優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu) 大力推進內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)科技創(chuàng)新

王雄　史生榮

2012年中央一號文件明確指出，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，確保農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)、有效供給，根本出路在于科技。我區(qū)必須抓住科教興農(nóng)這一政策和戰(zhàn)略機遇，把農(nóng)牧業(yè)科技擺在更加突出的位置，下大力氣推進農(nóng)牧業(yè)科技創(chuàng)新，發(fā)揮政府在農(nóng)牧業(yè)科技投入中的主導(dǎo)作用，切實加大對農(nóng)牧業(yè)科技的投入強度，建立健全財政支持農(nóng)牧業(yè)科技創(chuàng)新的體制和機制，推動農(nóng)牧業(yè)科技跨越式發(fā)展，為農(nóng)牧業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)牧民增收、農(nóng)村牧區(qū)繁榮注入強勁動力。

一、“十一五”以來財政支農(nóng)支牧投入狀況

“十一五”以來，我區(qū)各級財政堅持公共財政的投入原則，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，重點支持經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，強化了新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)，加大了財政支農(nóng)支牧的投入力度，創(chuàng)新了投入和支持模式，推進了農(nóng)牧業(yè)科技進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，保障和改善了農(nóng)村牧區(qū)的民生，提高了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的水平。過去五年，各級財政按照《農(nóng)業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定，確保支農(nóng)支牧投入穩(wěn)定增長，切實加大了對農(nóng)牧業(yè)的支持力度，實現(xiàn)了支農(nóng)支牧投入增長速度大于財政經(jīng)常性收入增長速度；同時充分發(fā)揮財政支農(nóng)政策的導(dǎo)向功能和財政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的作用，探索和完善了財政貼息、信貸擔(dān)保、以獎代補、民辦公助、先建后補、獎補結(jié)合等資金投入和使用機制，形成了多元化的農(nóng)牧業(yè)投入格局。2006—2011年，財政支持“三農(nóng)三牧”全區(qū)累計投入1888.14億元，占財政總支出17.9%；其中，農(nóng)林水事務(wù)累計支出1249.56億元，占財政總支出11.85%。

（一）結(jié)合實際落實了現(xiàn)行的財政支農(nóng)支牧政策

現(xiàn)行的強農(nóng)強牧政策主要涉及農(nóng)村牧區(qū)七個方面：農(nóng)牧業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、流通與市場、社會事業(yè)。

農(nóng)牧業(yè)方面，主要包括糧食直補、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼、國家畜牧良種補貼、自治區(qū)畜牧良種補貼、生豬和肉牛標準化規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè)補貼、生豬調(diào)出大縣獎勵補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼、農(nóng)牧機購置補貼、草原生態(tài)補償和現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)專項等11項資金補貼。尤其是支牧方面，我區(qū)的財政支牧補貼政策比國家支牧政策早啟動1年。2008—2011年，自治區(qū)累計投入64.6億元支持現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)建設(shè)，初步形成了覆蓋4個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、52個項目旗縣的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。2011年全面啟動草原生態(tài)保護補助獎勵政策，爭取國家投入40.3億元，將我區(qū)10.2億畝可利用草原全部納入補獎范圍。通過各項補獎?wù)叩穆鋵崳Ｕ狭思Z食供給，提高了農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保護了草原生態(tài)，增加了農(nóng)牧民的收入。

林業(yè)方面，主要支持了退耕還林工程和京津風(fēng)沙源治理工程。其中退耕還林工程于2000年開始試點，2002年全面啟動，該項工程國家累計在我區(qū)投資193億元。另外，對退耕補助期滿的退耕戶繼續(xù)給予政策補助，并設(shè)立鞏固退耕還林成果專項資金，主要用于退耕戶的基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動力技能培訓(xùn)、補植補造等方面。京津風(fēng)沙源治理工程第一期已經(jīng)完成，中央財政共投資99.84億元，涉及我區(qū)赤峰市、錫林郭勒盟、烏蘭察布市和包頭市的36個旗縣市。工程實施以來，初步實現(xiàn)了項目區(qū)增綠、農(nóng)牧業(yè)增效和農(nóng)牧民增收的目標。

水利方面，主要支持了農(nóng)村牧區(qū)飲水安全工程和水利工程建設(shè)。2005至2009年，籌資24.8億元投入飲水安全工程；其中國家補助15.27億元，自治區(qū)配套3.64億元，地方和受益群眾自籌5.89億元，切實解決了農(nóng)牧民的飲水安全問題。2011年，落實中央和自治區(qū)1號文件精神，自治區(qū)財政大幅增加水利建設(shè)投入，多渠道籌措資金31.3億元，重點解決了農(nóng)村牧區(qū)120萬人的飲水安全問題，支持了68個旗縣加強農(nóng)田水利建設(shè)。此外，還積極實施大中型水庫移民后期扶持政策，將搬遷后列入扶持范圍的移民，扶持期限定為20年。

扶貧方面，2000—2011年，中央和自治區(qū)共投入扶貧資金150多億元，其中財政直接投入60多億元。同時制定了符合我區(qū)區(qū)情的貧困標準，確定了扶貧開發(fā)重點旗縣和重點對象，實施了產(chǎn)業(yè)化扶貧、整村推進、雨露計劃、移民扶貧、以工代賑等扶貧政策和措施，提高了貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力，促進了經(jīng)濟社會全面發(fā)展。而且，在維護社會穩(wěn)定、樹立黨和政府形象、增進民族團結(jié)、鞏固邊疆安全、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進社會和諧等方面發(fā)揮了重要作用。

市場和流通建設(shè)方面，重點實施了家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)、萬村千鄉(xiāng)市場工程、供銷新網(wǎng)、農(nóng)畜產(chǎn)品物流設(shè)施建設(shè)等工程和項目。截至2010年5月25日，全區(qū)兌付家電下鄉(xiāng)補貼資金1.47億元，汽車下鄉(xiāng)補貼1.88億元。2011年完善補貼機制和辦法，全區(qū)共銷售補貼類家電產(chǎn)品153.3萬臺（部），兌付補貼資金4.1億元。

農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，主要進行了公路建設(shè)、農(nóng)網(wǎng)改造、危舊房改造、沼氣工程、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)等。通過一般預(yù)算支出、基金預(yù)算支出、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資、土地出讓收益提成、耕地占用稅新增收入和新增建設(shè)用地土地有償使用費全部用于支農(nóng)支牧等多種方式籌集資金，采取資金整合、貼息貸款、稅收政策優(yōu)惠等方式吸引社會資金投向農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效緩解了資金短缺的現(xiàn)實難題。農(nóng)村牧區(qū)社會事業(yè)發(fā)展方面，各級財政承擔(dān)了主要或全部支出責(zé)任，重點支持了九年制免費義務(wù)教育、少數(shù)民族免費接受中等職業(yè)教育、新型合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險等社會事業(yè)項目，有效地推進了基本公共服務(wù)均等化。

（二）及時制定了強農(nóng)惠農(nóng)資金管理辦法

在財政支農(nóng)支牧資金大幅增長的同時，強化資金管理，提高財政資金使用效益成為當(dāng)務(wù)之急。為此，財政廳根據(jù)中央和自治區(qū)有關(guān)法律、法規(guī)、管理辦法等規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實際，及時制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)機械購置補貼專項資金使用管理辦法實施細則（試行）》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)退牧還草試點工程管理辦法（試行）》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)完善退耕還林政策補助資金管理辦法實施細則》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)鞏固退耕還林成果專項資金使用和管理辦法實施細則》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)家電下鄉(xiāng)補貼資金管理暫行辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公路建設(shè)及養(yǎng)護資金預(yù)算管理暫行辦法》等10多項財政補貼和專項資金管理制度及辦法，有效地規(guī)范了各類資金的管理和使用，提高了財政資金的使用效益。

（三）創(chuàng)新了財政支農(nóng)支牧資金的投入和使用模式

針對財政支農(nóng)支牧資金分散，不利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)這一問題，財政廳會同相關(guān)行業(yè)主管部門試點并推廣了財政支農(nóng)支牧資金整合使用模式。以項目或旗縣為載體或單位，整合分散于各部門的相關(guān)資金，統(tǒng)一管理使用，充分發(fā)揮了財政資金的規(guī)模效益。投入方式也從單一的撥款改革為撥款與貸款貼息、以獎代補、參股經(jīng)營等方式有機結(jié)合，配合使用稅收優(yōu)惠政策形成合力，有效地聚合了開發(fā)性金融資本，吸引了民間資本投向農(nóng)村牧區(qū)。

二、“十二五”時期財政支持農(nóng)牧業(yè)科技發(fā)展的政策取向

（一）不斷加大財政支農(nóng)支牧的投入強度，突出加大對農(nóng)牧業(yè)科技的支持力度

“十二五”時期，自治區(qū)各級財政要嚴格落實《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)規(guī)定的法定支農(nóng)比重和支農(nóng)政策，一般預(yù)算支出安排同等條件下要優(yōu)先考慮農(nóng)村牧區(qū)，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資要向農(nóng)村牧區(qū)傾斜，財政超收部分的支出安排更要體現(xiàn)優(yōu)先支農(nóng)支牧，耕地占用稅稅率提高后的新增收入要全部用于農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)，新增建設(shè)用地土地有償使用費全部用于耕地開發(fā)和土地整理，土地出讓收益要嚴格按規(guī)定用于農(nóng)牧業(yè)土地開發(fā)。同時，積極引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)，為農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟和社會的發(fā)展提供資金保障。以呼包鄂為代表的財力較好的地區(qū)可酌情提高財政支農(nóng)支牧的支出比重。在加大財政支農(nóng)支牧投入強度的同時，要突出加大對農(nóng)牧業(yè)科技的支持力度，發(fā)揮政府在農(nóng)牧業(yè)科技投入中的主導(dǎo)作用，保證財政農(nóng)牧業(yè)科技投入增幅明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅，分階段提高農(nóng)業(yè)研發(fā)占農(nóng)業(yè)增加值的比重，達到中央1號文件的要求，同時要建立長效機制，確保農(nóng)牧業(yè)科技進步引領(lǐng)和帶動現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)持續(xù)發(fā)展。

（二）不斷優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)科技支出結(jié)構(gòu)，突出農(nóng)牧業(yè)科技創(chuàng)新重點

在加大農(nóng)牧業(yè)科技投入的同時，優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)科技支出結(jié)構(gòu)顯得更為重要。要立足我區(qū)區(qū)情，圍繞推進農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，著力突破農(nóng)牧業(yè)重大關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)，把保障我區(qū)糧食供給和國家糧食安全作為首要任務(wù)，把提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率作為主要目標，構(gòu)建適應(yīng)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、環(huán)保、安全農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的技術(shù)體系。為此，一方面要大力加強農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)研究；另一方面要加快推進前沿技術(shù)研究，關(guān)鍵是要著力支持突破農(nóng)牧業(yè)技術(shù)瓶頸，在玉米、馬鈴薯、小麥等農(nóng)作物良種和牧草、動物優(yōu)良品種的培育和引進方面，在節(jié)水灌溉、農(nóng)牧機裝備、設(shè)施和精準農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品精深加工、動植物疫病防控等方面取得一批重大實用技術(shù)成果。

（三）創(chuàng)新投入和支持模式，構(gòu)建和完善財政支持農(nóng)牧業(yè)科技發(fā)展的體制和機制

構(gòu)建和完善財政支持農(nóng)牧業(yè)科技發(fā)展的體制和機制是推進農(nóng)牧業(yè)科技持續(xù)進步的關(guān)鍵所在。建議按照存量不變、增量優(yōu)化的原則，從新增的支農(nóng)支牧資金和人才開發(fā)基金、現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)專項等資金中提取一定的比例設(shè)立內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)科技進步獎勵基金、農(nóng)牧業(yè)科技成果推廣專項，同時整合分散于各部門的農(nóng)牧業(yè)科技投入，在財政支出科目中單列農(nóng)牧業(yè)科技支出項，確立重點投入路徑。一是分類支持農(nóng)牧業(yè)科研院所，提高公益性科研機構(gòu)運行經(jīng)費保障水平。對經(jīng)營性科研院所，撥付一定的改革啟動資金，深化機構(gòu)改革，健全現(xiàn)代院所制度，建立激勵機制。二是支持農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建立本行業(yè)重點研究、工程技術(shù)實驗室，鼓勵承擔(dān)相關(guān)科技項目的研究，逐步將企業(yè)培育為農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體。三是支持農(nóng)牧業(yè)大學(xué)、農(nóng)牧業(yè)科研院所和涉農(nóng)涉牧的研究機構(gòu)建立自治區(qū)級以上的重點實驗室、工程實驗室、工程技術(shù)研究中心、試驗示范基地、科技成果推廣基地，加強與農(nóng)牧業(yè)科技服務(wù)機構(gòu)的合作，研究、集成、熟化、推廣農(nóng)業(yè)科技成果。四是完善激勵機制，鼓勵科研機構(gòu)承擔(dān)農(nóng)牧業(yè)科技推廣項目和科研、教學(xué)、研究人員深入基層從事農(nóng)技推廣服務(wù)。五是積極培育農(nóng)牧業(yè)科技服務(wù)中介機構(gòu)，普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機構(gòu)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際設(shè)立公共服務(wù)崗位，強化基層公益性和有償性農(nóng)技推廣服務(wù)，著力增強基層農(nóng)技推廣服務(wù)能力。六是支持農(nóng)牧業(yè)科技資源共享平臺的建設(shè)，尤其要改進基層農(nóng)牧業(yè)科技推廣服務(wù)手段，充分利用廣播電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)、手機等媒體和現(xiàn)代信息技術(shù)，為農(nóng)牧民提供高效便捷、雙向互動的科技服務(wù)。七是支持農(nóng)牧業(yè)科技人才和農(nóng)村牧區(qū)實用人才的培訓(xùn)，廣泛開展基層農(nóng)牧業(yè)科技推廣人員分層分類定期培訓(xùn)，加大各類農(nóng)村牧區(qū)人才培養(yǎng)計劃實施力度，擴大培訓(xùn)規(guī)模，提高補助標準。八是支持農(nóng)牧業(yè)專業(yè)教育，進一步提高涉農(nóng)涉牧學(xué)科專業(yè)生均撥款標準，加快農(nóng)村牧區(qū)中等職業(yè)教育免費進程，落實職業(yè)技能培訓(xùn)補貼政策，鼓勵和引導(dǎo)大中專畢業(yè)生畢業(yè)后充實到基層農(nóng)牧業(yè)科技服務(wù)機構(gòu)工作。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)財政科研所 ）