫予監(jiān)外執(zhí)行問題，有的“前門進(jìn)去、后門出來”，有的被法院判處有期徒刑十幾年，但在監(jiān)獄里服刑的時(shí)間少之又少，特別是職務(wù)犯罪罪犯，投入監(jiān)獄服刑的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他罪犯。這些問題的存在，嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)法公信力，損害了黨和國家的權(quán)威。

（三）“牢頭獄霸”的問題得到一定遏制但遠(yuǎn)未達(dá)到根除的程度

近幾年來，媒體頻頻披露看守所內(nèi)發(fā)生在押人員被毆打致死的情況，引起社會(huì)的關(guān)注。出現(xiàn)這些問題，原因很復(fù)雜，但是看守所內(nèi)“牢頭獄霸”即在押人員中的“黑老大”所起的作用不可小視。長期以來，我國監(jiān)獄和看守所就存在新老囚犯共同管理的不成文規(guī)定,這種非正式制度往往會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的“牢頭獄霸”問題。比如被廣泛關(guān)注的“躲貓貓”事件就是牢頭獄霸對“新人”做出的不法行為 ［3］ 。最高人民檢察院副檢察長姜建初也無奈地承認(rèn)“牢頭獄霸問題的確長期存在”,“而且解決這個(gè)問題也比較難”［4］。一位不愿透露姓名的看守所前所長面對媒體也坦言：“看守所內(nèi)用疑犯管疑犯，是一種錯(cuò)誤的方法，但又是一種沒有辦法的辦法?！保?］ 2011年最高人民檢察院的工作報(bào)告反映，2010年最高人民檢察院會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)深入開展全國監(jiān)獄清查事故隱患、促進(jìn)安全監(jiān)管專項(xiàng)活動(dòng)，重點(diǎn)排查解決“牢頭獄霸”問題，對87名嚴(yán)重破壞監(jiān)管秩序的在押罪犯依法追究刑事責(zé)任 ［6］ 。

“躲貓貓”事件披露后，最高人民檢察院對“牢頭獄霸”的問題引起了足夠重視，專門召開會(huì)議對此進(jìn)行部署，通過一系列專項(xiàng)活動(dòng)，依法嚴(yán)厲打擊“牢頭獄霸”和體罰虐待被監(jiān)管人犯罪 ［7］ ，取得了明顯成效，2012年最高人民檢察院的工作報(bào)告就未再顯示“牢頭獄霸”的問題。說明通過司法各機(jī)關(guān)的相互協(xié)調(diào)配合，大力整治，這一問題已經(jīng)得到了有效遏制。但是，不管從媒體不斷披露的情況還是從目前司法實(shí)際來看，“牢頭獄霸”問題還不能說得到了徹底根除。

（四）刑罰執(zhí)行過程徇私舞弊等違法執(zhí)行和監(jiān)督不力的問題依然存在

根據(jù)《刑法》規(guī)定，減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行（保外就醫(yī)），是監(jiān)獄執(zhí)法中三項(xiàng)重要權(quán)力，對服刑人員和家屬而言，“減假保”也是最為關(guān)注的三項(xiàng)權(quán)力。而監(jiān)獄系統(tǒng)執(zhí)法犯法的發(fā)生往往也就是由于手中掌握的這三項(xiàng)權(quán)力。曾有媒體報(bào)道，廣西某監(jiān)獄在2年多的時(shí)間辦理的7565名減刑、假釋等罪犯中，有206名罪犯的案件中有徇私舞弊等腐敗問題，而且有中級人民法院的法官卷入其中。最高人民檢察院工作報(bào)告中所顯示的每年依法監(jiān)督糾正的違法或不當(dāng)處理的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件人數(shù)，無不體現(xiàn)了我國減刑、假釋程序中的司法不公和司法腐敗問題。例如，2009年5月案發(fā)的湖南省司法廳原副廳長、省監(jiān)獄管理局原局長劉萬清受賄、徇私舞弊暫予監(jiān)外執(zhí)行系列案，1名廳級干部、12名處級干部受到刑事追究。2004年，根據(jù)最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、司法部的部署，在全國范圍內(nèi)開展了減刑、假釋專項(xiàng)大檢查，檢察機(jī)關(guān)共清理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件1209247件，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題提出糾正意見20472件次，但實(shí)際糾正的只有17431件。即是說，在檢察機(jī)關(guān)對違法辦理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行提出糾正意見后，仍有15%的案件未能得到糾正 ［8］ 。

（五）社區(qū)矯正工作起步平穩(wěn)但各地發(fā)展不一

《刑法修正案(八)》第2條、第13條、第17條中明確規(guī)定管制、緩刑、假釋等社區(qū)矯正制度。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在社區(qū)矯正建設(shè)中的作用十分重要?！白?009年我國全面試行社區(qū)矯正工作以來,截至2011年底，全國31個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的335個(gè)地(市)、2683個(gè)縣(市、區(qū))、36408個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)已全面開展社區(qū)矯正工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)覆蓋面達(dá)89%,北京等省(區(qū)、市)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)全覆蓋；累計(jì)接收社區(qū)矯正人員88.2萬人，累計(jì)解除矯正48.2萬人，現(xiàn)有社區(qū)矯正人員40萬人?！保?］湖南省長沙市天心區(qū)檢察院作為全省社區(qū)矯正中心建設(shè)試點(diǎn)單位，自2009年起率先開展社區(qū)矯正工作，至今共接收社區(qū)矯正對象123人，解除矯正36人，無脫管、無漏管、無重新犯罪，打造了社區(qū)心理咨詢與疏導(dǎo)、社區(qū)安置幫教等特色亮點(diǎn)，取得了良好的社會(huì)效果 ［10］ 。但是，社區(qū)矯正在我國尚處于起步階段，作為一項(xiàng)新生事物，由于觀念轉(zhuǎn)變以及相關(guān)配套制度不能及時(shí)跟進(jìn)，矯正銜接環(huán)節(jié)交接不暢，監(jiān)督職權(quán)有限，監(jiān)督的力度不夠，管理監(jiān)督環(huán)節(jié)以及定期報(bào)告制度難以落實(shí)，難以監(jiān)督 ［11］ 。因而社區(qū)矯正在各地推進(jìn)的力度不一，發(fā)展不平衡，影響了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督效能的全面發(fā)揮。隨著非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的逐步適用，社區(qū)矯正的工作量必將逐漸加大，開展社區(qū)矯正過程中的問題也將逐漸顯現(xiàn)，執(zhí)法主體的二元化、內(nèi)容單調(diào)、組織缺位以及群眾對非監(jiān)禁刑的不了解等問題都將會(huì)成為監(jiān)所檢察監(jiān)督的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

二、監(jiān)所檢察監(jiān)督的問題剖析

監(jiān)所檢察監(jiān)督存在的不足和缺陷，反映了監(jiān)所檢察在監(jiān)督理念、基礎(chǔ)保障、監(jiān)督手段等方面存在的問題。

（一）監(jiān)所檢察監(jiān)督的定位與理念模糊，監(jiān)督的主動(dòng)性不強(qiáng)

長期以來，監(jiān)所檢察一直存在三個(gè)方面的認(rèn)識誤區(qū)，影響了監(jiān)督效能：一是對監(jiān)所檢察的重要性認(rèn)識不足。監(jiān)所檢察是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職能。但在實(shí)踐中，由于部分檢察院在人員配置、評價(jià)機(jī)制等方面向刑檢部門傾斜的導(dǎo)向以及監(jiān)所檢察人員編制不足等因素，監(jiān)所檢察人員工作積極性不高，往往滿足于應(yīng)付了事，主動(dòng)監(jiān)督意識不強(qiáng)。二是在配合與監(jiān)督的觀念上存在模糊認(rèn)識。監(jiān)所檢察的主要職能就是對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，顯然，不管是辦案還是監(jiān)管單位的工作，其根本的價(jià)值取向還是應(yīng)為監(jiān)督服務(wù)。但是，在司法實(shí)踐中，由于監(jiān)所檢察室在很大程度上依賴監(jiān)管場所的物質(zhì)條件，并且監(jiān)所檢察人員較長時(shí)間在同一監(jiān)管場所工作，易與監(jiān)管場所干警形成“熟人關(guān)系”而被“同化”，礙于情面，睜一只眼閉一只眼，將監(jiān)督工作束之高閣，不能發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用。有時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，理應(yīng)發(fā)出書面的糾正違法通知書，因怕影響關(guān)系而改為口頭，應(yīng)該口頭的，有的就不再提了，使監(jiān)督的力度不能到位。三是重懲罰犯罪輕保障人權(quán)。部分監(jiān)所檢察人員仍存在刑罰的目的就是懲罰人的傳統(tǒng)觀念，重視刑罰的懲罰功能以及監(jiān)管的專政職能而忽視刑法對人權(quán)的保障功能，對一些帶有懲罰性的侵犯被監(jiān)管人人身權(quán)利及民主權(quán)利的情形抱寬容的態(tài)度，不去加以監(jiān)督，致使一些侵犯被監(jiān)管人人身權(quán)利、妨害監(jiān)管秩序的違法行為得不到根本解決。

（二）監(jiān)所檢察人員配置不能完全適應(yīng)監(jiān)督工作的需要

目前，我國各級檢察機(jī)關(guān)均設(shè)立了專門的監(jiān)所檢察部門，配備了專門人員，辦公辦案設(shè)備、設(shè)施得到了基本保障，監(jiān)所檢察室的建設(shè)日趨完善。但是，目前監(jiān)所檢察隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀與監(jiān)督工作的需要存在一定差距。一是駐所干警政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)尚需進(jìn)一步提高。監(jiān)所檢察部門的工作繁雜，需要政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)素質(zhì)優(yōu)良的復(fù)合型人才，然而客觀上，各地檢察機(jī)關(guān)在人員配置上很難達(dá)到這一要求。二是干警的信息化、現(xiàn)代辦公設(shè)備的使用能力還急需提高?！翱萍紡?qiáng)檢”要求以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為核心的信息技術(shù)在檢察工作中得到廣泛運(yùn)用，但相對而言，不管是在駐監(jiān)所檢察室的硬件條件上還是監(jiān)所干警利用網(wǎng)絡(luò)獲取、交流和處理信息的能力上，都還不能完全適應(yīng)信息化建設(shè)的需要。三是駐所檢察干警人員配置不足。據(jù)調(diào)查，看守所按照14%的比例配置警力，監(jiān)獄、勞教所按照18%的比例配置警力，而全國檢察機(jī)關(guān)派駐看守所一般按照0.5%-1%的比例配置檢察人員，派駐監(jiān)獄、勞教所一般按照1‰的比例配置檢察人員 ［12］ 。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，全國檢察機(jī)關(guān)共有監(jiān)所派出檢察院80個(gè)，派駐檢察室3204個(gè)，這些派出、派駐檢察機(jī)構(gòu)共有派駐檢察人員9000多人，對全國95%的監(jiān)管場所實(shí)行了派駐檢察 ［13］ 。顯然，每個(gè)派駐檢察室不足3人。目前監(jiān)所單位一般少則關(guān)押幾百人，多則達(dá)到四、五千人，而駐監(jiān)所檢察室平均只有2-3名工作人員。除去大型監(jiān)管場所外，其它看守所的派駐人員數(shù)量都難以達(dá)標(biāo)。加之監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)無所不包，監(jiān)督的點(diǎn)與面很寬泛，囿于人員配置不足，監(jiān)所檢察監(jiān)督工作的開展受到局限。

（三）監(jiān)所檢察的基礎(chǔ)性保障不到位，制約了監(jiān)督職能的發(fā)揮

充分的檢務(wù)保障是有效開展監(jiān)所檢察監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和前提。目前，看守所、監(jiān)獄、勞教所由地方財(cái)政保障，而駐監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)納入檢察機(jī)關(guān)的總體經(jīng)費(fèi)范疇，這樣，在檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)普遍比較緊張的情況下，監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)就自然難以得到保障，多數(shù)監(jiān)所檢察室辦公條件較差，派駐檢察人員補(bǔ)助難以落實(shí)，影響了監(jiān)所檢察工作的開展，影響了監(jiān)所檢察人員的工作積極性。基礎(chǔ)性保障的不足，也使得部分監(jiān)所檢察人員熱衷或希望監(jiān)管單位改善工作條件，提供適當(dāng)補(bǔ)貼，提高生活待遇目前，在各地司法實(shí)踐中，駐所檢察干警基本上由監(jiān)所機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安排工作住房和生活，甚至從監(jiān)所機(jī)構(gòu)領(lǐng)取補(bǔ)貼。；而監(jiān)管單位也樂意滿足監(jiān)所檢察人員的這種需要，以期消弭、減少監(jiān)所檢察人員“找麻煩”的情況。而駐所檢察室本來是一種外部的、專門的法律監(jiān)督，如果其人員不能與看守所、監(jiān)獄等羈押機(jī)關(guān)在工作上保持一定距離，在生活、福利等方面完全脫離聯(lián)系，就勢必被監(jiān)管單位“同化”，導(dǎo)致駐所檢察人員不好監(jiān)督、不愿監(jiān)督、監(jiān)督無力，難以發(fā)揮法律監(jiān)督職能，甚至喪失法律監(jiān)督的動(dòng)力和能力。司法實(shí)踐中，當(dāng)監(jiān)管場所發(fā)生被監(jiān)管人非正常死亡等事故時(shí)，監(jiān)所檢察人員往往不是積極調(diào)查監(jiān)管場所責(zé)任，而是作為利益共同體去共同應(yīng)對推卸責(zé)任，違背了監(jiān)所檢察的職責(zé)定位，損害了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的社會(huì)公信力。

（四）監(jiān)所檢察監(jiān)督手段剛性不足，監(jiān)督效力受到影響

監(jiān)所檢察權(quán)的行使必須依靠有效的監(jiān)督手段作為后盾，監(jiān)督的效力才能得到保證。《刑事訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《刑事訴訟法》第215條、第222條以及第224條等規(guī)定，監(jiān)督的手段主要是“提出書面糾正意見”、“應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)糾正”，但是，對檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，被監(jiān)督單位采納與否，檢察機(jī)關(guān)無法制約?？梢?，監(jiān)所檢察監(jiān)督部門在履行職責(zé)的過程中，只有提出意見、提出檢察建議的權(quán)力，一旦提出的檢察建議得不到執(zhí)行機(jī)關(guān)的重視，監(jiān)所檢察部門除了向其上級檢察部門反映之外，別無良策。顯然，沒有強(qiáng)制力作保障的“糾正意見”和“檢察建議”的監(jiān)督效力自然是很難落實(shí)到位的，監(jiān)督手段的單一性制約了監(jiān)所檢察職能的充分發(fā)揮。盡管根據(jù)2007年3月最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》規(guī)定了監(jiān)所檢察部門對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)中的職務(wù)犯罪案件立案偵查，對罪犯又犯罪案件和勞教人員犯罪案件審查逮捕、審查起訴，對立案、偵查和審判活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督；根據(jù)2010年7月“兩高三部”《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》第3條規(guī)定，司法工作人員在訴訟活動(dòng)中徇私舞弊，對不符合減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的罪犯，違法提請或者裁定、決定、批準(zhǔn)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等情形，可以認(rèn)定為其具有涉嫌瀆職的行為，人民檢察院應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)。但在目前監(jiān)所檢察人員少、任務(wù)重的情況下，監(jiān)管場所瀆職行為的調(diào)查、偵查工作很難啟動(dòng)，而對監(jiān)管場所普遍存在的一般違法行為又缺乏剛性措施加以糾正。

三、監(jiān)所檢察監(jiān)督的完善與探索

如何加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察監(jiān)督工作中存在的問題，學(xué)者們大多認(rèn)為要通過立法增加監(jiān)所檢察監(jiān)督權(quán)限，擴(kuò)大監(jiān)督業(yè)務(wù)范圍 ［14］ ；規(guī)范設(shè)置，實(shí)行上位對下位的監(jiān)督等。然而，現(xiàn)有法律規(guī)定及最高人民檢察院的規(guī)定已較為充分地規(guī)定和體現(xiàn)了監(jiān)所檢察的職責(zé)，只要正確履行這些職責(zé)，監(jiān)所檢察就可以充分發(fā)揮其監(jiān)督效能。立法規(guī)定原則不僅不能成為任意擴(kuò)權(quán)的理由，相反還可以使監(jiān)所檢察監(jiān)督具有更大的主動(dòng)性空間 ［15］ 。并且，立法是個(gè)很復(fù)雜的問題，在現(xiàn)有法律空間內(nèi)能夠解決的問題，就不需要通過立法來解決，這也符合法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的要求。從本質(zhì)上說，監(jiān)所檢察監(jiān)督的不足和缺陷主要還是制度執(zhí)行力不夠的問題，而要解決這一問題，當(dāng)務(wù)之急是必須解決好監(jiān)所檢察的執(zhí)法理念、基礎(chǔ)保障和監(jiān)督方式等三個(gè)重要問題。

（一）堅(jiān)持“三個(gè)維護(hù)”的執(zhí)法理念，堅(jiān)持憲政人文關(guān)懷的價(jià)值取向和時(shí)代精神，是加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察的前提

執(zhí)法觀是執(zhí)法活動(dòng)的靈魂。監(jiān)所檢察實(shí)踐中出現(xiàn)的“牢頭獄霸”、在押人員死亡、減假保案件的司法腐敗等很多問題，都直接或間接與執(zhí)法理念出現(xiàn)偏差有關(guān)。因此，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)所檢察科學(xué)發(fā)展，必須樹立科學(xué)正確的執(zhí)法理念，有了正確的執(zhí)法理念，檢察機(jī)關(guān)的職能作用才能得到充分的發(fā)揮。第一，必須始終堅(jiān)持“三個(gè)維護(hù)”的監(jiān)所檢察理念。曹建明檢察長在全國檢察機(jī)關(guān)派出派駐檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)工作會(huì)上強(qiáng)調(diào)，維護(hù)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)公平公正、維護(hù)監(jiān)管秩序穩(wěn)定、維護(hù)被監(jiān)管人合法權(quán)益，是監(jiān)所檢察工作的重要任務(wù)，也是必須始終堅(jiān)持的基本原則和工作理念。“三個(gè)維護(hù)”的重要論述，深刻揭示了監(jiān)所檢察工作的性質(zhì)和任務(wù)。維護(hù)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)公平公正，是由檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性所決定的；維護(hù)監(jiān)管秩序穩(wěn)定，是由監(jiān)管場所的特殊任務(wù)和性質(zhì)所決定的，也是檢察機(jī)關(guān)作為人民民主專政國家機(jī)器的重要職責(zé)；維護(hù)被監(jiān)管人合法權(quán)益，是新形勢下黨中央和人民群眾對監(jiān)所執(zhí)法的明確要求，是落實(shí)和保障人權(quán)這一憲法原則的必然要求?！叭齻€(gè)維護(hù)”是我們監(jiān)所檢察的執(zhí)法指導(dǎo)思想，明確了對被監(jiān)管人合法權(quán)益的保障，今后我們監(jiān)所檢察工作的重點(diǎn)就要圍繞被監(jiān)管人合法權(quán)益的保護(hù)來開展。第二，必須抓住“人權(quán)保障”這一關(guān)鍵來推進(jìn)“三個(gè)維護(hù)”。尊重和保障人權(quán)，是法治國家的顯著標(biāo)志，也是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求。2004年全國人大將“尊重和保障人權(quán)”明確寫進(jìn)《憲法》，這次新修改通過的《刑事訴訟法》也將“尊重和保障人權(quán)”寫入總則，體現(xiàn)了我國政府對公民各項(xiàng)基本權(quán)利的尊重和保護(hù)。被監(jiān)管人員作為公民中的“特殊群體”，其合法權(quán)益同樣應(yīng)受到憲法的保護(hù)。堅(jiān)持懲罰犯罪與保障人權(quán)并重，既是刑法的目的和任務(wù)，也是監(jiān)所檢察的主要職責(zé)。監(jiān)所檢察人員只有樹立科學(xué)的執(zhí)法觀，充分尊重和保障人權(quán)，才能最大限度維護(hù)社會(huì)的公平正義。對于被監(jiān)管人的合法權(quán)益保障主要看司法人文關(guān)懷的程度如何，具體而言，主要是看對被監(jiān)管人人格尊嚴(yán)、生命、健康、休息、勞動(dòng)、會(huì)見通信以及檢舉、控告、申訴等方面的合法權(quán)益保障得怎樣?？傊?，改變傳統(tǒng)的以重罰為指導(dǎo)思想、以強(qiáng)制勞動(dòng)改造為手段、以人格歧視為思維習(xí)慣的司法觀念和價(jià)值取向，堅(jiān)持憲政人文關(guān)懷的價(jià)值取向和時(shí)代精神，是推進(jìn)監(jiān)所檢察科學(xué)發(fā)展的重要前提。

（二）加強(qiáng)派出派駐檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，深入推進(jìn)監(jiān)所檢察工作的規(guī)范化、信息化，是加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察的基礎(chǔ)

監(jiān)所檢察工作的發(fā)展,派出派駐檢察工作是基礎(chǔ),隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵。一是要切實(shí)加強(qiáng)派駐檢察室建設(shè)。認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院派駐監(jiān)管場所檢察室建設(shè)的意見》，進(jìn)一步規(guī)范派駐檢察室的設(shè)置，堅(jiān)持“大派駐，小機(jī)關(guān)” 機(jī)構(gòu)設(shè)置思路。調(diào)整派出院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及整合監(jiān)所機(jī)構(gòu)與派出機(jī)構(gòu)的人力資源，在工作安排、制度規(guī)范、經(jīng)費(fèi)使用、設(shè)備配置、干部調(diào)整、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)懲、評比考核等方面要向派駐檢察建設(shè)傾斜，做到裝備、車輛、經(jīng)費(fèi)、后勤等基礎(chǔ)性物質(zhì)保障上不依賴于監(jiān)管機(jī)關(guān)，解除開展監(jiān)督工作的后顧之憂。同時(shí)要加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通，解決好派駐檢察室建設(shè)中遇到的具體問題。二是要在監(jiān)所檢察與監(jiān)管單位之間建立“防火墻”。進(jìn)一步深化監(jiān)所檢察工作機(jī)制的改革，使駐所檢察室與羈押機(jī)關(guān)保持一定距離，以防止監(jiān)所檢察被監(jiān)管單位“同化”，確保監(jiān)所檢察作為監(jiān)督者的獨(dú)立性和公正性。三是要推進(jìn)監(jiān)所檢察網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。切實(shí)落實(shí)最高人民檢察院的要求，各地監(jiān)所監(jiān)控系統(tǒng)要與駐監(jiān)、駐所檢察室監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，將監(jiān)所圖像實(shí)時(shí)錄像，由檢察院獨(dú)立管理，實(shí)現(xiàn)對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)的即時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，提高發(fā)現(xiàn)、解決問題的效率和能力。四是要加強(qiáng)監(jiān)所檢察隊(duì)伍建設(shè)。切實(shí)抓好派駐檢察人員的配備，加強(qiáng)監(jiān)所檢察隊(duì)伍思想政治建設(shè)和執(zhí)法能力建設(shè)，加強(qiáng)管理和監(jiān)督，關(guān)心愛護(hù)監(jiān)所檢察人員，建設(shè)一支有很強(qiáng)事業(yè)心、責(zé)任感的高素質(zhì)監(jiān)所檢察隊(duì)伍 ［16］ 。選好配強(qiáng)派駐檢察室主任，要選派政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、懂管理、善于協(xié)調(diào)并具有三年以上檢察官任職經(jīng)歷的檢察人員擔(dān)任。五是要健全完善監(jiān)所檢察的考核機(jī)制。監(jiān)所檢察的考核要以派出派駐檢察室的工作為重點(diǎn)來考核，建立健全派出派駐檢察室的等級評定工作。對規(guī)范化檢察室開展動(dòng)態(tài)評估，對動(dòng)態(tài)評估中發(fā)現(xiàn)派駐檢察工作出現(xiàn)問題的，予以通報(bào)或者掛牌整改；對工作不負(fù)責(zé)任，出現(xiàn)嚴(yán)重后果的，予以通報(bào)并且摘牌。六是要切實(shí)發(fā)揮市級檢察院中堅(jiān)力量的作用。派駐檢察“縣改市”之后，市級檢察院承擔(dān)了大量的工作任務(wù)，充實(shí)了一批新的力量進(jìn)入監(jiān)所檢察工作中來，市級檢察院要加強(qiáng)自身派駐檢察工作，同時(shí)還要加強(qiáng)對縣區(qū)院的工作指導(dǎo)。

（三）進(jìn)一步落實(shí)完善工作機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，強(qiáng)化日常執(zhí)法辦案，是加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察的保障

加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察要有相應(yīng)的監(jiān)督保障措施相配套，才能取得預(yù)期的監(jiān)督效果。一是要將上級巡回檢察納入監(jiān)所檢察監(jiān)督的常態(tài)模式。根據(jù)2007年最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》第23條規(guī)定：“常年關(guān)押人數(shù)較少的小型監(jiān)管場所，可以實(shí)行巡回檢察。對小型監(jiān)獄、勞教所一般由市級人民檢察院進(jìn)行巡回檢察，對小型看守所由對應(yīng)的人民檢察院進(jìn)行巡回檢察。實(shí)行巡回檢察的，每月不得少于三次?！笨梢?，巡回檢察僅適用于沒有設(shè)立派駐檢察的場所，而沒有普遍適用于對全部監(jiān)管場所的監(jiān)督，使得常規(guī)性派駐檢察未能與輔助性的巡回檢察形成互補(bǔ)。目前，無論是學(xué)界還是司法實(shí)踐，都對建立以派駐檢察為主、巡回檢察為輔的監(jiān)所檢察監(jiān)督模式予以肯定和支持。學(xué)者程雷博士認(rèn)為，完善監(jiān)所檢察的出路應(yīng)當(dāng)是提高駐所檢察官的層級，由上級檢察院派駐檢察官到下級公安機(jī)關(guān)看守所開展監(jiān)督，采用巡回監(jiān)督制度，定期輪換監(jiān)管場所。（參見：天津市北辰區(qū)檢察院課題組.監(jiān)所檢察監(jiān)督模式改革研究［J］.河北法學(xué)，2012，（3）：197.）

二是要依法開展對監(jiān)管場所的瀆職行為的調(diào)查工作。對于監(jiān)管場所存在“牢頭獄霸”、侵犯被監(jiān)管人權(quán)益以及違規(guī)會(huì)見、通訊、攜帶物品的行為，由于未達(dá)罪案標(biāo)準(zhǔn)，不可能啟動(dòng)偵查程序，而僅靠糾正違法、提出檢察建議的方式又不能有效遏制這些輕微違法行為，可以根據(jù)“兩高三部”《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》的規(guī)定，進(jìn)行瀆職調(diào)查，對屢糾屢犯的監(jiān)管人員予以瀆職行為的確認(rèn)，并建立報(bào)送干部管理部門處理的機(jī)制。三是要建立監(jiān)所檢察工作人大報(bào)告制度。監(jiān)管場所的封閉性特點(diǎn)，使得社會(huì)監(jiān)督力量難以到達(dá)。為保證監(jiān)管場所文明、公正執(zhí)法，可以考慮借鑒英國監(jiān)獄督察制度的有益經(jīng)驗(yàn)，建立一種除監(jiān)所檢察專門監(jiān)督之外的外部監(jiān)督制度。英國監(jiān)獄督察局對監(jiān)獄檢查之后都要出具檢查報(bào)告，向監(jiān)獄提出改正意見，檢查報(bào)告向政府和公眾公開，作為評價(jià)監(jiān)獄的重要文件。我國可以借鑒這一做法，建立檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)管場所每年向人大及其常委會(huì)報(bào)告檢察監(jiān)督情況和監(jiān)管場所執(zhí)法情況的制度，使監(jiān)管場所等封閉機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況和檢察工作情況在陽光下公開，以促進(jìn)監(jiān)管單位依法執(zhí)法，監(jiān)所檢察依法監(jiān)督。四是要健全完善監(jiān)所巡視檢察制度。我國可考慮利用檢務(wù)督察以及吸收人民監(jiān)督員、民主監(jiān)督員、特約檢察員的力量，組成社會(huì)外部監(jiān)督力量參與的巡視檢察組，不定期對監(jiān)管場所進(jìn)行巡視，受理被監(jiān)管人員的投訴，對監(jiān)管工作和檢察工作提出意見和建議，形成對監(jiān)所檢察、監(jiān)管單位依法履職的外部監(jiān)督。2008年3月，吉林省遼源市檢察院與公安局建立探索試行羈押場所監(jiān)督巡視員制度，從市、縣兩級人大代表、政協(xié)委員和檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員中選拔監(jiān)督巡視員，負(fù)責(zé)對市、縣兩級看守所羈押情況進(jìn)行巡視，了解、監(jiān)督上述羈押場所對被羈押人的監(jiān)管工作是否符合法律法規(guī)，收到了良好的效果。

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An Analysis on the Problems and Countermeasures of ProcuratorialSupervision of Prison & Detention HouseWEI Jian瞱en1，2

(1.Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120；2.The Peoples Procuratorate of Hunan Province,Changsha 410001,China)Abstract:

In recent years, the procuratorial organs at various levels have earnestly carried out “The Resolution Relating to Strengthen and Improve the Procuratorial Work on Prison & Detention House” made by the Supreme Peoples Procuratorate, and have strengthened the supervision power on the execution of punishment and the administration of activity. The capability and level of supervision of law enforcement have been greatly improved and the problems of infringing the lawful rights of detainers have been contained. At the same time, the problems such as the detainers unnatural death, the illegal modification of execution of punishment and so on havent been completely solved in the juridical practice. The procuratorial work on prison & detention house is still a weak link in the legal supervision of the procuratorial organization. These insufficiencies and problems reflect that at present the theory of supervision, basic guarantee, ways of supervision and some other aspects in the acting of the procuratorial work on prison & detention house are expecting to be strengthened and improved. Therefore, persisting in “three defending” in the guiding ideology of the procuratorial work on prison & detention house, strengthening the construct of the procuratorial work on prison & detention house and promoting the innovation of working mechanism and ways of supervision shall be the problems which we should study and consider carefully in the consummating of procuratorial supervision of prison & detention house

Key Words: the procuratorial work on prison & detention house; supervision; execution of punishment; supervision of law enforcement; protection of human rights

け疚腦鶉偽嗉：李曉鋒