基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)探析

龔道齊 鄧毅

摘要：2010年，地方黨政部門按照《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》要求，依法開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。由于基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)處于試點(diǎn)階段，為此本文通過明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵、內(nèi)容、方法等，以期達(dá)到進(jìn)一步規(guī)范基層人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)效的目的。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；探析

2010年10月，中辦、國辦正式頒布實(shí)施《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（簡稱兩辦《規(guī)定》），把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為監(jiān)督考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要手段，同時(shí)賦予各級黨政部門內(nèi)審部門依法行使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要職責(zé)。各級人民銀行按照“兩辦《規(guī)定》”，在開展全面審計(jì)、履職審計(jì)、離任審計(jì)基礎(chǔ)上，探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。由于現(xiàn)階段人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)處于試點(diǎn)階段，為此進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵、內(nèi)容、方法等，有助于規(guī)范基層人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)效。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

“兩辦《規(guī)定》”第四條對經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵作了嚴(yán)格的界定，即經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因其所任職務(wù)，依法對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指內(nèi)審部門依法接受組織委托，按照國家有關(guān)規(guī)定和內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的要求，對被審計(jì)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任人任職期間所負(fù)責(zé)組織的資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、合法性和效益性，以及被審計(jì)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律和廉潔自律情況所進(jìn)行的監(jiān)督、評價(jià)和鑒證并提出審計(jì)意見的一種審計(jì)活動。

（二）人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指各級人民銀行內(nèi)審部門對被審計(jì)人在任職期間履行管理職責(zé)情況的監(jiān)督、檢查和評價(jià)，目標(biāo)是通過審計(jì)，客觀、公正、全面地評價(jià)被審計(jì)人任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和職責(zé)履行情況，發(fā)揮審計(jì)結(jié)果在領(lǐng)導(dǎo)干部管理、評價(jià)和任用中的依據(jù)作用，提高干部選拔使用的公信力和透明度。

人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是專項(xiàng)審計(jì)，相比其他專項(xiàng)審計(jì)而言有以下特點(diǎn)：一是以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)。審計(jì)對象為各級人民銀行履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行級領(lǐng)導(dǎo)干部和部門領(lǐng)導(dǎo)干部。二是直接對“人”的審計(jì)。人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)最重要的特征體現(xiàn)在直接對“人”的管理上，并和對“事”的監(jiān)督上有機(jī)結(jié)合，從而有別于其他專項(xiàng)審計(jì)單純對“事”的審計(jì)。三是以經(jīng)濟(jì)責(zé)任為重點(diǎn)。對領(lǐng)導(dǎo)干部的全面評價(jià)，分別涉及到政治方面和經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面，還涉及到業(yè)務(wù)水平、管理決策、組織協(xié)調(diào)、民主團(tuán)結(jié)等方面，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)仍是經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面，為此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有別于履職審計(jì)、離任審計(jì)和全面審計(jì)。

二、人民銀行實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的必要性

（一）是加強(qiáng)干部管理和監(jiān)督，推進(jìn)基層行黨的建設(shè)科學(xué)化的需要。2006年，中組部出臺了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合評價(jià)試行辦法》，提出將上級審計(jì)部門提供的有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)論和評價(jià)意見作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員實(shí)績分析的內(nèi)容之一。十七大和十七屆四中全會還明確要求重點(diǎn)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，健全和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。由此可以看出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理體制和黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，是新時(shí)期加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督的有效措施。

（二）是領(lǐng)導(dǎo)干部履行央行職能，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的需要。2010年，中辦、國辦頒布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，正式提出了開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的強(qiáng)制性規(guī)范。從人民銀行履職現(xiàn)狀來看，“十二五”金融規(guī)劃提出了構(gòu)建適應(yīng)中國特色的銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架、建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系和處置機(jī)制、健全國有金融資產(chǎn)管理體制、完善地方政府金融管理體制等任務(wù)。內(nèi)部審計(jì)部門作為保證央行有效運(yùn)行的基礎(chǔ)、維護(hù)央行權(quán)威的保障，應(yīng)積極將自身工作置于央行工作全局之中，通過深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的轉(zhuǎn)型，從而更好地為履行央行職責(zé)服務(wù)。

（三）是預(yù)防和治理腐敗，強(qiáng)化和提高領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的需要。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，是懲治和預(yù)防腐敗體系的重要制度設(shè)計(jì)。內(nèi)審部門職責(zé)就是要通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)一些苗頭和問題，及時(shí)警醒領(lǐng)導(dǎo)干部，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”作用。內(nèi)審人員依法開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，適應(yīng)了新形勢下加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求，對促使領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)遵紀(jì)守法意識和自我約束能力，正確行使黨和人民賦予的權(quán)力，推動從機(jī)制上、源頭上預(yù)防和治理腐敗，推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)具有重要意義。

三、人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容

按照“兩辦《規(guī)定》”，黨政部門和國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容主要是資產(chǎn)完全完整、重大事項(xiàng)的決策程序及效果、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法、依法履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)、內(nèi)部控制及制度健全有效、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律六個(gè)方面。而人民銀行作為中央銀行，工作性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)具有特殊性，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要包括組織執(zhí)行黨和國家的經(jīng)濟(jì)方針政策、計(jì)劃和金融法規(guī)制度；財(cái)務(wù)管理及經(jīng)濟(jì)效益；資金財(cái)產(chǎn)的安全完整；經(jīng)濟(jì)案件和責(zé)任事故；組織內(nèi)部管理、內(nèi)部控制方面的制度健全性和有效性等，為此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)圍繞上述內(nèi)容進(jìn)行，并重點(diǎn)突出以下幾個(gè)方面：一是資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性和正確性；二是資產(chǎn)的安全完整和保值增值情況；三是財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性；四是會計(jì)資料及其他相關(guān)資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和公允性；五是國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的遵守情況、個(gè)人廉政自律情況。

四、基層人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐中的認(rèn)識誤區(qū)

誤區(qū)一：將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)視為財(cái)務(wù)審計(jì)。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中，部分審計(jì)人員片面認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是財(cái)務(wù)審計(jì)，實(shí)際上兩種審計(jì)的內(nèi)容和性質(zhì)不同。財(cái)務(wù)審計(jì)主要是審計(jì)人員對財(cái)務(wù)收支以及資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容不但包括了財(cái)務(wù)審計(jì)的全部內(nèi)容，而且還包括了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和個(gè)人廉潔自律情況。

誤區(qū)二：以履職審計(jì)、離任審計(jì)替代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在審計(jì)工作中，部分基層行以履職審計(jì)替代任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以離任審計(jì)替代離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。實(shí)際上三種審計(jì)的對象和內(nèi)容不同，并不能相互替代。履職審計(jì)、離任審計(jì)的對象主要是分支行行長、副行長、內(nèi)設(shè)職能部門的負(fù)責(zé)人、直屬企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人，審計(jì)內(nèi)容主要是領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行法律法規(guī)、金融方針政策和有關(guān)規(guī)章制度、組織與決策、內(nèi)部控制和履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)情況。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對象主要是履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，審計(jì)重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和個(gè)人廉潔自律情況。以履職審計(jì)、離任審計(jì)替代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對象和內(nèi)容范圍，與“兩辦《規(guī)定》”明顯不符。

誤區(qū)三：把領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任混淆。少數(shù)審計(jì)人員對領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的內(nèi)涵認(rèn)識不清，混為一談，致使審計(jì)報(bào)告出示的評價(jià)不客觀?！皟赊k《規(guī)定》”對領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)責(zé)任有嚴(yán)格界定：一是直接責(zé)任。未經(jīng)民主決策、相關(guān)會議討論而直接決定、批準(zhǔn)、組織實(shí)施重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，并造成重大經(jīng)濟(jì)損失浪費(fèi)、國有資產(chǎn)（資金、資源）流失等嚴(yán)重后果的行為。二是主管責(zé)任。除直接責(zé)任外，領(lǐng)導(dǎo)干部對其直接分管的工作不履行或者不正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為。三是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。即除直接責(zé)任和主管責(zé)任外，領(lǐng)導(dǎo)干部對其不履行或者不正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的其他行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

五、人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要方法

基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)技術(shù)方法運(yùn)用是否得當(dāng)，直接影響審計(jì)工作質(zhì)量和效率。在審計(jì)中常用的審計(jì)技術(shù)方法有以下幾種。

（一）賬戶審查法。內(nèi)審人員從銀行賬戶入手，調(diào)閱被審計(jì)對象所在單位的所有銀行賬戶，確定相關(guān)重點(diǎn)會計(jì)科目，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法，對相關(guān)賬目及單位財(cái)務(wù)收支或資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

（二）證據(jù)審查法。內(nèi)審人員運(yùn)用順查、逆查、詳查、抽查、審閱、核對、計(jì)算、分析、查詢、盤點(diǎn)和觀察等方法，對取得的證據(jù)進(jìn)行審查，揭示領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)資產(chǎn)、負(fù)債、損益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動管理中存在的問題。

（三）測試分析法。一是內(nèi)控制度測評方法。采取調(diào)查和描述內(nèi)部控制、初步評價(jià)內(nèi)部控制、內(nèi)部控制符合性測試和最終評價(jià)內(nèi)部控制的有效性四個(gè)步驟，調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任相關(guān)的內(nèi)部管理制度的健全性和有效性。二是財(cái)務(wù)分析方法。對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)被審計(jì)的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營目標(biāo)的完成情況等進(jìn)行比較、分析和評價(jià)。

（四）信息收集法。內(nèi)審人員通過發(fā)放審計(jì)調(diào)查問卷、觀察、查詢、函證、專項(xiàng)調(diào)查等方式，收集、整理和查找事實(shí)真相和線索。

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