陜西省社保資金保值增值的現(xiàn)實(shí)途徑選擇

王虎平 陳楨 周明

摘 要：有關(guān)地方社保資金多元化投資和入市問(wèn)題是近兩年?duì)幷摰慕裹c(diǎn)，文章通過(guò)對(duì)陜西省社保資金投資運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀調(diào)研發(fā)現(xiàn)，投資渠道單一、收益率低是目前存在的主要問(wèn)題，但其根本原因在于已有政策運(yùn)用不足。在充分分析政策的基礎(chǔ)上，提出了符合陜西省實(shí)際的多元化投資建議及相關(guān)配套政策。

關(guān)鍵詞：基金結(jié)余 投資渠道 收益 管理體制

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.61文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）08-169-03

一、引言

2011年以來(lái)，有關(guān)地方社保資金入市問(wèn)題一直是各界關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其是今年3月份，社?；鹄硎聲?huì)受委托，投資運(yùn)營(yíng)廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元的事件，使得整個(gè)爭(zhēng)論達(dá)到了高潮。鄭秉文、李永森（2011）等學(xué)者認(rèn)為社保資金進(jìn)入股市，不僅能保值增值，而且能夠促進(jìn)股市發(fā)展。人保部、證監(jiān)委和全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)也持贊成意見(jiàn)；而劉紀(jì)鵬、葉檀（2012）等學(xué)者持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為我國(guó)股市機(jī)制不健全，財(cái)政部等也持相同意見(jiàn)。

總體來(lái)看，上述爭(zhēng)論和研究基本上是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行多元化投資的必要性進(jìn)行論證，但結(jié)合具體省份，對(duì)于社保資金多元化投資的具體渠道，以及在投資組合方面如何確定，投資管理方式如何改革等問(wèn)題缺乏深入的研究。本文在對(duì)陜西省社保資金運(yùn)營(yíng)進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行回答，同時(shí)也是對(duì)社保資金是否入市爭(zhēng)論問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)充。

二、陜西省社保資金投資運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀

1.社保資金的收支及結(jié)余分析。從2006年以來(lái)，陜西省社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)一直是放在擴(kuò)大覆蓋面上，同時(shí)在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼加大支持力度的幫助下，陜西省社?；饸v年滾存結(jié)余逐漸增加，見(jiàn)表1。

養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

2.運(yùn)營(yíng)模式及收益。從各年份社?；鹂倹Q算以及筆者調(diào)查，目前陜西省社保資金主要的投資方式是銀行存款。2006年到2010年社保財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金使用情況見(jiàn)表2。

從表中可以看出，陜西省社保專(zhuān)戶(hù)資金中的債券投資比例很小，基本可以忽略不計(jì)。專(zhuān)戶(hù)資金中很小一部分以定期存款的方式存放，近幾年比例不斷上升，從2006年的2.19%，上升到2010年的8.34%，目前接近于全國(guó)平均水平。盡管比例在上升，但存款結(jié)構(gòu)依然不合理，活期存款額度占九成多，比例過(guò)大，使得資金平均收益率遠(yuǎn)低于一年的銀行存款利率，與同期通過(guò)膨脹相比，收益率更低，過(guò)去5年陜西省財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金投資收益情況見(jiàn)表3。

從表3可以看出，陜西省社保資金總體收益率很低，最高年份是2008年，但收益率不到1.5%。其余各年投資收益率均低于同期通貨膨脹率，這說(shuō)明陜西省社保資金實(shí)際價(jià)值正在貶值。

3.社保資金投資運(yùn)營(yíng)中存在的主要問(wèn)題。

（1）認(rèn)識(shí)滯后，已有政策運(yùn)用不足。目前針對(duì)社保資金投資運(yùn)營(yíng)的法規(guī)主要有《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[1997]26號(hào)）規(guī)定:“養(yǎng)老基金結(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券和存入專(zhuān)戶(hù)”；財(cái)政部《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》（財(cái)社字[1999]60號(hào)）規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余除根據(jù)財(cái)政和勞動(dòng)保障部門(mén)商定的、最高不超過(guò)國(guó)家規(guī)定預(yù)留的支付費(fèi)用外，全部用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)家發(fā)行的特種定向債券和其他種類(lèi)的國(guó)家債券?！?/p>

對(duì)于存銀行只是作了原則規(guī)定，但存款的種類(lèi)、存期的長(zhǎng)短、存款的方式等方面沒(méi)有作出明確的規(guī)定，而陜西省在此方面沒(méi)有突破，大部分結(jié)存資金主要是以利息較低的活期存款方式存??；另一方面，在購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券上也沒(méi)有充分利用已有政策。國(guó)家債券除了國(guó)債以外，還包括其他政府部門(mén)發(fā)行的債券，如中國(guó)人民銀行發(fā)行的央行票據(jù)，政策性銀行發(fā)行的金融債券等。上述機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券都是以國(guó)家信用作為擔(dān)保，而其收益率要高于銀行存款利率，陜西省社保資金一直沒(méi)有涉及。

（2）投資渠道單一，銀行存款形式單一。目前，陜西省社保資金的投資渠道主要是銀行存款，只有不到一成的資金為定期存款，其他大部分資金以活期存款方式存放，沒(méi)有對(duì)銀行存款期限、品種等組合產(chǎn)品進(jìn)行投資，其他投資渠道基本沒(méi)有。

（3）投資收益率低，基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。投資品種的單一反映在收益上必然是收益率低下。近些年，陜西省社保資金投資收益率都在1.5%以下。大部分年份低于同期通貨膨脹率，造成了社保資金實(shí)際上處于貶值狀況，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

（4）形成對(duì)財(cái)政的隱形壓力。公共財(cái)政承擔(dān)著對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的托底責(zé)任。如果基金的自求平衡能力差，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，將會(huì)給財(cái)政背負(fù)隱形壓力。目前社會(huì)保障支出已成為陜西省財(cái)政支出的第二大項(xiàng)目，未來(lái)隨著陜西省人口老齡化步伐的加快、社會(huì)保障待遇的進(jìn)一步提高、做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的潛在壓力、其他險(xiǎn)種統(tǒng)籌層次提高等因素，陜西省財(cái)政承擔(dān)社會(huì)保障托底的壓力將增大。

4.社保資金保值增值的必要性及緊迫性。

（1）人口老齡化、社保待遇標(biāo)準(zhǔn)的提高加大了基金支出。從1990年第四次人口普查以來(lái)，陜西省人口老齡化速度呈加速上揚(yáng)之勢(shì)。老年人口撫養(yǎng)比由2011年的0.1182%增長(zhǎng)至2030年的0.257%[張思鋒，張冬敏，雍嵐?！耙胧‰H人口遷移因素的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支測(cè)算——以陜西為例”?！段靼步煌ù髮W(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2007（2）]①；另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，人們生活水平和和社保待遇標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高成為必然趨勢(shì)。自2005年至2011年，陜西省依據(jù)國(guó)家政策，已經(jīng)連續(xù)8次提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老金平均水平由604元提高到現(xiàn)在的1621元，社保資金支出快速增長(zhǎng)。

（2）擴(kuò)面空間和提高費(fèi)率的限制導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)逐漸加重。根據(jù)《陜西省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間陜西省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率將達(dá)到90%，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率將達(dá)到95%，覆蓋面將難以進(jìn)一步擴(kuò)大；另一方面，過(guò)高的繳費(fèi)率難以再提高。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率為世界上最高的國(guó)家之一，因此，今后陜西省社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)是一方面參保擴(kuò)面的難度加大，另一方面繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能提高，從而決定了社?；鹗杖腚y以增加，給財(cái)政造成了巨大的負(fù)擔(dān)。

（3）通貨膨脹將使社?；鸫嬖诓粩噘H值的風(fēng)險(xiǎn)。通貨膨脹造成了社保結(jié)存資金的貶值，未來(lái)通貨膨脹率繼續(xù)上漲的威脅依然存在，以銀行存款為主要投資方式的社保資金增值程度依然低于通貨膨脹率，社保資金依然面臨著貶值的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，陜西省當(dāng)前在面臨人口老齡化加劇、通貨膨脹率較高的形勢(shì)下，社保資金的保值增值問(wèn)題將愈來(lái)愈突出。

三、陜西省社保資金拓寬投資渠道的可行性分析

1.中央及相關(guān)部門(mén)高度重視，解決時(shí)機(jī)日趨成熟。2011年8月17日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議要求進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理，堅(jiān)持安全第一的審慎原則，在完善法規(guī)、嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，適當(dāng)拓寬基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道，實(shí)現(xiàn)保值增值；2011年10月25日，人力資源和社會(huì)保障部召開(kāi)第三季度新聞發(fā)布會(huì)，政策研究司司長(zhǎng)、部新聞發(fā)言人尹成基指出目前人社部正在會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制定基金投資運(yùn)營(yíng)辦法；2011年12月14日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)黨委召開(kāi)中心組（擴(kuò)大）會(huì)議，其中一項(xiàng)重點(diǎn)工作是研究加大鼓勵(lì)長(zhǎng)期資金投資股市的政策措施，證監(jiān)會(huì)將與有關(guān)部門(mén)溝通對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)及全國(guó)住房公積金余額進(jìn)行合理運(yùn)用的途徑，建議借鑒社?；鸾?jīng)驗(yàn)，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資；2012年3月，社?；鹄硎聲?huì)受廣東省政府委托，投資運(yùn)營(yíng)廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元。

從上述幾方面的表態(tài)來(lái)看，社保資金保值增值問(wèn)題的解決時(shí)機(jī)已基本成熟。

2.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)為社?；鹜顿Y提供良好的宏觀環(huán)境。宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)意味著投資會(huì)獲得豐厚的投資回報(bào)。近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)總體良好，給基金投資提供了一個(gè)穩(wěn)定安全的環(huán)境，全國(guó)社?；鸷推髽I(yè)年金的投資收益率一直保持在一個(gè)比較可觀的水平上。得益于此，未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)還將保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這為社保資金的保值增值提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.金融市場(chǎng)和產(chǎn)品的多樣化為社?；鹜顿Y提供了選擇空間。社保資金和金融市場(chǎng)實(shí)際上是一種雙向互動(dòng)的促進(jìn)關(guān)系，金融市場(chǎng)的發(fā)育程度及一體化程度對(duì)社保基金的保值增值有著實(shí)質(zhì)的影響。從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始，金融市場(chǎng)得到了快速發(fā)展，表現(xiàn)在市場(chǎng)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)、金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和豐富、金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化取得了一定的效果。理論和實(shí)踐都證明，我國(guó)目前的金融市場(chǎng)環(huán)境，初步為社保資金保值增值提供了方法、工具。

4.理論界一直呼吁放寬地方社保資金的投資渠道。社保資金的保值增值問(wèn)題一直是理論界關(guān)注的重點(diǎn)，多位知名社會(huì)保障學(xué)者呼吁要改革社保基金的管理制度，實(shí)現(xiàn)社?；鹜顿Y體制的市場(chǎng)化與資產(chǎn)配置的多元化，提高整體收益率，以市場(chǎng)化的運(yùn)作保證巨額社?；鸬脑鲋?。

四、陜西省社保資金保值增值的具體方案及相關(guān)措施

隨著人口老齡化高峰的到來(lái)，宏觀經(jīng)濟(jì)的不確定性導(dǎo)致的通貨膨脹等因素，社保資金的保值增值問(wèn)題日益突出，社保資金的市場(chǎng)化運(yùn)作是國(guó)際和國(guó)內(nèi)的普遍趨勢(shì)?？紤]到目前的政策環(huán)境，陜西省社保資金的投資運(yùn)營(yíng)也應(yīng)該是分階段、分步驟地進(jìn)行。

1.現(xiàn)階段政策許可下的投資渠道。

（1）銀行存款。具體的銀行存款品種，除了用于支付的基金以活期存款外，對(duì)于結(jié)余的部分以不同期限存款組合方式進(jìn)行。隨著陜西省老齡化高峰的到來(lái)，建議預(yù)提部分周轉(zhuǎn)備用金，額度為每年支出額的1/6～1/5，這部分資金一方面可以備支出應(yīng)急和臨時(shí)性支出，另一方面若不支出，可以采取不同期限存款的組合方式保值。

（2）銀行保本投資產(chǎn)品。一般根據(jù)本金與收益是否保證，我們將銀行保本投資產(chǎn)品分為保本固定收益產(chǎn)品和保本浮動(dòng)收益產(chǎn)品兩大類(lèi)?？梢钥紤]將3%～5%左右的結(jié)余資金投資于銀行保本投資產(chǎn)品，在和商業(yè)銀行的談判中，可以以附加合同的方式，以銀行信用作為擔(dān)保。保本固定收益產(chǎn)品和保本浮動(dòng)收益產(chǎn)品的收益率在3%～6%之間，相比同期銀行存款利率，尤其是活期存款利率，收益率大大提高。

（3）國(guó)債。國(guó)債是以國(guó)家信用擔(dān)保的穩(wěn)健類(lèi)理財(cái)產(chǎn)品，收益高于同期定期存款?？梢酝ㄟ^(guò)委托商業(yè)銀行作為投資管理人投資。

（4）協(xié)議存款。一部分結(jié)余資金以協(xié)議存款的方式存放銀行。協(xié)議存款利率比較靈活，由協(xié)議雙方約定，可選擇固定利率也可選擇浮動(dòng)利率，一般比同期銀行定期存款利率高10%～15%。因此，建議對(duì)陜西省社保資金結(jié)余中5年內(nèi)對(duì)流動(dòng)性沒(méi)有要求的資金進(jìn)行協(xié)議存款。

（5）其他國(guó)家債券組合。除了上述投資品種以外，待取得投資經(jīng)驗(yàn)后，可以適當(dāng)投資信用等級(jí)較高的國(guó)家債券，如央行票據(jù)、政策性銀行金融債券、鐵路建設(shè)債券以及地方政府債券等。在保證資金安全性的基礎(chǔ)上，較好地提升投資收益率。

2.建立適合陜西省實(shí)際的社保資金投資管理體制。目前陜西省社保資金的保值增值沒(méi)有一個(gè)明確的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，資金的保值增值設(shè)計(jì)、監(jiān)控等工作一直沒(méi)有提上議事日程，隨著資金結(jié)余額度的加大，必須確定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。建議成立社保資金保值增值管理委員會(huì)，委員會(huì)由分管副省長(zhǎng)，財(cái)政廳、人力資源社會(huì)保障廳、衛(wèi)生廳、民政廳等相關(guān)部門(mén)組成。委員會(huì)下設(shè)社保資金保值增值管理辦公室，常設(shè)在省財(cái)政廳。辦公室實(shí)質(zhì)上起到受托人的作用，統(tǒng)一招標(biāo)確定資金托管銀行和投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)投資管理人的選擇、監(jiān)督和考核，負(fù)責(zé)對(duì)投資方案的審定。辦公室根據(jù)委員會(huì)審定的投資方針，通過(guò)季度例會(huì)和日常會(huì)議兩種形式進(jìn)行決策。會(huì)議采用記名表決，投資決策委員2/3以上贊成，才能形成會(huì)議決議。

3.建立社保資金投資考核監(jiān)督及信息披露制度。加強(qiáng)對(duì)社保資金保值增值管理辦公室的考核、監(jiān)督，建立社保資金投資管理的信息披露制度。投資管理人的確定、投資品種的組合以及投資方式等初步確定后，由辦公室向社保資金保值增值管理委員會(huì)匯報(bào)，對(duì)投資組合及風(fēng)險(xiǎn)防范方案進(jìn)行審定；按季度、年中和年度匯報(bào)投資及收益情況，將投資收益狀況列為考核指標(biāo)，確定最低保證收益率，如低于最低保證收益率，則考核為不合格。

4.向國(guó)家有關(guān)部門(mén)積極申請(qǐng)的投資渠道。盡快打通國(guó)債一級(jí)市場(chǎng)渠道，在中央國(guó)債登記結(jié)算中心開(kāi)立丙類(lèi)賬戶(hù)，打通在國(guó)債一級(jí)市場(chǎng)委托購(gòu)買(mǎi)國(guó)債渠道，在國(guó)家發(fā)行國(guó)債及其他債券時(shí)及時(shí)購(gòu)買(mǎi)；恢復(fù)發(fā)行特種定向社保國(guó)債，爭(zhēng)取將陜西列為試點(diǎn)省份等。

[本文為陜西省財(cái)政廳重大項(xiàng)目《陜西省社保資金保值增值研究》（2011年度）的部分研究成果。]

參考文獻(xiàn)：

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4.劉紀(jì)鵬，沙玉蘭.地方社?；鹑胧邪踩谝?經(jīng)濟(jì)，2012（4）

（作者簡(jiǎn)介：王虎平，陜西省社保資金管理中心主任；陳楨，陜西省社保資金管理中心副主任；周明，西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授 陜西西 安 710000）（責(zé)編：若佳）