中央政府意愿、財政能力與文化發(fā)展政策選擇

肖曾艷 張仁楓

摘要:十七屆六中全會將文化發(fā)展上升到戰(zhàn)略的高度。然而,從建國以來中國關于實施文化產(chǎn)業(yè)政策的選擇歷程上看,這不僅僅由中央政府獨立決定。理論界曾就區(qū)域發(fā)展提出了國家意愿與財政能力共同決定區(qū)域發(fā)展政策選擇的分析框架,文章在此基礎上,將分析視野擴展到文化產(chǎn)業(yè)政策選擇的層面,闡述了文化體制改革前后在中央政府意志、財政能力搭配下文化產(chǎn)業(yè)政策的演進和績效。此過程同樣依循文化市場發(fā)展軌跡,即由文化產(chǎn)品市場、文化服務市場向文化資本市場的演進。

關鍵詞:政府意愿;中央政府;財政能力;文化產(chǎn)業(yè);文化市場

中圖分類號:123.16 [文獻標識碼] A 文章編號: 1673-0461(2012)09-0077-05

一、引 言

文化發(fā)展一直是中國政府重點關注的領域,無論是中央政府還是地方政府都高度重視。改革開放30多年來,中國在經(jīng)濟建設取得舉世矚目成就的同時,文化事業(yè)也長足發(fā)展。2008年國際金融危機后,中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型迫在眉睫,其中文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實施是“調(diào)結(jié)構(gòu)、保增長、惠民生、促發(fā)展”的重要一環(huán)。與美國、日本、英國早在上世紀六七十年代就已經(jīng)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)相比,我國的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐已經(jīng)滯后。然而,文化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的實施不僅僅由國家意愿可以決定,它還與所處的國內(nèi)國際環(huán)境、國家財政實力、社會條件、政治因素、人口素質(zhì)等休戚相關。

文化產(chǎn)業(yè)的興起,引發(fā)學界的關注和研究。通過文獻檢索,關于“文化產(chǎn)業(yè)”的文獻就高達7,800多篇。此外,與此相關的專著也不甚枚舉。這些研究大多從文化產(chǎn)業(yè)類型、市場、實施戰(zhàn)略和路徑等方面進行闡述,在此不贅述。與這些文獻的研究角度不同,本文主要從兩條分析框架主線展開,一是政府意愿、財政能力與文化產(chǎn)業(yè)政策選擇的演進邏輯,具體分析這一過程中的政府行為績效;二是以文化市場發(fā)展的演進邏輯,即文化產(chǎn)品、服務和資本市場發(fā)展軌跡來闡述我國文化發(fā)展由以文化事業(yè)為主,轉(zhuǎn)向文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展邏輯。前一主線關鍵在于分析我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程,后一主線則著重引出今后我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前景和必由之路。二者相互結(jié)合,以期達到在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中既分析歷史又展望未來的目的。

二、分析框架

(一)框架一:政府意愿與財政能力的搭配

在區(qū)域發(fā)展政策選擇上,Shaogung Wang & Angang Hu(1999)提出了一個分析框架,認為一國區(qū)域發(fā)展是否平衡取決于中央政府實施區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展政策的意愿和是否有足夠的財政能力[1]。本文在此基礎上,將分析框架擴展到國家制定文化產(chǎn)業(yè)政策層面,認為中央政府均衡發(fā)展經(jīng)濟和文化的意愿同財政能力都具有影響文化產(chǎn)業(yè)政策制定的作用(見圖1)。

這一框架首先假設,如果不支付成本,那么無論中央還是地方政府都愿意經(jīng)濟、文化建設兩不誤。但問題在于,我國是發(fā)展中國家,國家的財政能力有限,無法保證經(jīng)濟建設和文化建設的均等投入,因而在財政支出上必然有輕重緩急之分。即政府的意愿和財政能力在經(jīng)濟建設和文化建設上的政策制定有偏好。

其次,假定政府的行為是利己的、理性的、短視的。因為在不同的經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境中,發(fā)展經(jīng)濟或發(fā)展文化對國家的邊際效用是不同的。

如圖1所示:在第Ⅰ象限,政府既有均衡發(fā)展經(jīng)濟和文化的意愿,又有較強的財政能力,必然促進經(jīng)濟和文化事業(yè)的共同發(fā)展。

在第Ⅱ象限,政府意愿強,財政能力弱。此時文化和經(jīng)濟發(fā)展的差距不大。

在第Ⅲ象限,政府意愿和財政能力都較弱。這種情況下,國家財力有限,必然偏向投入經(jīng)濟建設,加之政府對均衡發(fā)展的意愿不強,造成政府對經(jīng)濟和文化建設投入的差距。

在第Ⅳ象限,財政能力強,政府對均衡發(fā)展的意愿不強。同樣的財政支出下,發(fā)展經(jīng)濟的邊際效用大,因而政策偏向經(jīng)濟建設。同時,在中國地方政府官員的晉升博弈下,必然引發(fā)地方政府以投入經(jīng)濟建設,拉高GDP為政績目標,從而加大經(jīng)濟和文化建設的差距。

需要強調(diào)三點:一是,由于改革開放以來國家一直把經(jīng)濟建設放在首位,因而圖1中所指的政府均衡意愿實質(zhì)是在文化發(fā)展相對經(jīng)濟發(fā)展落后的現(xiàn)狀下對文化建設的扶持,特別是對文化產(chǎn)業(yè)的扶持,從而達到經(jīng)濟和文化發(fā)展的均衡目的。

二是,上述框架中的財政能力主要指中央政府財政收入。因為對文化發(fā)展的支持主要來自中央財政的直接撥款、轉(zhuǎn)移支付、專項基金和財稅減免等優(yōu)惠政策。在改革開放的30年中,地方政府疲于以政治晉升為主動力的區(qū)域經(jīng)濟競賽,因而其對文化發(fā)展建設的扶持力度遠遠不如對經(jīng)濟建設的投入。

三是,政府意愿不是單方面取決于某些領導人的意志,而是受到很多因素的影響,如社會條件、政治穩(wěn)定因素、老百姓幸福指數(shù)、國際環(huán)境等。

(二)框架二:文化市場發(fā)展演進路徑

在2002年的文化體制改革中,將文化產(chǎn)業(yè)分為了公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)[2],從此,我國文化發(fā)展走向市場化之路。然而,我國文化產(chǎn)業(yè)化起步晚,基礎差,這與我國豐富的文化資源和文化需求市場是極不相符的。

按照文化經(jīng)濟學理論,現(xiàn)代文化市場一般包括文化產(chǎn)品市場、文化服務市場、文化要素市場三大部分,它們是連接文化產(chǎn)業(yè)和居民文化消費的橋梁和紐帶[3]。美國是世界上公認的文化產(chǎn)業(yè)大國,其文化產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達,產(chǎn)值占GDP的20%左右。在文化產(chǎn)業(yè)化之初,美國就將發(fā)展高科技文化產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時的經(jīng)濟發(fā)展方向,并采取了一系列的經(jīng)濟、法律和行政等措施加以扶持[4],從而逐步完成了由文化產(chǎn)品市場,向文化服務市場,再向文化要素市場的轉(zhuǎn)化。結(jié)合國際文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗和國內(nèi)實際情況,本文以文化市場發(fā)育的完善程度和其創(chuàng)造的產(chǎn)值為坐標軸,設計了以圖2所示的分析框架來加以說明。

如圖2所示,我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展也遵循著ⅰ—ⅱ—ⅲ演進路徑,即由文化產(chǎn)品市場向文化服務市場、文化要素市場發(fā)展。一般來說,我國在文化產(chǎn)業(yè)起步階段主要以公共性文化事業(yè)為主,隨著文化產(chǎn)業(yè)化進程的推進,將逐步轉(zhuǎn)向以經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)為主的階段。在圖中以點M作為分界點,M點之前為公共性文化事業(yè)階段,此時,我國主要以開發(fā)文化產(chǎn)品市場,滿足人民群眾的文化生活需求為主;M—N點之間,為經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段,此時,我國文化產(chǎn)品市場日臻成熟,繼而轉(zhuǎn)向文化服務市場;N點以后,我國文化產(chǎn)品和服務市場取得豐碩成果,逐步轉(zhuǎn)向文化要素市場的培育和發(fā)展,表現(xiàn)為公共性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的階段,促進我國文化建設的大繁榮大發(fā)展。

需要強調(diào)兩點:一是,本文強調(diào)的是文化市場發(fā)展的“主要表現(xiàn)形式”,而非“所有形式”。即,表現(xiàn)為區(qū)域文化市場發(fā)展的不同步,也表現(xiàn)為發(fā)展中的過渡階段,在圖2中由重疊部分表示。二是,由于我國長期存在的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)化與城市文化產(chǎn)業(yè)相比,起步更晚,發(fā)展更為滯后,投融資問題更嚴峻。因此,雖然M點作為公共性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的分界點,但并不意味著進入經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)階段后,就不存在公共性文化事業(yè)了。事實上,在我國既要抓群眾性的公共文化事業(yè),又要將我國豐富的文化資源迅速轉(zhuǎn)化為文化資本,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。

三、歷年來我國文化產(chǎn)業(yè)政策選擇的演進和政府行為績效

文化是一種生產(chǎn)力,是綜合國力的重要組成部分。如今,文化與經(jīng)濟、政治的交融密不可分,互相影響和制約。從建國至今,雖然我國一直堅持以經(jīng)濟建設為中心,但同樣也注重文化事業(yè)的發(fā)展。在每一特殊時期,都頒布了相應的政策文件、法律法規(guī)來促進和規(guī)范文化事業(yè)的發(fā)展。

在分析框架一中,筆者闡述了國家財政能力與文化產(chǎn)業(yè)政策選擇休戚相關的觀點,認為隨著一國財政水平的增強,國家實施均衡發(fā)展經(jīng)濟和文化愿望的可行性越高。2011年國家財政收入為103,740億元,為1952年(213億元)的487倍,是1978年(1,132億元)的91倍,是2000年(13,395億元)的7.7倍(見圖3)。同時,筆者通過對1953年~2011年中央財政收入占全國財政收入的比率變化數(shù)據(jù)(以下簡稱比率)的整理,發(fā)現(xiàn)一個很有意思的現(xiàn)象:幾乎在每一比率發(fā)生較大變化的階段,都有相應的重大的文化產(chǎn)業(yè)政策的提出(見圖4)。

因而,本文結(jié)合框架一和框架二來闡述歷年來我國文化產(chǎn)業(yè)政策選擇的演進和政府行為績效。

重新對建國后我國文化政策,特別是文化體制改革的政策文件,以及某一階段的國內(nèi)國際環(huán)境進行了深入分析,得出一個結(jié)論:即中央財政能力直接影響文化發(fā)展政策的制定和實施,而這其中又受到政府意愿、國際國內(nèi)社會經(jīng)濟環(huán)境等因素的影響。這一結(jié)論也有利于解釋為何中央早在2007年十七大就首次將“文化命題”作為中央全會的議題, 卻直至2011年10月15日的十七屆六中全會才將文化發(fā)展上升為最高的“國家戰(zhàn)略”的層次。

(一)1949年~1978年

這一階段基本上表現(xiàn)為分析框架一中第Ⅱ象限的搭配:國家財政能力很弱,但均衡發(fā)展文化和經(jīng)濟的意愿很強。同時以公共性文化事業(yè)為主,表現(xiàn)為框架二中文化市場發(fā)展的第ⅰ階段——文化產(chǎn)品市場階段。這一時期波動較大:一是建國后,百廢待興,雖然財政收入不高,但中央政府對經(jīng)濟資源的控制能力很強,同時國家均衡發(fā)展經(jīng)濟和文化的意愿強,因而二者差異不大。此時,文化發(fā)展以政策宣傳和公共性文化事業(yè)為主。如沿用新民主主義革命時期解放區(qū)的文化宣傳模式,借鑒蘇聯(lián)模式,繁榮和復興了解放初期中國的文化,產(chǎn)生了一大批膾炙人口、耳熟能詳?shù)暮米髌??？梢哉f此時的文化和經(jīng)濟建設是處于同一政策高度的。二是,隨著國家在20世紀50年代和70年代的兩次財政權(quán)力下放,直接導致1959年中央財政占比由建國后的80%迅速下降至24%,而后有所回升,但1970年又開始下滑回落至1977年的13%。同時,文化大革命的結(jié)束,思想禁錮的解除,使得舊有的文化體制開始難以滿足群眾復蘇的文化需求,引發(fā)1978年的文化體制改革。

(二)1978年~1992年

1978年十一屆三中全會的召開拉開了我國經(jīng)濟改革的序幕,由此文化體制、政治體制和經(jīng)濟體制改革隨之展開。這一時期是我國文化體制改革的起步階段。1978年~1985年,我國國力迅速復興,中央財政收入占比由1977年的13%上升為1984年的40%。同時人民群眾的文化需求也得以進一步的釋放和滿足。娛樂業(yè)的興起伴隨著改革開放由沿海向內(nèi)地蔓延,涌現(xiàn)出許多個體、私營文化企業(yè)。1985年~1992年,老百姓的文化消費特征越來越朝著娛樂型、多樣化、可參與性的方向發(fā)展[5]。1988年,國務院相關部門陸續(xù)頒布文化市場管理法規(guī),文化市場的概念得以確立。

這一時期總體來說,主要表現(xiàn)為國家財政能力、均衡發(fā)展經(jīng)濟文化意愿均較弱,即與框架一中的第Ⅲ象限較為相似。同時,也表現(xiàn)為框架二中的第ⅰ—ⅱ階段的特征,即文化市場發(fā)展逐步由文化產(chǎn)品市場向文化服務市場過渡。

(三)1992年~2002年

1992年,鄧小平南巡講話后,中共確立了建立市場經(jīng)濟體制改革目標,1994年分稅制改革,中央財政收入占比由1993年的22%突然上升至1994年的55%。

2000年10月,黨的十五屆五中全會在“十五規(guī)劃”中第一次在中央正式文件里提出了“文化產(chǎn)業(yè)”。2002年,黨的十六大報告厘清了“公共性文化事業(yè)”和“經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)”之間的關系,首次提出“積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)”的建議[6]。

這一時期,國家財政收入,特別是中央財政增長較快。政策上偏向于促進經(jīng)濟騰飛,保持經(jīng)濟高位增長,因而均衡經(jīng)濟和文化發(fā)展意愿不強。其總體表現(xiàn)與框架一中第Ⅳ象限和框架二中第ⅱ—ⅲ階段的情形類似。

(四)2002年~2011年

這一時期是國內(nèi)情況最復雜,國際形勢最嚴峻的時期。一方面,國家財政能力由2002年的1.89萬億飛速增長到2011年的10.4萬億,中央財政占比也一直維持在50%左右,充分顯示了中國經(jīng)濟財富的迅猛增長;另一方面,國內(nèi)的政治、經(jīng)濟、社會情況卻極為復雜,中國面臨在改革開放30多年后與經(jīng)濟發(fā)展極不適應的政治體制改革。這一深層次的矛盾在2008年國際金融危機后國家4萬億投資計劃的實施,以及這一政策在2010年引發(fā)的通貨膨脹等負面影響中變得愈發(fā)突出。

第一,在經(jīng)濟發(fā)展上,我國面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整和“中等收入陷阱”的困境。改革開放以來,我國一直沿用的三駕馬車拉動經(jīng)濟增長的粗放型模式不能再適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。雖然,國家一直強調(diào)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型,但十多年來的效果并不理想。雖有巨額的外匯儲備和世界第二經(jīng)濟體的稱號,但以需求拉動經(jīng)濟內(nèi)生增長的動力仍然不足。從國際經(jīng)驗看,處于人均GDP收入達到3,000美元的國家會出現(xiàn)快速發(fā)展中積聚的矛盾集中爆發(fā),自身體制與機制的更新進入臨界,發(fā)展戰(zhàn)略失誤或受外部沖擊,經(jīng)濟增長回落或長期停滯的現(xiàn)象,即陷入所謂“中等收入陷阱”階段[7]。同時,在中國面臨人口紅利拐點之際,世界上其他新興經(jīng)濟體人力資本的相對廉價也直接影響著FDI和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新方向。

第二,在社會發(fā)展上,長期存在的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)引發(fā)的社會問題越發(fā)突出。住房難、求學難、就醫(yī)難、養(yǎng)老難以及農(nóng)民工問題等現(xiàn)實都考驗著我國社會保障體系,亟待戶籍制度的改革。同時,收入分配差距拉大引發(fā)的社會問題也極其突出,官二代、富二代的炫富現(xiàn)象和低收入者的仇富心理,直接體現(xiàn)了當今社會群體浮躁、虛榮的價值觀和心理狀態(tài)。此外,第三波民主化浪潮和民粹主義給新一代年輕人帶來了的思潮沖擊也呼喚新的文化力量來加以抵御。

第三,國家財政收入增長和勞動者工資上漲比率的巨大差異,通貨膨脹引發(fā)的人民生活水平的縮水、官員腐敗帶來的負面影響都亟需進行與經(jīng)濟體制相適應的政治體制改革。如領導體制、行政體制改革,尤其是以GDP為政績觀的官員晉升制度的改革。

2002年~2010年我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛,2010年我國文化產(chǎn)業(yè)增加值1.1萬億元,新的“十二五”規(guī)劃也明確表示五年之內(nèi)我國文化產(chǎn)業(yè)爭取再翻一番。文化遺產(chǎn)保護工作也取得了較大的成就,各地的申報世界級或國家級文化遺產(chǎn)的熱情高漲。我國文化市場的發(fā)展也逐漸由文化服務市場轉(zhuǎn)向文化要素市場,但發(fā)展仍然緩慢。

由此,我們可以很清楚的看到,國家在經(jīng)濟、政治、社會和文化層面都遇到了一個新的瓶頸。經(jīng)濟需要新的動力,政治需要改革,社會需要安定,文化則需要創(chuàng)新。至此,深化文化體制改革,均衡經(jīng)濟和文化發(fā)展的意愿已經(jīng)十分強勁。其情形已逐步達到框架一中的第Ⅰ象限和框架二中第ⅲ階段所要求的基本條件。至此,推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的“文化興國戰(zhàn)略”已水到渠成。

(五)2011年至今

2011年10月15日中國共產(chǎn)黨第十七屆六中全會研究了深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮等相關問題,將“文化命題”上升到中央議題和國家戰(zhàn)略層面,從此,拉開了國家均衡發(fā)展經(jīng)濟和文化的大序幕。

一是,發(fā)展文化產(chǎn)業(yè),特別是文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè),不僅可以培育新的經(jīng)濟增長點、增加就業(yè),還能促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。隨著文化要素市場,即文化資金市場、藝術設施和人才市場、文化中介市場、文化產(chǎn)權(quán)和版權(quán)市場的迅速成長和繁榮,文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合度會越來越高,從而形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)體系,進一步促進國民經(jīng)濟的內(nèi)生增長。

二是,文化事業(yè)的發(fā)展不僅可以豐富人民群眾的精神文化生活,創(chuàng)造新的社會主義價值觀,還可以促進人口素質(zhì)的提高。在面對民主化浪潮和民粹主義對大眾思想意識的沖擊下,在人們的價值觀已經(jīng)逐漸模糊和消失的情形下,必須大力發(fā)展文化事業(yè),創(chuàng)造社會主義核心價值體系,穩(wěn)定思想,防止動亂,是重中之重。

總之,文化產(chǎn)業(yè)在國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的兩難境地中注入了經(jīng)濟發(fā)展新的活力和強心劑,文化事業(yè)的發(fā)展為弘揚中華文明,提高人口素質(zhì)和國際競爭力增加了新的發(fā)展動力和潛能。在已達到框架一的第Ⅰ象限和框架二第ⅲ階段所要求的條件之后,在當今復雜的環(huán)境下,必然要求文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的共同發(fā)展,促進文化發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)的飛躍。2012年3月5日,溫家寶總理在剛剛開幕的十一屆全國人大五次會議的政府工作報告中再次強調(diào)“促進文化大發(fā)展大繁榮”,就是對當今文化政策實施的最好證明。

四、結(jié) 論

綜上所述,國家實施文化產(chǎn)業(yè)政策不僅僅決定于中央政府均衡發(fā)展經(jīng)濟和文化的意愿,還受到國家財政能力,特別是中央財政能力的影響。我國文化發(fā)展經(jīng)歷了由公益性文化事業(yè)建設到經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的過渡階段。每一階段的文化產(chǎn)業(yè)政策都是在特定的歷史階段,受到特定的經(jīng)濟、文化和社會因素共同影響而制定和實施的,這其中還包括了政府的行為績效。在復雜的國內(nèi)國際形勢下,政府的決策和行為往往受到很多因素的干擾。只有在政府強烈的均衡發(fā)展意愿和強有力的中央財政保障下,才能減少經(jīng)濟和文化發(fā)展的差距,促進經(jīng)濟、文化、社會的和諧發(fā)展。2012年將是文化發(fā)展翻開嶄新一頁的一年。今后,隨著文化產(chǎn)業(yè)市場的大發(fā)展和文化事業(yè)的大繁榮,我國的綜合國力也將進一步的提升,國家的繁榮富強將指日可待。