村鎮(zhèn)規(guī)劃與建房制度的規(guī)范化與社區(qū)化管理

［摘要］文章分析村鎮(zhèn)現(xiàn)行建房制度的弊端，提出村鎮(zhèn)住房改革的目標及舉措。

［關(guān)鍵詞］村鎮(zhèn)規(guī)劃；建房制度；規(guī)范化管理

［作者簡介］潘義勇，廣東社會科學院研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、制度經(jīng)濟與生態(tài)經(jīng)濟，廣東廣州，510610

［中圖分類號］ F301.2 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2012）06-0089-0004

我國是世界人口最多的發(fā)展中國家，13億人口中，有8億農(nóng)村人口分散在960平方公里的土地上。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國約近千萬個村莊。實行著與城市現(xiàn)代文明生活完全不同的生產(chǎn)和生活方式。村鎮(zhèn)建房制度與管理體制是一個十分突出的問題，眾多的人口擁擠在人均非常窄小的土地上，隨著時間的推移和人口繁殖增長農(nóng)村建房和居住分散將進一步擴張，農(nóng)村耕種面積將進一步縮小，農(nóng)村土地將更加稀缺，給我國可持續(xù)發(fā)展帶來巨大的障礙。因此，遏制和緩解這種現(xiàn)象是實施農(nóng)村農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵的重大舉措，是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展面臨解決和必須解決的世紀性任務。

一、村鎮(zhèn)現(xiàn)行建房制度及無序化管理體制的特征

村鎮(zhèn)現(xiàn)在的建房制度與無序化管理是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)和生活方式的產(chǎn)物，是由農(nóng)業(yè)社會的生產(chǎn)方式所決定的，這種制度又反過來強化了傳統(tǒng)社會的生產(chǎn)和生活方式。那么村鎮(zhèn)現(xiàn)行的建房制度的表現(xiàn)和特征是怎樣的？主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）以一家一戶為單位自建住宅

中國農(nóng)村經(jīng)歷數(shù)千年的自給自足的小生產(chǎn)的傳統(tǒng)社會，與此相適應的住房也是自給自足的。20世紀進入社會主義制度以來這一模式?jīng)]有發(fā)生實質(zhì)性的變化。在20世紀的50年代，共產(chǎn)黨的第一代領(lǐng)導人毛澤東曾嘗試通過人民公社的制度形式來改變這一現(xiàn)象，然而，因種種原因，未能如愿。加上接踵而來的“文革”運動及其左的政策，反而在某種程度上加劇這種分散現(xiàn)象。建房住宅在農(nóng)民心中具有舉足輕重的地位。建房和結(jié)婚是中國農(nóng)民人生的兩件大事，相比之下，建房是第一位。因為有無房和質(zhì)量好壞與能否結(jié)婚關(guān)系極大，所以農(nóng)民一向把建房作為人生的最重要的大事。房子是人生價值的表現(xiàn)形式，因此，農(nóng)民對建房是十分重視的，甚至傾其囊而為之。農(nóng)村建房沿用和遵循傳統(tǒng)習俗，準備建房之前總是先請風水先生，擇地點、擇“吉日良時”再造屋。為了選取“風水”好的地方，許多好地被占據(jù)，良田良地、山林被破壞，水利、水庫等農(nóng)用設施也遭到破壞，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到威脅。

（二）村鎮(zhèn)現(xiàn)行建房分散紊亂無規(guī)則

中國農(nóng)民世代居住在土地上，他們造房是從他們的生存環(huán)境出發(fā)，適應他們的生產(chǎn)和生活方式需要的，小農(nóng)經(jīng)濟分散的特點使他們建房一戶一個園子，每個家庭若干個孩子長大又分家另立門戶又要一批新的庭園。全國所有的村莊都是由一家一園的分散家業(yè)生產(chǎn)和消費單位構(gòu)成的。由于分散建房造的房屋不必顧及左鄰右舍，也沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)平衡的習慣。各家各戶想怎么建就怎么建，不受任何約束，只要不損害鄰里的利益，大家都相安無事，否則便引起械斗。這樣從村莊的整體來看分散的民房建造顯然是混雜的。在建筑材料上，富有人家全是鋼筋水泥，樓上樓下裝飾考究，而普通人家內(nèi)建筑料雖然相同，但大都是普通平民樣式，沒有什么裝飾。在老少邊山窮的地區(qū)的農(nóng)村還停留在傳統(tǒng)的建筑材料上，建筑物分散、紊亂。如同歐洲中世紀的鄉(xiāng)村那樣分散、沉靜。

（三）缺乏規(guī)范化的村鎮(zhèn)管理體系

村鎮(zhèn)作為基層社區(qū)組織缺乏社會化管理及社會性的服務，造成農(nóng)村居民生活的諸多不便。農(nóng)民各家各戶各自打掃門前雪，不管他人瓦上霜，農(nóng)民可任意扔棄垃圾，以及其他廢料廢物，村子道路彎彎曲曲，只能走自行車，其他機動車不能走。農(nóng)村社區(qū)的封閉性由此可見一斑。這種封閉性大大地加劇了農(nóng)村社區(qū)的小農(nóng)生產(chǎn)方式和生活方式的頑固性。作為農(nóng)村管理部門根本不管農(nóng)民的建房問題，不能給農(nóng)民有效的指導和幫助，這不能不說是管理上的一大缺陷。而農(nóng)民本身不可能有效地自發(fā)地做到統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一建房，按照現(xiàn)代化農(nóng)村要求來建設新農(nóng)村。

（四）缺之社會性化的服務

在農(nóng)村社區(qū)沒有城市社區(qū)那樣的服務功能，農(nóng)村靠的是自我服務。這就造成農(nóng)村社區(qū)因缺乏社會性的有償服務，而造成社區(qū)人們生活的諸多不便，強化農(nóng)民的小生產(chǎn)和自給自足的生產(chǎn)和生活方式，以及小農(nóng)經(jīng)濟的穩(wěn)定性。

（五）農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)是不流動的

農(nóng)民住房全靠家族關(guān)系來繼承住房和宅基地，不能流通， 即使用權(quán)有轉(zhuǎn)讓也是在同一姓氏中家族人中進行，農(nóng)民建房屋基本不遠遷，建屋原地拆掉再重建而已。根據(jù)不同時代使用最大眾化的建筑材料，分散零亂、不規(guī)范、無秩序。由此構(gòu)成和反映了一個中國農(nóng)村傳統(tǒng)社會性的分散、封閉、低效和貧窮落后的面貌。

二、現(xiàn)行農(nóng)村建房制度的弊病，及其對基層社區(qū)生態(tài)的消極影響

現(xiàn)行農(nóng)村建房制度由于不用國家投資，基本處于自由自開發(fā)狀態(tài)。然而，其對基層社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響，至今未能引起人們的普遍重視關(guān)注。這里很有必要指出其對農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的消極影響。

（一）占據(jù)面積大，浪費土地

全國8億農(nóng)民分散在全國上千萬個村莊，而同一村莊或圩的建筑又再度分散。一戶一個園，園中不過放羊養(yǎng)些雞鴨而已，或是種些零星的果樹而已?；蛘吒纱嗍裁匆膊火B(yǎng)、什么也不種，就堆放雜物，或于脆任其荒蕪，很少有直接的經(jīng)濟利用價值。農(nóng)民建房屋大都是平房式的或兩層式的，對土地空置占有的浪費是很大的，許多農(nóng)民在實行責任制后，便在承包的責任田上挖坑造屋，或打磚作為造屋材料把原就分散的土地進一步分割零碎。同時水田打磚把水田土質(zhì)肥力下降，使原本成片的士地又移入新的房屋和村莊。隨著人口的增加，村莊便由小變大，不斷地占用土地，使土地面積進一步縮小，形成一種惡性循環(huán)，為規(guī)模化商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成更大的障礙。我國有8億農(nóng)民占有宅基地，相當于全國耕地面積的百分之三十以上，而且農(nóng)民占耕地建房每年仍以百分之十的速度遞增。

（二）生態(tài)破壞和環(huán)境污染

由于大量人口在農(nóng)村建房居住，由于交通和家庭收入等原因，他們大多數(shù)不能使用像城里人那樣的液化氣灶具。而使用傳統(tǒng)的土灶以草木為原料，這就加劇了農(nóng)村的亂砍亂伐，加劇生態(tài)森林資源的損耗，而森林資源損耗又引起連鎖的反應，導致氣候變化反常，如下酸雨、水土流失、土地沙漠化等，自然災害頻繁發(fā)生，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成極為負面的影響。尤其是村鎮(zhèn)企業(yè)和工場作坊，使用城里淘汰的殘舊機器設備，不但浪費資源，而且產(chǎn)生大量有害有毒物質(zhì)，如廢物、廢氣、廢水等，對農(nóng)田莊稼地和人畜危害很大。它們沒有像樣的環(huán)境保護技術(shù)條件和綜合治理能力，一任環(huán)境污染。

（三）無法進行社區(qū)化的管理

農(nóng)民村鎮(zhèn)社區(qū)是中國最基層的社區(qū)，相對城市區(qū)的街道社區(qū)，村鎮(zhèn)基層社區(qū)的管理一直是社會管理的死角，是被現(xiàn)代化生活方式遺忘的角落。村鎮(zhèn)社區(qū)的環(huán)境污染，不少地方臟、亂、差；社會治安混亂、賭博、嫖娼、械斗、打劫、封建迷信、宗派械斗等等，總是不斷產(chǎn)生，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出所管轄范圍廣闊，道路難走，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治安是管不勝管的。而農(nóng)村自發(fā)組織的聯(lián)防隊員素質(zhì)低下，知法犯法，也為民眾所憎恨，對社治安管理能力很差。對分散的村鎮(zhèn)社區(qū)進行管理一直成為基層政府的一個難題，現(xiàn)代化管理在這里無法推行。

三、村鎮(zhèn)建房制度改革和規(guī)范化管理的意義

（一）抑制了土地的散耗和浪費，節(jié)約了土地

如果全國有一半左右的自然鄉(xiāng)村搬遷并集中于小鎮(zhèn)集中居住，那么就可以騰出土地近億畝，如果有百分之十的農(nóng)村搬遷進行城鎮(zhèn)化地居住。那么，可騰空土地1億畝可供擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，按現(xiàn)行的產(chǎn)量計算可增加占農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入總量的20%，可減少森林砍伐，減少水土地流失。由于城鎮(zhèn)化人口增加促進了城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拉動和擴大內(nèi)需市場的發(fā)展。

（二）促進規(guī)模商品農(nóng)業(yè)的發(fā)展

小城鎮(zhèn)的發(fā)展能使農(nóng)村人口比例大大下降，這樣農(nóng)業(yè)人口的人均種田面積就會進一步增加。由原來的人平均數(shù)的1.5畝提高到人平均數(shù)的3～5畝，戶平均數(shù)由原來的6畝提高到12～20畝，這樣意味農(nóng)民人均收入增加一倍以上，農(nóng)民平均收入提高一倍多。而從宏觀上看全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的商品率也將提高50%～60%。同時轉(zhuǎn)移進城鎮(zhèn)的勞動力人口又將創(chuàng)造一份新的社會財富。按現(xiàn)在城鎮(zhèn)人平均數(shù)產(chǎn)值，那么城鎮(zhèn)產(chǎn)值將增加1.2倍，真是一舉多得的舉措。雖然農(nóng)業(yè)的商品率的提高部分仍然由進城鎮(zhèn)的居民所消費，但進城鎮(zhèn)的居民已經(jīng)又創(chuàng)了一份比在農(nóng)村生產(chǎn)創(chuàng)造的多倍產(chǎn)值。而這一份財富是在維持傳統(tǒng)分散的農(nóng)業(yè)社區(qū)的狀態(tài)下所無法取得的。

（三）保護了生態(tài)、美化了環(huán)境

把農(nóng)民相對集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周圍便于監(jiān)督，防止亂砍亂伐，又便于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普及使用液化氣灶等較先進的炊具和燃料。從而改變農(nóng)民的飲炊習慣，有效地抑制和停止對森林樹木的砍伐。從根本上杜絕對生態(tài)資源的危害，遏制土地沙化、水土流失，防止和減少旱澇等自然災害。為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，提供良好的生存與發(fā)展環(huán)境和條件。

（四）改造農(nóng)民的舊式生方式和生活方式

農(nóng)民就近集中于城鎮(zhèn)便于相當部分人脫離土地就業(yè)方式，同時也就騰出大部分農(nóng)地以便種田能手專業(yè)戶進行適度規(guī)模經(jīng)營。只有這樣才能推動我國農(nóng)業(yè)向規(guī)?；唐坊瘷C械化過渡，并為信息化經(jīng)營創(chuàng)造條件和奠定基礎(chǔ)。這樣，手工藝操作將被淘汰，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人多地少的小農(nóng)經(jīng)濟將徹底解決。隨著農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化集中和轉(zhuǎn)化，農(nóng)業(yè)人口的絕對比例將降至10%以下，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人多地少的局面。

（五）傳統(tǒng)的家庭承包小農(nóng)戶經(jīng)濟，將被農(nóng)場經(jīng)濟所取代

農(nóng)村相對集中于城鎮(zhèn)居住便于使用和享受現(xiàn)代文明的信息傳播工具提供的服務，受到潛移默化的改造其價值觀念、生活方式都有將得到全方位的改造。

（六）使村鎮(zhèn)壓社區(qū)規(guī)模化社會性化和現(xiàn)代化管理過渡

農(nóng)民住宅統(tǒng)一規(guī)劃和相對集中提高了人口的密度，便于實施現(xiàn)代化的社區(qū)管理方式和提高社區(qū)管理的效率，降低社區(qū)管理成本。村鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)?；?、社會化、現(xiàn)代化管理的普及，將標志著中國傳統(tǒng)社會的生產(chǎn)和生活方式向現(xiàn)代社會的生產(chǎn)和生活方式過渡和實現(xiàn)全方位結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。

四、村鎮(zhèn)建房制度改革目標及舉措

村鎮(zhèn)建房制度改革的目標，是通過建立村鎮(zhèn)一體化規(guī)范化的現(xiàn)代化的基層社區(qū)，達到有效地抑制土地的耗費，最大限度地節(jié)約土地資源，保護自然生態(tài)環(huán)境的目的，促進村鎮(zhèn)農(nóng)工商一體化的綜合發(fā)展。根據(jù)這一目標，需要采取如下舉措：

第一，統(tǒng)一規(guī)劃，分頭籌建。把村鎮(zhèn)住宅房屋建設作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要施措之一。村鎮(zhèn)住宅房屋建設納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃，作為一項中長期的發(fā)展計劃和戰(zhàn)略目標，并把這個發(fā)展戰(zhàn)略目標和規(guī)劃作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導者的重要內(nèi)容之一。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主持統(tǒng)一規(guī)劃把村鎮(zhèn)建房規(guī)劃分階段地實施。規(guī)劃好的村鎮(zhèn)社區(qū)由農(nóng)民分頭按照規(guī)劃進行施工建設。這樣可使農(nóng)民做到有錢先建無錢后建，無論先建后建都有要嚴格按照規(guī)劃圖紙進行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要組織專門機構(gòu)和人員進行監(jiān)督執(zhí)行，對違反規(guī)劃者進行糾正和處罰。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化集中連片。我國有小圩鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)有約十萬個，分布在廣大鄉(xiāng)村中，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有生產(chǎn)功能只有交易功能和消費功能。而這種交易范圍比較窄，通常是限于農(nóng)產(chǎn)品和普通商品。它適合鄉(xiāng)村農(nóng)民簡單的商品生產(chǎn)和交換的需要，農(nóng)民一般把自給有剩余的農(nóng)產(chǎn)品拿到小圩鎮(zhèn)市場交換，然后購買所需的日用品，因此這種小圩鎮(zhèn)與農(nóng)村關(guān)系密切。許多小圩鎮(zhèn)的居民都是當?shù)剞r(nóng)村的農(nóng)民，他們一邊種田一邊做小生意。要以現(xiàn)有的小鎮(zhèn)為基礎(chǔ)、為中心，進行整體規(guī)劃，將周邊二至三十公里以內(nèi)的農(nóng)村農(nóng)民統(tǒng)一搬遷至鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行統(tǒng)建房居住。以原來的自然村為單位建街道，并成立街道居委會以取代原來的行政村委會。

第三，改革城鄉(xiāng)二元住宅產(chǎn)權(quán)市場，給予農(nóng)民與市民同等的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，允許農(nóng)民的“小產(chǎn)權(quán)”流動，開放農(nóng)民住宅和宅基地產(chǎn)權(quán)。過去有的地方以土地和宅基地換城市或小城鎮(zhèn)的戶口并不科學，是對農(nóng)民權(quán)益的損害。農(nóng)民要取得城市和小鎮(zhèn)的常住戶口不能以交出承包地和宅基地為代價。但可以實行按市場價格進行轉(zhuǎn)讓，不得強迫農(nóng)民交出承包地和宅基地，村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)不能以“政府征用”、“統(tǒng)一管理”或“開發(fā)需要”等為借口，為了自身利益強征強購。但可按市場當時當?shù)貎r格進行協(xié)商轉(zhuǎn)讓，對土地進行公開評估，按市場價進行協(xié)調(diào)收購。可以提倡遷居城市和城鎮(zhèn)的農(nóng)民放棄農(nóng)地和宅基地，并負責培訓他們轉(zhuǎn)業(yè)，為他們就地就業(yè)提供服務。原則上不讓農(nóng)民因為轉(zhuǎn)入城市和城鎮(zhèn)而吃虧。農(nóng)民進城鎮(zhèn)后仍然可保留種田的職業(yè)選擇，對繼續(xù)種田的農(nóng)民培訓合格后才能頒發(fā)上崗證，允許其繼續(xù)種田，可保留和享有在城市和農(nóng)村“雙棲”的權(quán)利。鼓勵農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，最大限度地減少農(nóng)業(yè)人口。這樣周邊農(nóng)村人口向小鎮(zhèn)聚集后，從總體上就減少了自然村落的分布，騰出大片段的土地用于擴大農(nóng)業(yè)用地的供給，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。如遠離小鎮(zhèn)的可用擴大農(nóng)業(yè)種植面積發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，用于修道路，或用于舉辦公園、林地、公共設施等。

第四，以小城鎮(zhèn)為中心建立城鄉(xiāng)一體化的交通網(wǎng)絡。農(nóng)村自然向小城鎮(zhèn)集中后，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大。需要通過公路和溝通城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟聯(lián)系。農(nóng)民可以乘車或自己坐摩托車前往進行務農(nóng)活動。自然村莊向城鎮(zhèn)集中后并不會削弱城鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)的聯(lián)系，反而進一步密切了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系。在城鎮(zhèn)修路通往四面八方對周邊農(nóng)村起到一種紐帶和橋梁作用。這一交通網(wǎng)絡的建立將為農(nóng)產(chǎn)品原料進入小鎮(zhèn)加工提供了便利，同時也為農(nóng)民進一步走向城鎮(zhèn)打下了基礎(chǔ)。

第五，實行社會化的綜合服務。建設生態(tài)小鎮(zhèn)、生態(tài)村和生態(tài)農(nóng)業(yè)離不開科學的管理和服務，社會化的綜合服務是科學管理的有效途徑。把城區(qū)對住宅的管理方法引入小鎮(zhèn)社區(qū)實行社區(qū)化管理，并做到規(guī)范化和現(xiàn)代化，實行衛(wèi)生保安、水工維修等社會化的有償服務，收取合理的費用，收費標準根椐當?shù)厥杖胨蕉_定。