軍隊(duì)預(yù)算管理存在的問題及對(duì)策

袁揚(yáng)

摘要：本文深入分析軍隊(duì)預(yù)算管理面臨的難題，試圖提出改進(jìn)軍隊(duì)預(yù)算管理的對(duì)策，以期為深化軍隊(duì)預(yù)算編制改革提供有力的理論支撐。

關(guān)鍵詞：軍隊(duì)預(yù)算管理

隨著我軍預(yù)算編制改革的深入，軍隊(duì)預(yù)算管理制度進(jìn)一步完善，手段進(jìn)一步改進(jìn)，管理成效越來越明顯。但是筆者在實(shí)際參與預(yù)算管理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前還有一些難點(diǎn)問題，影響和制約著軍隊(duì)預(yù)算管理效益的提高。

一、軍隊(duì)預(yù)算管理存在的問題

（一）經(jīng)費(fèi)需求測(cè)算難度大

1、經(jīng)費(fèi)投向投量難以把握?；鶖?shù)預(yù)算編制方法的一大缺陷是單一的在原有基數(shù)上增減，從而造成“窮者愈窮，富者愈富”的不良現(xiàn)象，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)歷年投向和投量的偏差難以修正。實(shí)行零基預(yù)算后，這種怪圈逐漸被打破，在一定程度上增加了經(jīng)費(fèi)分配的目標(biāo)性。但是，目前零基預(yù)算管理還不能說是十分成熟，無論是分項(xiàng)預(yù)算的編制部門還是決策機(jī)關(guān)，經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)方法都還比較有限，對(duì)任務(wù)的分析缺乏前瞻性，對(duì)項(xiàng)目輕重緩急的確定缺乏邏輯性，對(duì)經(jīng)費(fèi)投向和投量的測(cè)算缺乏準(zhǔn)確性，最終導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)分配缺少統(tǒng)籌性和合理性。在實(shí)際操作過程中，一方面容易對(duì)原來投入較多的項(xiàng)目分析不透、下藥過猛，另一方面又可能造成對(duì)其它項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入不足。總之，由于經(jīng)費(fèi)的投向和投量測(cè)算不準(zhǔn)，將會(huì)使已投入的軍費(fèi)無法在最短的時(shí)間內(nèi)形成較大的保障效能。

2、內(nèi)外部干擾不同程度存在。預(yù)算管理的全過程涉及各單位之間利益關(guān)系的調(diào)整。作為利益被削減的預(yù)算主體自然難以認(rèn)同并接受。特別是在現(xiàn)行的零基預(yù)算管理模式下，強(qiáng)調(diào)不考慮以往年度，測(cè)算所有經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的可行性和效益，以核定其支出的數(shù)額，這樣會(huì)導(dǎo)致原本預(yù)算基數(shù)較大的單位在單位利益的驅(qū)動(dòng)下，想方設(shè)法將經(jīng)費(fèi)盤子做大，從而背離零基預(yù)算編制的一般原則，干擾正常的軍隊(duì)預(yù)算編制秩序。如何讓零基預(yù)算的精神入腦入心，防止個(gè)別單位和部門穿新鞋走老路，是減少預(yù)算管理內(nèi)耗、降低預(yù)算管理成本首先需要解決的問題。

3、項(xiàng)目的優(yōu)先順序難以確定。一般情況下，對(duì)于本部門確定的預(yù)算，部門領(lǐng)導(dǎo)可以分清輕重緩急，但是由于各個(gè)單位、各個(gè)部門的實(shí)際情況和承擔(dān)任務(wù)不盡相同，所以在編制總預(yù)算時(shí)，盡管有統(tǒng)一的預(yù)算管理政策和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也難以區(qū)分哪個(gè)項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生更大的軍事經(jīng)濟(jì)效益。再者，規(guī)劃與計(jì)劃畢竟是個(gè)概念化的目標(biāo)，信息量比較有限，決策部門也難以據(jù)此確定項(xiàng)目的最優(yōu)與次優(yōu)之間的關(guān)系。在這種項(xiàng)目優(yōu)先順序難以確定的情況下，實(shí)際預(yù)算編制和審批過程中，決策部門就有可能參照以前年度的經(jīng)費(fèi)規(guī)模，從而弱化零基預(yù)算的調(diào)控功能。

（二）預(yù)算執(zhí)行控制難度大

1、預(yù)算管理效益難以評(píng)估。預(yù)算管理效益必須通過軍事經(jīng)濟(jì)效益來反映，而軍事經(jīng)濟(jì)效益本身是難以評(píng)估的。一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入，它的直接軍事經(jīng)濟(jì)效益要經(jīng)過戰(zhàn)爭、突發(fā)事件與科學(xué)的評(píng)估體系的檢驗(yàn)才能相對(duì)準(zhǔn)確地表現(xiàn)出來。由于預(yù)算只是一個(gè)經(jīng)費(fèi)投向與投量的綜合計(jì)劃，所以即使軍事經(jīng)濟(jì)效益不佳，如果不經(jīng)過科學(xué)細(xì)致的分析與論證，也難以確定是預(yù)算管理體制本身的缺陷，還是預(yù)算編制質(zhì)量偏低，或是預(yù)算執(zhí)行過程中存在失誤。

2、預(yù)算調(diào)整的隨意性偏大。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和貨幣化供應(yīng)程度的提高，軍事消費(fèi)和市場(chǎng)的聯(lián)系越來越緊密，預(yù)算執(zhí)行受物價(jià)影響越來越明顯。這是客觀因素，但是在實(shí)際工作中，發(fā)生預(yù)算調(diào)整也不排除預(yù)算主體的主觀因素。有的單位為把“總盤子”做大而多報(bào)項(xiàng)目，執(zhí)行中自行調(diào)減預(yù)算下達(dá)的建設(shè)任務(wù)；有的單位為盡快爭取到項(xiàng)目而少報(bào)單項(xiàng)需求，然后邊執(zhí)行邊“釣魚”；有的單位隨意變更項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用途，經(jīng)費(fèi)保障張冠李戴。預(yù)算調(diào)整隨意性大，導(dǎo)致預(yù)算和執(zhí)行“兩張皮”的問題在一段時(shí)期內(nèi)得不到有效解決。

3、資產(chǎn)管理現(xiàn)狀難以達(dá)到零基預(yù)算要求。經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)捆綁預(yù)算，對(duì)明確責(zé)任、加強(qiáng)管理、遏制浪費(fèi)有著重大意義。但是目前有的單位仍然未能很好地落實(shí)實(shí)物資產(chǎn)計(jì)價(jià)核算制度，“重錢輕物”的問題還不同程度存在。有的單位庫存物資沒有納入預(yù)算，或者即使納入了預(yù)算，但計(jì)價(jià)不實(shí)、統(tǒng)計(jì)不全，使實(shí)物資產(chǎn)游離于預(yù)算的控制之外，使預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行缺乏高質(zhì)量的信息支撐，弱化了預(yù)算的反映功能和執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用。

（三）基礎(chǔ)條件短期內(nèi)難以滿足預(yù)算管理要求

1、部分財(cái)務(wù)人員素質(zhì)暫時(shí)難以滿足預(yù)算管理要求。隨著我軍預(yù)算改革的深入，當(dāng)前的預(yù)算管理模式、方法較以前有了較大發(fā)展，其先進(jìn)性決定其必然具有一定的復(fù)雜性。特別是零基預(yù)算管理模式在我軍財(cái)務(wù)工作中尚無先例可循，無經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，這更給財(cái)務(wù)人員提出了新的更高要求。實(shí)際工作中，我們發(fā)現(xiàn)個(gè)別財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)短期內(nèi)還滿足不了預(yù)算管理需要。一是不能快速摒棄固有的思維模式，對(duì)基數(shù)預(yù)算和零基預(yù)算的本質(zhì)區(qū)別缺乏正確的認(rèn)識(shí)；二是軍隊(duì)財(cái)務(wù)部門普遍被大量事務(wù)性工作困擾，在職財(cái)務(wù)人員的預(yù)算管理水平和實(shí)踐能力得不到快速提高；三是目前院校對(duì)預(yù)算管理的培訓(xùn)還不夠系統(tǒng)，學(xué)員走上財(cái)務(wù)工作崗位后在短期內(nèi)還不能成為預(yù)算管理的中堅(jiān)力量。

2、基礎(chǔ)信息質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。一是事業(yè)部門提供的信息質(zhì)量不夠高。財(cái)務(wù)部門對(duì)各種基礎(chǔ)信息的掌握需要主要依靠事業(yè)部門，而有的事業(yè)部門對(duì)預(yù)算管理的重要性及復(fù)雜性缺乏足夠認(rèn)識(shí)，提供的數(shù)據(jù)往往不夠詳盡，依據(jù)不夠充分，還達(dá)不到預(yù)算管理的要求。二是財(cái)務(wù)部門對(duì)基礎(chǔ)信息的可靠性缺乏科學(xué)的鑒別手段和分析論證方法，預(yù)算管理受到牽制。比如，如果有償服務(wù)管理部門對(duì)某預(yù)算年度的計(jì)劃投入和預(yù)期收入不能提供較為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，那么財(cái)務(wù)部門將無法正確測(cè)算該年度的預(yù)算外經(jīng)費(fèi)應(yīng)上繳多少，能留用多少，成本性支出有多少，可轉(zhuǎn)入歷年經(jīng)費(fèi)結(jié)余的有多少。若無法確定結(jié)余，則不能確定用于彌補(bǔ)的數(shù)額，從而也不能確定預(yù)算“總盤子”能做多大?？傊?，低質(zhì)量的基礎(chǔ)信息將影響到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行的全過程，必然無法催生高質(zhì)量的預(yù)算。

3、經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化程度還不夠高。提高經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化程度是有效控制經(jīng)費(fèi)分配隨意性問題的一個(gè)重要手段，也是降低預(yù)算編制難度的一個(gè)重要途徑。當(dāng)前實(shí)行零基預(yù)算的一個(gè)重要目標(biāo)就是為了避免預(yù)算過程中不問實(shí)際情況、隨意定指標(biāo)的不良現(xiàn)象。但是，現(xiàn)階段定額分配經(jīng)費(fèi)在軍費(fèi)中仍然占有很大比重，其分配環(huán)節(jié)較多、指標(biāo)下達(dá)較晚，給零基預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成了一定障礙。

二、改進(jìn)軍隊(duì)預(yù)算管理的對(duì)策建議

（一）以多種形式維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。當(dāng)前進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，我們認(rèn)為可以嘗試做好以下幾項(xiàng)工作：1、制訂專門的預(yù)算法規(guī)。當(dāng)前軍隊(duì)預(yù)算管理迫切需要出臺(tái)《軍隊(duì)預(yù)算法》，作為軍隊(duì)預(yù)算管理的直接依據(jù)，將軍隊(duì)的預(yù)算管理行為規(guī)范化、法制化。2、進(jìn)一步開展軍隊(duì)預(yù)算普及教育。軍隊(duì)預(yù)算管理活動(dòng)需要全員參加，所以其管理規(guī)定應(yīng)作為財(cái)經(jīng)法規(guī)宣傳、教育的重要內(nèi)容。財(cái)務(wù)部門應(yīng)利用一切可以利用的時(shí)機(jī)和場(chǎng)合，宣傳和普及預(yù)算管理規(guī)定，塑造軍隊(duì)預(yù)算的權(quán)威形象，營造預(yù)算管理氛圍。3、制訂并落實(shí)獎(jiǎng)懲制度。獎(jiǎng)優(yōu)罰劣是增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，搞好預(yù)算管理工作中的一種必要手段。對(duì)預(yù)算考評(píng)達(dá)標(biāo)單位應(yīng)予以褒獎(jiǎng)，而對(duì)超預(yù)算辦事、超標(biāo)準(zhǔn)花錢、超財(cái)力建設(shè)等問題，要嚴(yán)肅追糾相關(guān)人員責(zé)任。

（二）增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算編制的科學(xué)性是影響年度預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)性因素，是預(yù)算管理的源頭。筆者認(rèn)為應(yīng)通過以下幾個(gè)方面的工作為預(yù)算編制的科學(xué)性提供保證：1、準(zhǔn)確測(cè)算經(jīng)費(fèi)投向投量。經(jīng)費(fèi)投向投量的測(cè)算不能僅僅依靠歷史經(jīng)驗(yàn)、單憑估計(jì)，而需要完整的方法體系，應(yīng)用系數(shù)測(cè)算、定額測(cè)算、比例測(cè)算、基數(shù)確定和因素分析、長期趨勢(shì)分析的綜合方法，未經(jīng)測(cè)算的預(yù)算數(shù)據(jù)不得編入預(yù)算表。2、細(xì)化預(yù)算科目。針對(duì)當(dāng)前預(yù)算科目過于籠統(tǒng)的實(shí)際，重點(diǎn)對(duì)軍以下部隊(duì)預(yù)算科目進(jìn)行科學(xué)分類，逐項(xiàng)細(xì)化，以便于預(yù)算執(zhí)行控制和考評(píng)。3、科學(xué)區(qū)分項(xiàng)目優(yōu)先順序。在預(yù)算編制過程中，科學(xué)區(qū)分事業(yè)任務(wù)的輕重緩急，充分論證項(xiàng)目的優(yōu)先順序，得出量化數(shù)據(jù)，列出保障重點(diǎn)，避免眉毛胡子一把抓。4、引入預(yù)警機(jī)制。在預(yù)算編制過程中應(yīng)先期預(yù)測(cè)預(yù)算變更的可能性，將80%作為預(yù)警臨界點(diǎn)。即在執(zhí)行進(jìn)度達(dá)80%時(shí)，由財(cái)務(wù)部門發(fā)出預(yù)警信息，黨委將按照年度預(yù)算中的優(yōu)先順序，決定哪些項(xiàng)目預(yù)算該繼續(xù)執(zhí)行，哪些項(xiàng)目預(yù)算該取消或順延到下年度執(zhí)行。同時(shí)可以借鑒外軍PPBS預(yù)算編制辦法，在編制和審批預(yù)算中引入應(yīng)急機(jī)制，編制替代方案和計(jì)劃，隨時(shí)為黨委決策提供信息。

（三）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行控制。預(yù)算執(zhí)行控制中應(yīng)引入現(xiàn)代技術(shù)和先進(jìn)理念。筆者認(rèn)為以下幾種方法可供參考：1、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)最大的優(yōu)勢(shì)就是上級(jí)能適時(shí)從網(wǎng)上審閱所供單位會(huì)計(jì)信息，了解預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)可能出現(xiàn)的預(yù)算管理問題作出基本估計(jì)。2、經(jīng)費(fèi)結(jié)算采用“預(yù)算IC卡”。在預(yù)算管理系統(tǒng)中增加預(yù)算指標(biāo)分配功能，即按預(yù)算科目，將預(yù)算指標(biāo)寫入IC卡（包含80%進(jìn)度預(yù)警標(biāo)識(shí)）。在日常結(jié)算中，從IC卡中把發(fā)生額、指標(biāo)余額、支出內(nèi)容和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等信息讀入會(huì)計(jì)賬務(wù)系統(tǒng)，財(cái)務(wù)部門據(jù)此決定是否予以結(jié)算。3、嚴(yán)把項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)驗(yàn)資關(guān)。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在年度經(jīng)費(fèi)總量中占有重要地位，其預(yù)算執(zhí)行的好壞對(duì)年度經(jīng)費(fèi)總預(yù)算的執(zhí)行影響極大。筆者建議，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制中要嚴(yán)把驗(yàn)資關(guān)，一般情況下，具備正式經(jīng)費(fèi)指標(biāo)文件并已完成驗(yàn)資手續(xù)的項(xiàng)目才準(zhǔn)許上馬。其目的是為了防止預(yù)算主體急功近利，還可以防止下級(jí)單位隨意變更項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用途。4、建立限報(bào)和停報(bào)制度。即在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度達(dá)預(yù)警臨界線時(shí)，應(yīng)提高經(jīng)費(fèi)審批權(quán)限，限制結(jié)算報(bào)銷；在即將超預(yù)算時(shí)，應(yīng)停止報(bào)銷，順延至下年度；年度終了，及時(shí)清理年度經(jīng)費(fèi)，阻止負(fù)債累積和滾動(dòng)。5、切實(shí)將實(shí)物資產(chǎn)納入預(yù)算管理。實(shí)物資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的銜接，已經(jīng)有了成型的制度，需要我們?nèi)轿弧⒋罅Χ鹊丶右载瀼芈鋵?shí)。要加大監(jiān)督和檢查力度，切實(shí)做到在預(yù)算編制中納入資產(chǎn)（含分配的實(shí)物指標(biāo)或維修指標(biāo)等），在預(yù)算執(zhí)行中核算資產(chǎn)，在預(yù)算評(píng)估中考察資產(chǎn)。

（四）依靠黨委進(jìn)行全程管理。黨委重視是搞好預(yù)算管理工作的一個(gè)關(guān)鍵。在現(xiàn)實(shí)工作中，個(gè)別單位黨委對(duì)年度經(jīng)費(fèi)總預(yù)算和年度預(yù)算調(diào)整比較重視，但對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過程缺乏必要的關(guān)注和管控，對(duì)財(cái)務(wù)部門和財(cái)務(wù)人員缺乏必要指導(dǎo)，對(duì)事業(yè)部門缺乏必要的預(yù)算教育。筆者認(rèn)為，財(cái)務(wù)部門依靠黨委做好預(yù)算管理工作，可以從以下幾個(gè)方面著手：1、審批預(yù)算要明細(xì)。預(yù)算提交黨委研究時(shí)應(yīng)附《經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)表》，做到逐級(jí)逐項(xiàng)明細(xì)，一經(jīng)審批，則要求事業(yè)部門按明細(xì)支出計(jì)劃執(zhí)行。2、變更預(yù)算要審批。預(yù)算執(zhí)行過程中，如需變更事業(yè)費(fèi)用途，需經(jīng)黨委會(huì)研究，財(cái)務(wù)部門在辦理結(jié)算時(shí)，應(yīng)要求事業(yè)部門出具黨委簽批依據(jù)，做好預(yù)算執(zhí)行全程跟蹤控制。3、匯報(bào)預(yù)算要及時(shí)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)把預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告作為一項(xiàng)經(jīng)常性制度堅(jiān)持下來，聽取黨委意見，依靠黨委解決預(yù)算管理中出現(xiàn)的矛盾和問題。