建立和完善鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策思考

[摘 要]保護(hù)好鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，是踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，有利于探索出一條經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，需要強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督與管理，科學(xué)、合理地確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?cái)稅政策，健全對補(bǔ)償對象的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與生態(tài)保護(hù)約束機(jī)制，構(gòu)建多層次的生態(tài)補(bǔ)償分擔(dān)體系。

[關(guān)鍵詞]鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；生態(tài)補(bǔ)償

[中圖分類號]X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號]1674-6848（2012）05-0053-04

[作者簡介]涂曉玲（1964—），女，江西南昌人，東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。（江西撫州 344000）

[基金項(xiàng)目]江西社會(huì)科學(xué)規(guī)劃“十一五”項(xiàng)目“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建研究”（10YJ30）的階段性成果。

Title： Thoughts of Countermeasures to Establish and Perfect Eco-compensation Mechanism in the Poyang Lake Eco-economic Zone

Author： Tu Xiaoling

Abstract： The protection of the eco-environment of the Poyang Lake Eco-economic Zone is an important measure to practice the scientific concept of development， which helps to explore a new path for coordinated development of economy and ecology. Its a long-term systematic engineering to establish and perfect mechanism for eco-compensation in the Poyang Lake Eco-economic Zone， which calls for reinforcement of eco-compensation supervision and management， scientific and rational establishment of eco-compensation standard， perfection of fiscal policies for eco-compensation， perfection of economic incentive for compensation object and eco-protection constraint mechanism， and the construction of multi-level eco-protection sharing system.

Key words： the Poyang Lake Eco-economic Zone； eco-environmental protection； eco-compensation

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國重要的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，是世界自然基金會(huì)劃定的全球重要生態(tài)區(qū)，承擔(dān)著調(diào)洪蓄水、調(diào)節(jié)氣候、降解污染等多種生態(tài)功能。保護(hù)好鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求?？茖W(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)就是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，解決鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌兼顧的問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；就是解決鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)人民群眾的生存與發(fā)展問題；就是要下決心把鄱陽湖的保護(hù)治理和開發(fā)建設(shè)推向新的階段，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，造福子孫后代。①

一、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀

近年來，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各級政府高度重視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)提到了前所未有的高度，采取了一系列的重要舉措，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了顯著的成績。2011年上半年，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)化學(xué)需氧量減排完成國家下達(dá)任務(wù)的112%，二氧化硫減排完成國家下達(dá)任務(wù)的140%，恢復(fù)濕地植被1.5萬畝，建立珍稀瀕危生物物種資源保護(hù)區(qū)3個(gè)，獲批2個(gè)國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)；空氣質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量也得到了進(jìn)一步的提高，2010年鄱陽湖水質(zhì)基本穩(wěn)定在Ⅲ類左右，“五河”省控?cái)嗝姊箢愐陨纤|(zhì)比重為78%。其中，被國務(wù)院總理溫家寶稱為“山水武寧”的武寧縣境內(nèi)地表水水質(zhì)達(dá)到了國家二類標(biāo)準(zhǔn)，大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到了國家一級標(biāo)準(zhǔn)，森林覆蓋率達(dá)到了69%，生態(tài)環(huán)境全面提升。

在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方面，江西九江進(jìn)行了可貴的探索。2012年3月，九江市發(fā)改委在向國家發(fā)改委報(bào)送的鄱陽湖濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)方案中提出：對濕地保護(hù)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為“國家級濕地90元/畝，省級80元/畝，一般濕地70元/畝”。目前，進(jìn)入征求意見階段的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，已把濕地首次被納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，這將為鄱陽湖濕地生態(tài)補(bǔ)償提供法律保障。

在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，江西省財(cái)政年年安排并逐年增加轉(zhuǎn)移支付資金，以“加快濕地恢復(fù)、加強(qiáng)野生動(dòng)植物保護(hù)”。目前“已完成濕地植被恢復(fù)1.5萬畝，建立10個(gè)國家級濕地公園，23個(gè)省級濕地公園；已建珍稀瀕危生物物種資源保護(hù)區(qū)3個(gè)，野生動(dòng)物救護(hù)與繁育中心1個(gè)，候鳥監(jiān)測站點(diǎn)150處；2010年獲批2個(gè)國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，并堅(jiān)決打擊在鄱陽湖區(qū)非法采砂、定置網(wǎng)以及獵殺鳥類等行為”。②

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在探索生態(tài)補(bǔ)償、加快濕地恢復(fù)、加強(qiáng)野生動(dòng)植物保護(hù)的同時(shí)，也在加快生態(tài)公益林建設(shè)。為此，江西連年增加生態(tài)補(bǔ)償金：“2008年，江西將國家重點(diǎn)公益林和省級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一并提高到8.5元/畝，2009年又提高到了10.5元/畝。2011年，江西生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至每畝15元?！碑?dāng)前，江西省發(fā)改委正在調(diào)研由森林效益主要受益方分擔(dān)補(bǔ)償資金的補(bǔ)償途徑，建立由政府、社會(huì)等多種途徑籌集補(bǔ)償資金的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”。③

江西省財(cái)政廳廳長胡強(qiáng)在江西省十一屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上表示，將主要從造林綠化、生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)攘鶄€(gè)方面加強(qiáng)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的財(cái)政補(bǔ)償。從2011年起，江西省財(cái)政設(shè)立省級自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于支持基礎(chǔ)條件好、具有重要示范意義的生態(tài)保護(hù)區(qū)。

二、建立和完善鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，使保護(hù)和開發(fā)融為一體”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)文明、社會(huì)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，④使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了明顯的提高，但與和諧社會(huì)和生態(tài)文明對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求相比，仍然存在一些差距。為此，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可從以下幾方面采取對策，不斷加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的力度。

（一）加快立法進(jìn)程，為生態(tài)補(bǔ)償提供法律保障

生態(tài)補(bǔ)償立法的缺失是阻礙生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的重要原因之一。我國應(yīng)盡快出臺(tái)生態(tài)環(huán)境基本法，建立權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機(jī)制，促使生態(tài)補(bǔ)償工作走上規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、法制化的軌道。通過相關(guān)法律法規(guī)對破壞環(huán)境的行為進(jìn)行約束，對保護(hù)環(huán)境的行為進(jìn)行鼓勵(lì)和支持。①

2010年4月，我國正式啟動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作。國家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任杜鷹表示，制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是推進(jìn)主體功能區(qū)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障，意義重大。我們將加強(qiáng)對重大問題的研究，包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來源、相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任等，盡快形成總體思路和立法框架，爭取在2011年底前形成《條例》征求意見稿。②我們有理由相信，《生態(tài)補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，必將有力地促進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。

（二）加強(qiáng)生態(tài)績效考核

進(jìn)行生態(tài)績效考核是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段。2011年10月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》強(qiáng)調(diào)，地方各級人民政府要切實(shí)把環(huán)境保護(hù)放在全局工作的突出位置，列入重要的議事日程，明確目標(biāo)任務(wù)，完善政策措施，組織實(shí)施國家重點(diǎn)環(huán)保工程。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各級政府需要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)列入領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。

首先，實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化生態(tài)績效考核。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)逐步建立綠色國民經(jīng)濟(jì)核算考評機(jī)制，提高生態(tài)指標(biāo)考核權(quán)重系數(shù)，將綠色GDP納入鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）各級人民政府績效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要內(nèi)容，作為負(fù)責(zé)人任職、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。堅(jiān)持和完善各級地方政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，逐級簽訂鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書，③對未完成目標(biāo)任務(wù)考核的地方實(shí)施區(qū)域限批，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

其次，建立環(huán)境保護(hù)工作的職能部門考核機(jī)制。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各級政府應(yīng)制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體目標(biāo)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效、主要污染物減排、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)保投入和能力建設(shè)等作為重要的考核指標(biāo)，下達(dá)給各地相關(guān)職能部門，并實(shí)行年度目標(biāo)管理，定期（每月、每季度）進(jìn)行考核，對考核結(jié)果進(jìn)行公布；表彰和獎(jiǎng)勵(lì)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，追究造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境事故發(fā)生、阻擾生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作人員的責(zé)任。

（三）征收生態(tài)環(huán)境稅以建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

依據(jù)“誰污染，誰納稅”的原則，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可規(guī)定：有污染排放行為或生產(chǎn)污染產(chǎn)品的企業(yè)和個(gè)人，要繳納生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1.擴(kuò)大征稅范圍，開征新的生態(tài)環(huán)境稅。目前，資源稅僅涉及原油、天然氣、黑色金屬礦等七種資源，課稅對象局限于礦產(chǎn)資源，對鄱陽湖流域具有重大生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水資源、生物資源、森林資源以及土地資源等沒有征稅。①目前，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)征收的環(huán)境保護(hù)稅稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了治理污染和保護(hù)環(huán)境的需要，這在一定程度上影響著鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民群眾對生態(tài)環(huán)境的日益重視，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可考慮逐步開征新的生態(tài)環(huán)境稅，如水體污染稅、噪音稅、有害氣體排放稅、城鄉(xiāng)垃圾處置稅等，以激勵(lì)約束企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2.考慮生態(tài)環(huán)境破壞產(chǎn)生的外部性成本，提高資源稅的稅率。資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，引起資源不合理的開發(fā)利用以及環(huán)境污染破壞的重要原因之一是外部性，因此，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在制訂資源稅的稅率時(shí)應(yīng)充分考慮資源的不同開采條件及其對生態(tài)環(huán)境資所產(chǎn)生的外部性成本。政府應(yīng)對產(chǎn)生負(fù)外部成本的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行處罰，以使外部性生產(chǎn)者的私人成本等于社會(huì)成本，達(dá)到增進(jìn)整個(gè)社會(huì)福利水平的目的。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)按產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境破壞的外部性成本大小來設(shè)置稅率，在征收資源稅時(shí)，可根據(jù)資源可否再生進(jìn)行分類。對于不可再生資源可以采用倒累進(jìn)的重量法征收，避免資源被浪費(fèi)；對于再生性資源產(chǎn)品，可以根據(jù)每種資源的直接成本和補(bǔ)償再生的時(shí)間，從價(jià)法確定稅率。②

（四）設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，拓寬生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)離不開生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，但生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)所需資金既要依靠政府，也要充分調(diào)動(dòng)非政府組織和個(gè)人的積極性，還可爭取國際社會(huì)的援助。

1.設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。為解決鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局作出調(diào)整后的利益平衡，妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，建立健全鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)要按照《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例（草案）》的規(guī)定，“設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，因鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)國家級濕地自然保護(hù)區(qū)濕地保護(hù)的需要，使?jié)竦刭Y源所有者、使用者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。此外，湖區(qū)專業(yè)漁民因禁漁期造成生活困難的，也應(yīng)當(dāng)給予必要的生活補(bǔ)助”。

2.拓寬生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)一方面可以通過發(fā)行地方政府債券、生態(tài)建設(shè)債券等途徑拓寬生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道，另一方面可以積極吸收社會(huì)捐贈(zèng)資金，鼓勵(lì)非政府組織和個(gè)人捐贈(zèng)資金以支持鄱陽湖流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，還要開展國際交流與合作，積極爭取生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H援助，如世界銀行等國外機(jī)構(gòu)和TNC、WWF等國外非政府組織提供的濕地基金。

三、結(jié)束語

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，需要解決眾多復(fù)雜的問題，涉及生態(tài)保護(hù)體系、機(jī)制和建設(shè)資金籌措及使用等各個(gè)方面。當(dāng)前，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不夠健全，補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對象等缺乏具體的規(guī)定和操作性強(qiáng)的措施，需要強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督與管理，科學(xué)、合理地確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?cái)稅政策，健全對補(bǔ)償對象的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與生態(tài)保護(hù)約束機(jī)制，構(gòu)建多層次的生態(tài)補(bǔ)償分擔(dān)體系。

責(zé)任編輯：胡穎峰