科技預(yù)算編制松弛問(wèn)題分析

張慶杰 馬新智

【摘 要】 文章以新疆1999—2006年財(cái)政性科技三項(xiàng)費(fèi)用為例，對(duì)科技預(yù)算編制松弛問(wèn)題進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析。研究表明，新疆財(cái)政性科技三項(xiàng)費(fèi)用預(yù)算存在著預(yù)算松弛且分布面很廣，預(yù)算松弛程度也比較高。預(yù)算松弛存在的原因主要是由預(yù)算編制者或執(zhí)行者的機(jī)會(huì)主義行為造成。因此，需要進(jìn)一步改革預(yù)算編制方法，科學(xué)細(xì)化預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行能力。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算； 科技經(jīng)費(fèi)； 預(yù)算松弛

財(cái)政性科技三項(xiàng)費(fèi)用是國(guó)家及地方各級(jí)政府從各級(jí)財(cái)政支出中安排出的、以促進(jìn)科技事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)費(fèi)用，是財(cái)政科技撥款的重要組成部分，主要包括新產(chǎn)品試制費(fèi)、中間試驗(yàn)費(fèi)和重大科學(xué)研究項(xiàng)目補(bǔ)助費(fèi)等。由于公共財(cái)政本身所固有的特點(diǎn)，科技預(yù)算中可能存在預(yù)算松弛。本文研究科技預(yù)算松弛的分布情況并分析其存在的原因。

關(guān)于預(yù)算松弛的研究，目前國(guó)內(nèi)主要集中于企業(yè)預(yù)算松弛的研究，而對(duì)政府預(yù)算松弛的研究比較少，也沒(méi)有專門的文獻(xiàn)對(duì)科技預(yù)算松弛問(wèn)題進(jìn)行一定的研究。對(duì)此，本文在闡述預(yù)算松弛理論的基礎(chǔ)上，對(duì)科技三項(xiàng)費(fèi)用的預(yù)算松弛行為（以下簡(jiǎn)稱“科技預(yù)算松弛”）進(jìn)行了初步探討。

一、預(yù)算松弛理論及原因

預(yù)算松弛是指由于預(yù)算編制人或執(zhí)行人在預(yù)算編制或執(zhí)行時(shí)存在的機(jī)會(huì)主義行為，在編制預(yù)算時(shí)，將預(yù)算目標(biāo)確定在自己預(yù)期的能力之下，他們通常會(huì)低估收入或產(chǎn)能，高估成本或資源（Dunk & Nouri，1998）。在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，當(dāng)他們有能力超額完成預(yù)算目標(biāo)時(shí)，只按照預(yù)算目標(biāo)完成；當(dāng)預(yù)算不能完成時(shí)，他們就聽(tīng)之任之，而不是想辦法盡量提高業(yè)績(jī)以完成預(yù)算目標(biāo)。顯然，前者屬于預(yù)算責(zé)任人在預(yù)算編制過(guò)程中的利己行為，稱之為預(yù)算編制松弛；后者屬于預(yù)算責(zé)任人在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義行為，稱之為預(yù)算執(zhí)行松弛。下面，首先從理論上闡釋預(yù)算松弛存在的主客觀原因，然后闡述預(yù)算松弛存在的經(jīng)濟(jì)后果。

（一）預(yù)算松弛的影響因素

預(yù)算松弛是普遍存在的（Onsi，1973），可以說(shuō)，只要存在資金計(jì)劃、調(diào)度使用的地方，就有可能存在預(yù)算松弛行為。而委托代理理論與權(quán)變理論是有效解釋預(yù)算松弛的重要理論（潘飛、程明，2007）。同時(shí)，科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算屬于政府財(cái)政收支體系的重要組成部分，其預(yù)算行為也受體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的影響。

首先，委托代理理論認(rèn)為，委托人和代理人因各自利益目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)的不同，他們會(huì)在預(yù)算制定過(guò)程中為自身利益而影響預(yù)算的具體編制與執(zhí)行。因此，預(yù)算的編制與執(zhí)行是雙方“博弈”的結(jié)果，是預(yù)算編制人和執(zhí)行人的自利行為，這就難免產(chǎn)生預(yù)算松弛現(xiàn)象。通常，預(yù)算松弛的產(chǎn)生有兩個(gè)必要前提：一是信息不對(duì)稱，二是預(yù)算參與行為；信息不對(duì)稱為預(yù)算松弛提供了環(huán)境條件，參與式預(yù)算為預(yù)算松弛提供了制度基礎(chǔ)（萬(wàn)良勇，2004）。代理理論模型證明，經(jīng)理人擁有的私有信息是影響預(yù)算松弛的重要因素（Merchant，1985；Dunk，1993等）。在預(yù)算制定過(guò)程中，如果組織管理層有較高的參與程度，那么他們就會(huì)利用自己掌握的私有信息影響預(yù)算的制定（Chow et al.，1991；Young，1985 et al.）。這也就是說(shuō)，如果委托與代理雙方之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，而且代理人又參與預(yù)算的編制或執(zhí)行，加上代理人缺乏應(yīng)有的道德約束，就很容易出現(xiàn)代理人利用信息優(yōu)勢(shì)和管理權(quán)限來(lái)操縱和調(diào)控預(yù)算的編制和執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算松弛目的的情況?？梢?jiàn)預(yù)算松弛本質(zhì)上屬于代理問(wèn)題，只要存在委托代理關(guān)系，就可能產(chǎn)生預(yù)算松弛行為。

其次，權(quán)變理論認(rèn)為，由于外部環(huán)境的不確定性和組織成長(zhǎng)周期的不同，組織預(yù)算需要一定程度的彈性以便有效適應(yīng)環(huán)境的變化，這時(shí)存在一定幅度的預(yù)算松弛是必要的。因?yàn)轭A(yù)算松弛可以作為一種緩沖資源，可以緩解預(yù)算責(zé)任人的心理壓力，給予他們一定的預(yù)算編制和執(zhí)行自由度，可以使他們從容面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，最終完成目標(biāo)計(jì)劃（馬新智、鄭石橋，2009）。克倫（Kren，1990）研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)組織面臨較高外部環(huán)境不確定性時(shí)，往往難以區(qū)分“有意”和“無(wú)意”的預(yù)算松弛（Kren，1988）。此外，有學(xué)者提出任務(wù)不確定性也是導(dǎo)致預(yù)算松弛的重要原因之一，他們的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果認(rèn)為，預(yù)算松弛程度與任務(wù)的不確定性呈顯著的正相關(guān)關(guān)系（Hirst & Yetton，1999 et al.）。

最后，我國(guó)政府預(yù)算管理受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響比較大，還存在很多需要完善的地方，其表現(xiàn)：在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，年度預(yù)算不僅缺乏前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，而且還難以從經(jīng)濟(jì)周期性變化的角度較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，不利于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)；預(yù)測(cè)的方法較單一，增量測(cè)算法精確性較低；“留有余地”編制原則的普遍施行。在預(yù)算執(zhí)行階段，存在指令性計(jì)劃與政績(jī)考核、經(jīng)常性制度改革和政策調(diào)整等情況，同時(shí)預(yù)算的核算、審核和監(jiān)督也不得力。這些都影響了預(yù)算的編制和執(zhí)行，故預(yù)算松弛無(wú)法避免，只是預(yù)算松弛程度存在差異而已。

可見(jiàn)，總體上來(lái)說(shuō)，預(yù)算松弛應(yīng)該是中性概念。如果是由代理問(wèn)題導(dǎo)致，則是對(duì)組織有害的行為；如果是應(yīng)對(duì)環(huán)境變動(dòng)的組織松弛手段，則是有益行為。

（二）預(yù)算松弛的經(jīng)濟(jì)后果

國(guó)外許多學(xué)者（Onsi，1973；Dunk，1993，1997 et al.）認(rèn)為，預(yù)算松弛會(huì)增加組織的內(nèi)部成本、侵蝕組織的資源和降低組織效率等，甚至還容易使組織成員滋生腐敗行為。比如，偏好預(yù)算松弛的責(zé)任人更易提出虛假的、容易實(shí)現(xiàn)的預(yù)算收支目標(biāo)，以便完成任務(wù)和獲得獎(jiǎng)賞；而那些誠(chéng)實(shí)者，雖然踏踏實(shí)實(shí)地工作，也付出了不少努力，但難以體現(xiàn)出業(yè)績(jī)，甚至還會(huì)受到懲處。

喬·庫(kù)珀和沃勒（Chow，Cooper ＆Waller；1988）除了分析預(yù)算編制中的松弛之外，還分析了預(yù)算責(zé)任人在預(yù)算執(zhí)行中的兩種行為：一是當(dāng)他能完成預(yù)算時(shí)，僅按照預(yù)算完成，不超過(guò)預(yù)算；二是當(dāng)預(yù)算不能完成時(shí)，不是想辦法盡量提高業(yè)績(jī)，而是聽(tīng)之任之。這兩種行為都是在預(yù)算執(zhí)行中沒(méi)有付出全部努力，可以稱為預(yù)算執(zhí)行中的松弛。

從以上對(duì)預(yù)算松弛的影響因素分析中可以看出，委托代理理論與權(quán)變理論都在一定程度上較合理地解釋組織的預(yù)算松弛行為。從總體上來(lái)說(shuō)，預(yù)算松弛是一個(gè)中性的概念，如果預(yù)算松弛是由委托代理理論所致，則該預(yù)算松弛是一個(gè)有害行為，這是因?yàn)榇砣送ㄟ^(guò)預(yù)算操縱，制定自己容易實(shí)現(xiàn)的預(yù)算目標(biāo)，該目標(biāo)通常低于期望水平。若預(yù)算松弛是由權(quán)變理論所致，則該行為是應(yīng)對(duì)環(huán)境不確定性的組織松弛手段，是一種有益行為?？梢?jiàn)預(yù)算松弛行為具有雙重性質(zhì)。此外，由于我國(guó)政府預(yù)算管理體制還不完善，如果預(yù)算編制人或執(zhí)行人違法違紀(jì)、缺乏職業(yè)道德，則預(yù)算松弛是一個(gè)危害很大的行為，因?yàn)檎A(yù)算是國(guó)家宏觀調(diào)控的一種手段，預(yù)算編制和執(zhí)行的優(yōu)劣是政府經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的“檢測(cè)器”。

二、新疆科技預(yù)算編制松弛分析

（一）新疆科技經(jīng)費(fèi)概況①

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)全社會(huì)研發(fā)投入呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP的比重也不斷上升。1996—2008年間，我國(guó)全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重由1996年的0.6%上升至2008年的1.52%，投入力度居發(fā)展中國(guó)家之首，與科技發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距正逐步縮小。② 我們以新疆為例，其科技經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出以下規(guī)律（詳見(jiàn)表1）：科技經(jīng)費(fèi)逐年增加，雖然增長(zhǎng)幅度變化不一，但近幾年都保持了較高的增長(zhǎng)率；科技經(jīng)費(fèi)占當(dāng)年財(cái)政支出的比重基本保持在0.62%左右，只有2001年和2002年低于0.6%；科技經(jīng)費(fèi)占當(dāng)年GDP的比重呈階段性特征，1999—2001年的比重為0.085%左右，2002—2003年上升至0.12%左右，2005—2006年上升至0.14%左右。從以上數(shù)據(jù)可以看出，新疆科技經(jīng)費(fèi)占當(dāng)年新疆GDP的比重與全國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)占全國(guó)GDP的比重的增長(zhǎng)趨勢(shì)基本相似，但新疆的比例比較低，沒(méi)有達(dá)到全國(guó)的平均水平，這也說(shuō)明新疆對(duì)科技經(jīng)費(fèi)投入的力度不足。

（二）科技預(yù)算編制松弛的計(jì)量

關(guān)于預(yù)算松弛的量度，由于數(shù)據(jù)類型不同，量度方法也不同。一般來(lái)說(shuō)，計(jì)量預(yù)算松弛的數(shù)據(jù)主要有三種來(lái)源：一是實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)，二是問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，三是公開(kāi)數(shù)據(jù)。在實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)的情形下，預(yù)算松弛是預(yù)期業(yè)績(jī)水平與預(yù)算水平之差；在問(wèn)卷調(diào)查的情形下，預(yù)算松弛根據(jù)多個(gè)項(xiàng)目的李克特（Likert）量度確定，經(jīng)典的量度方法是鄧克（Dunk，1993）的方法；在公開(kāi)數(shù)據(jù)的情形下，有三種計(jì)量方法：一是將預(yù)算數(shù)同行業(yè)水平相比，二是將預(yù)算數(shù)同本單位過(guò)去的水平相比，三是將預(yù)算數(shù)據(jù)同本單位實(shí)際數(shù)相比。然而，國(guó)內(nèi)外至今尚未形成經(jīng)典方法，仍處于探索之中（潘飛、程明，2007）。

科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算是一種政府預(yù)算，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，它不是以單個(gè)組織單位為對(duì)象編制的預(yù)算，而是一種政府行為，政府是預(yù)算責(zé)任人。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，科技預(yù)算松弛是政府編制科技預(yù)算時(shí)，將預(yù)算確定在自己預(yù)期的能力之下，在完成某項(xiàng)預(yù)算任務(wù)時(shí)，有意低估收入，高估成本。如果將以組織單位為預(yù)算責(zé)任人的預(yù)算松弛稱為微觀預(yù)算松弛的話，科技預(yù)算松弛是以政府為責(zé)任人的預(yù)算松弛，是一種宏觀預(yù)算松弛。關(guān)于科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算松弛的計(jì)量并沒(méi)有文獻(xiàn)討論過(guò)這個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，可以借鑒微觀預(yù)算松弛中公開(kāi)數(shù)據(jù)的方法來(lái)量度宏觀預(yù)算松弛。有兩種方法可以選擇：一是與當(dāng)期實(shí)際支出比，二是與過(guò)去幾年的實(shí)際支出比。上述兩種方法的計(jì)算公式如（1）－（3）所示，公式（1）－（2）是與當(dāng)期的實(shí)際比，公式（3）是與過(guò)去幾年的實(shí)際比。本文采用與當(dāng)期實(shí)際支出比的方法來(lái)量度科技預(yù)算松弛。

預(yù)算支出編制松弛＝（支出預(yù)算數(shù)－支出決算數(shù)）/支出決算數(shù) （1）

預(yù)算支出執(zhí)行松弛＝（12月份實(shí)際支出數(shù)－前11個(gè)月支出平均數(shù)）/前11個(gè)月支出平均數(shù) （2）

預(yù)算支出編制松弛＝（支出預(yù)算數(shù)－前3年決算支出平均數(shù)）/支出決算數(shù)（3）

本文選取新疆1999—2006年度數(shù)據(jù)，具體數(shù)據(jù)來(lái)自《新疆財(cái)政年鑒》和《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》，并對(duì)以上數(shù)據(jù)進(jìn)行了手工整理。由于采用的是年度數(shù)據(jù)，故本文只研究預(yù)算編制松弛，并選取公式（1）作為科技預(yù)算松弛量度的方法。

（三）新疆科技預(yù)算松弛的分布情況

從表2可以看出，雖然每年科技經(jīng)費(fèi)的預(yù)算數(shù)和決算數(shù)都在增加，但每年的預(yù)算數(shù)都大于決算數(shù)，這說(shuō)明每年年末科技經(jīng)費(fèi)還有一定的剩余，沒(méi)有出現(xiàn)將預(yù)算額度用完或“超支”的情況。存在著預(yù)算松弛且各年預(yù)算編制松弛的程度范圍在0.26%～26.24%之間，變化趨勢(shì)時(shí)高時(shí)低；除2001年度的預(yù)算松弛程度達(dá)26.24%外，其他各年度都低于10%（如圖1所示）。此外，因各年度的預(yù)算數(shù)都大于決算數(shù)，故每年的預(yù)算松弛都大于0。

（四）新疆科技預(yù)算松弛的原因

科技預(yù)算編制松弛產(chǎn)生的原因，主要由委托代理理論來(lái)解釋，即科技預(yù)算編制松弛主要是由人為因素故意制造的。理由如下：第一，如果是由于環(huán)境變動(dòng)而使預(yù)算與決算不一致，預(yù)算數(shù)與決算數(shù)之間的差異關(guān)系應(yīng)該符合正態(tài)分布，有的情形下是預(yù)算大于決算，有的情形下是決算大于預(yù)算。而新疆科技預(yù)算均為預(yù)算數(shù)大于決算數(shù)，這種系統(tǒng)性的誤差不能歸結(jié)為環(huán)境的變動(dòng)性。況且，各級(jí)政府預(yù)算中都包含著財(cái)政后備（預(yù)備費(fèi)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金）用于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支和財(cái)政周轉(zhuǎn)，在各項(xiàng)目的預(yù)算中沒(méi)有必要再著重考慮意外因素。因此，環(huán)境變動(dòng)不應(yīng)該是形成科技預(yù)算松弛的主要原因。第二，如果是預(yù)算技術(shù)水平問(wèn)題，為什么總是出現(xiàn)偏向性的差異，即科技經(jīng)費(fèi)總是預(yù)算數(shù)大于決算數(shù)。與其說(shuō)是預(yù)算技術(shù)水平不高，不如說(shuō)是操縱性的預(yù)算技術(shù)水平較高，只有這樣才能出現(xiàn)偏向性的差異。況且，如果真是預(yù)算技術(shù)問(wèn)題，為什么連年如此，還不想辦法來(lái)提高預(yù)算技術(shù)水平呢？所以，預(yù)算技術(shù)水平不應(yīng)該是形成科技預(yù)算松弛的主要原因。第三，政府預(yù)算在編制預(yù)算過(guò)程中存在嚴(yán)重的人為科技經(jīng)費(fèi)調(diào)度和支配行為，預(yù)算編制的機(jī)會(huì)主義行為是科技預(yù)算松弛的主要原因。

三、研究結(jié)論及啟示

根據(jù)新疆1999—2006年科技預(yù)算的統(tǒng)計(jì)分析，新疆科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算松弛分布面很廣，且預(yù)算松弛程度比較高?？萍冀?jīng)費(fèi)預(yù)算松弛的產(chǎn)生原因可能有三個(gè)：第一，環(huán)境變動(dòng)性較大，從而使得預(yù)算與實(shí)際差別較大，這可以歸結(jié)為組織松弛理論；第二，預(yù)算管理水平不高，從而編制的預(yù)算與實(shí)際相差較大，這是預(yù)算技術(shù)問(wèn)題；第三，人為因素，故意制造預(yù)算松弛，這可以歸結(jié)為委托代理理論。在上述三種原因中，環(huán)境變動(dòng)性和預(yù)算技術(shù)不是主要原因，人為因素而故意制造預(yù)算松弛是主要原因。上述發(fā)現(xiàn)告訴我們，我國(guó)政府的科技預(yù)算制度還存在一些弊端，包括預(yù)算節(jié)支的處理權(quán)限、預(yù)算編制方法及人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督等，正是由于這些弊端的存在，使得政府預(yù)算的機(jī)會(huì)主義行為得以實(shí)現(xiàn)。因此，還需要進(jìn)一步完善政府預(yù)算體制，加大預(yù)算管理的核算、審核與執(zhí)行力度；細(xì)化政府收支的管理規(guī)范，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行能力；強(qiáng)化《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

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