休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地取得問(wèn)題分析

史云　趙金龍　葛文光

休閑農(nóng)業(yè)是指在農(nóng)村范圍內(nèi)，尤其是城郊，利用農(nóng)村資源、農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等旅游資源，通過(guò)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，為游客提供體驗(yàn)、觀光、休閑、娛樂(lè)、健身等需求的旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。休閑農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合，因而具有第一產(chǎn)業(yè)的以土地為根本、以服務(wù)為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)特征。以土地為根本的特征決定了發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)需要解決土地問(wèn)題。

一、休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)土地的需求

目前休閑農(nóng)業(yè)的服務(wù)主體主要是一日游的市民，他們的出行半徑一般在一個(gè)半小時(shí)的車程以內(nèi)，能夠一天往返的空間范圍內(nèi)，游客在旅游景點(diǎn)的逗留時(shí)間一般在4-8個(gè)小時(shí)左右。為了滿足游客這段時(shí)間內(nèi)的需求，就需要對(duì)各種旅游資源進(jìn)行整合。單純的采摘、吃農(nóng)家飯過(guò)于單調(diào)，難以滿足游客追求新鮮和享樂(lè)的需求，這也是許多創(chuàng)辦休閑農(nóng)業(yè)的地方難以發(fā)展起來(lái)的原因。休閑農(nóng)業(yè)需要組合型的農(nóng)業(yè)，如農(nóng)林牧漁相結(jié)合、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工相結(jié)合、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)科教相結(jié)合、園林植物栽培與園藝設(shè)計(jì)相結(jié)合、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與餐飲娛樂(lè)相結(jié)合、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷相結(jié)合等。而這種結(jié)合，除了需要投入資金和人力以外，更主要的是要進(jìn)行土地資源的整合，要對(duì)土地資源進(jìn)行成規(guī)模的規(guī)劃設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)，以滿足游客的需要。因此，要發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，就必須通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

二、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)土地的取得方式

休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、互換、入股、合作、反租倒包等方式獲得相應(yīng)的土地。

轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部承包經(jīng)營(yíng)土地在一定期限內(nèi)的使用權(quán)轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方（原承包方）承擔(dān)責(zé)任。作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民可以通過(guò)轉(zhuǎn)包的方式，將其他村民的承包土地一定年期內(nèi)的使用權(quán)租過(guò)來(lái)，從而獲得發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)所需的土地資源，并通過(guò)串地的方式，使其集中在適合開(kāi)發(fā)休閑農(nóng)業(yè)的地點(diǎn)。

互換是指承包方之間出于各自需要或者方便耕種管理的目的，通過(guò)自愿平等協(xié)商，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時(shí)交換相應(yīng)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。互換后，原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可由原承包者承擔(dān)，也可隨互換而轉(zhuǎn)移。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民可以利用互換的方式換取適合于搞休閑農(nóng)業(yè)的地塊，也可以利用互換的方式將自己所擁有的零散地塊合并在一起，從而有利于休閑農(nóng)業(yè)的開(kāi)發(fā)。

入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合，組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，承包方按股分紅。由于休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)需要較多的投入，因而通過(guò)股份制獲取相應(yīng)的資源是十分必要的。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿入股，是解決休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和其他資源籌集的最有效手段之一。通過(guò)這種方式既可以解決土地問(wèn)題，也可以解決資金問(wèn)題，甚至勞力問(wèn)題。

出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人（包括個(gè)人、集體、企業(yè)或其他組織）從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，出租人向承租人收取租金。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租人按出租時(shí)約定的條件對(duì)出租人（承包方）承擔(dān)責(zé)任。在出租引起的各主體關(guān)系中，發(fā)包方與承包方之間存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，屬于用益物權(quán)關(guān)系；承包方(也即出租人)與承租人之間存在租賃關(guān)系，屬于債權(quán)關(guān)系。如果發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的主體并非是當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織的成員，則可以通過(guò)出租的方式獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地使用權(quán)，然后再進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)的開(kāi)發(fā)。

反租倒包模式就是在農(nóng)戶自愿的前提下，由集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶支付一定租金，將農(nóng)戶承包地的使用權(quán)收歸集體，集體經(jīng)濟(jì)組織再將其直接租賃給想要發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的組織或個(gè)人。反租倒包是兩個(gè)租賃行為的統(tǒng)一，即村集體經(jīng)濟(jì)組織先租賃農(nóng)民的承包地，然后再將其租賃給其他組織或個(gè)人。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是明顯的。在沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織的介入下，休閑農(nóng)業(yè)的投資者，尤其是外地的投資者，很難進(jìn)入村落。因?yàn)橥顿Y者與分散農(nóng)戶打交道的成本很高，分散農(nóng)戶所承包的土地又分散在各處，只要其中有幾戶不愿意出租，投資者就難以獲得成片土地搞規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。而通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的介入，由集體先與村民交易，然后投資者再與集體交易，無(wú)疑會(huì)降低外界企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的交易成本。

三、休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展可能引發(fā)的土地問(wèn)題

（一）農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)用問(wèn)題

在休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展中，一些地方出現(xiàn)了借農(nóng)地流轉(zhuǎn)手段，把流轉(zhuǎn)來(lái)的農(nóng)地用于蓋房子、修路，變相搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。其實(shí)質(zhì)是違反土地用途管制制度，在規(guī)劃、計(jì)劃之外非法擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)逃避繳納有關(guān)稅費(fèi)、履行耕地占補(bǔ)平衡的法定義務(wù)。其結(jié)果必然是影響國(guó)家宏觀政策的落實(shí)和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是一種嚴(yán)重的土地違法行為。根據(jù)衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測(cè)執(zhí)法檢查的實(shí)際數(shù)據(jù)估算，目前被監(jiān)測(cè)城市每年新增建設(shè)用地的95%以上屬于集體農(nóng)用地，而在新增建設(shè)用地中，違法占用集體農(nóng)用地的宗數(shù)、面積以及占用的耕地面積，幾乎都在50%以上。

(二)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題

中國(guó)的農(nóng)地在很大程度上承擔(dān)著農(nóng)民的基本生存保障功能。如果農(nóng)民大量轉(zhuǎn)出耕地后，其只能靠工商業(yè)來(lái)生存。當(dāng)工商業(yè)發(fā)展順利時(shí)，農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題不大，社會(huì)可以正常運(yùn)行，但當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，農(nóng)民就業(yè)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。當(dāng)農(nóng)民無(wú)地又失業(yè)的情況下，很容易爆發(fā)社會(huì)危機(jī)。

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)70%—80%的農(nóng)民工集中在東南沿海地區(qū)，這些地方的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)是以外向型經(jīng)濟(jì)為主，企業(yè)的用工需求和國(guó)際經(jīng)濟(jì)周期有很大關(guān)系。所以受到全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重打擊的是沿海外向型經(jīng)濟(jì)，其中的勞動(dòng)密集型企業(yè)更是首當(dāng)其沖，因而農(nóng)民工是全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)中最先受損的龐大群體。因?yàn)槌鞘袥](méi)有給其提供社會(huì)保障，當(dāng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時(shí)，農(nóng)民工往往會(huì)返鄉(xiāng)回家。如果其耕地已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去，則農(nóng)民工就要承受巨大的物質(zhì)和精神雙重壓力。目前，游離在城市與鄉(xiāng)村之間的農(nóng)民工群體占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎亟?/6，他們一旦大量失業(yè)，很容易滋生社會(huì)矛盾，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形成沖擊。

（三）農(nóng)民利益保護(hù)問(wèn)題

由于分散的小農(nóng)難以與行政權(quán)力抗衡，所以一些鄉(xiāng)村行政權(quán)力就與休閑農(nóng)業(yè)的投資商結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)制農(nóng)民以低價(jià)、低租金出租土地，甚至假此為名騙取農(nóng)民的土地，這就嚴(yán)重侵害了農(nóng)民利益。在農(nóng)村，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急于招商引資，在與客商簽訂土地包租合同時(shí)，并沒(méi)有規(guī)范土地用途，一些企業(yè)就在耕地上建起廠房或其他永久性建筑，破壞了耕地的固有屬性，即使到期收回，農(nóng)民也難以再行耕種。隨著城市的擴(kuò)張，城區(qū)土地與城郊農(nóng)村用地的界限在不斷變化，大量城市商業(yè)性用地也打著公益性的名義非法侵占農(nóng)用耕地，隨意轉(zhuǎn)變土地的性質(zhì)和用途，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益。

此外，部分地方在實(shí)行稅改之前出租的土地，流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低。實(shí)行稅改之后，國(guó)家免除了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，并實(shí)行糧食補(bǔ)貼，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格也逐漸攀升，土地自身價(jià)值也相對(duì)提高，原來(lái)確定的流轉(zhuǎn)價(jià)格顯失公允。另外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地收益有增加的趨勢(shì)。在這種情況下，如果長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同中沒(méi)有約定價(jià)格的調(diào)整機(jī)制，則會(huì)使農(nóng)民的利益受損。

（作者單位：1.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)園林學(xué)院；2、3.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院）