國庫應急協(xié)同機制框架構(gòu)建

鐘瑋 邵茜

摘要：本文在對國庫應急管理發(fā)展歷程進行梳理的基礎(chǔ)上，進一步分析了國庫應急機制建設(shè)面臨的新形勢和存在的問題，提出國庫應急協(xié)同機制的概念，并對建立國庫應急協(xié)同機制框架進行了探索。

關(guān)鍵詞：國庫；應急管理；國庫應急協(xié)同機制

中圖分類號：F830.31文獻標識碼：B文章編號：1674—2265（2012）09—0055—04

一、國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制建設(shè)歷程

國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制是隨著國庫信息化進程不斷推進而逐步建立和發(fā)展的，大致分為兩個階段：

（一）國庫應急管理起步階段（2000—2005年）

國庫應急管理以新系統(tǒng)上線切換可能出現(xiàn)各種故障和異常情況的應急操作為主要內(nèi)容。進入二十一世紀，信息技術(shù)逐步融入到現(xiàn)代金融決策、管理和實施過程中，人民銀行國庫部門緊隨時代步伐，于上世紀90年代中后期開始信息化建設(shè)并在隨后十幾年間快速發(fā)展。2000年，國庫會計核算系統(tǒng)（TBS）1.0版開發(fā)完成并在全國逐步推廣，建立了全國統(tǒng)一的國庫會計核算體系，實現(xiàn)了國庫會計核算電子化。2001年，為配合財政國庫管理制度改革和中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)建設(shè)，開始了TBS2.0的建設(shè)；為防范系統(tǒng)切換和運行過程中可能出現(xiàn)的各種故障和異常情況，人民銀行國庫局于2002年下發(fā)了《國庫會計核算系統(tǒng)切換及應急處理業(yè)務方案》和《國庫會計核算系統(tǒng)切換及應急處理技術(shù)方案》，首次以文件的形式明確上線異常情況的應急操作流程。2005年，為確保國庫會計核算系統(tǒng)與小額支付系統(tǒng)成功對接和順利運行，國庫局下發(fā)了《國庫會計核算系統(tǒng)加入小額支付系統(tǒng)切換及應急處理方案（暫行）》，明確了與小額支付系統(tǒng)連接出現(xiàn)異常情況的緊急應對措施，系統(tǒng)上線切換應急操作構(gòu)成這一階段國庫應急管理的主要內(nèi)容。

（二）國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制發(fā)展完善階段（2006年至今）

這一時期以國庫業(yè)務系統(tǒng)應急管理為主要內(nèi)容，搭建了國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制框架并逐步完善。為滿足財稅體制改革的要求，TBS開始多次進行版本升級和功能拓展，此間國庫統(tǒng)計分析系統(tǒng)、國債管理系統(tǒng)等多項業(yè)務系統(tǒng)也紛紛建成投產(chǎn)，逐步實現(xiàn)了內(nèi)外關(guān)聯(lián)業(yè)務系統(tǒng)的功能對接和信息共享。為強化國庫業(yè)務系統(tǒng)及關(guān)聯(lián)業(yè)務系統(tǒng)安全管理，國庫局于2006年制定下發(fā)了《國庫業(yè)務系統(tǒng)突發(fā)事件處置預案（試行）》，首次明確了國庫業(yè)務系統(tǒng)突發(fā)事件應急處置的組織機構(gòu)、預防預警機制、報告決策程序及應急處置流程，國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制框架基本形成。2007年，國庫局編寫了《國庫業(yè)務系統(tǒng)應急預案培訓手冊》，對分庫一級開展應急知識培訓，并以總庫和分庫協(xié)同演練方式組織“國庫業(yè)務系統(tǒng)突發(fā)事件應急演練”，國庫業(yè)務系統(tǒng)應急管理逐步常態(tài)化、專門化。2006年，國庫局提出了充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立以國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）和國庫管理信息系統(tǒng)（TIMS）為核心的國庫綜合業(yè)務集中系統(tǒng)的國庫信息化建設(shè)總體目標。2008年TCBS在重慶正式試點運行，為預防和處置上線和試運行面臨的系統(tǒng)故障以及可能造成系統(tǒng)無法正常運行的突發(fā)事件，制定了《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)應急處置預案（試行）》，并于2011年加以修改完善，國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制進一步完善。

全國各級國庫也在《國庫業(yè)務系統(tǒng)突發(fā)事件處置預案（試行）》框架基礎(chǔ)上，制定了符合自身實際的國庫業(yè)務系統(tǒng)應急預案，并因地制宜組織形式各異的應急演練和培訓，國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制建設(shè)全面提速，國庫應急管理工作日益規(guī)范化。

二、新形勢下國庫應急機制建設(shè)存在的問題

（一）國庫應急機制建設(shè)面臨的新形勢

1. 公共突發(fā)事件頻發(fā)，國庫救災救援工作任務艱巨。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國目前處于突發(fā)公共事件高發(fā)期，近幾年每年突發(fā)事件高達120萬起，2億人（次）受到不同程度的影響，直接損失達3000億元人民幣以上，造成國家、社會、家庭、個人的大量損失和負擔，政府應急管理工作形式異常嚴峻。國庫是中央銀行作為“政府的銀行”職能的體現(xiàn)，國庫資金是各級政府和相關(guān)部門行使公共管理與服務職能的物質(zhì)保障，國庫救災救援資金能否安全及時撥付，直接影響政府及相關(guān)部門公共突發(fā)事件處置進程和效率，國庫積極開展救災救援工作責無旁貸；同時，隨著服務范圍的拓寬和信息化水平的提升，國庫資金劃撥對象由預算單位拓展到了千家萬戶，國庫服務社會民生作用日益突出，也對國庫災害救援和應急協(xié)作能力提出了更高的要求。

2. 信息化進程不斷加速，系統(tǒng)安全運維成為國庫信息化建設(shè)須妥善處理的首要問題。信息化建設(shè)對于提高國庫運行效率和質(zhì)量意義重大，近年來國庫信息化建設(shè)持續(xù)深入推進，TCBS近兩年內(nèi)在全國實現(xiàn)快速推廣，國庫業(yè)務處理模式全面革新，國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）推廣進度加快，實現(xiàn)了與財政、稅務、銀行等系統(tǒng)的無縫連接，與海關(guān)聯(lián)網(wǎng)工作取得突破性進展，國庫信息化建設(shè)邁入新時代，國庫系統(tǒng)安全運維和應急管理重要性也進一步凸顯。國庫系統(tǒng)運行的過程，也是國庫業(yè)務的處理過程，是數(shù)據(jù)傳輸和資金匯劃的有機統(tǒng)一，伴隨著國庫業(yè)務量急劇攀升和聯(lián)網(wǎng)單位覆蓋面快速擴展，具有高度關(guān)聯(lián)性的業(yè)務系統(tǒng)信息流和資金流的數(shù)據(jù)交互量日益龐大，對國庫業(yè)務系統(tǒng)及其關(guān)聯(lián)系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性提出了更高的要求，系統(tǒng)運維和災備應急等配套工作亟需跟進。

（二）國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制建設(shè)存在的問題

1. 突發(fā)公共事件國庫應急救援工作的部門協(xié)作性需進一步加強。從抗震、抗洪救災資金撥付到抗旱、惠民補貼發(fā)放，國庫支付已經(jīng)成為政府及職能部門突發(fā)公共事件應急救援工作不可或缺的環(huán)節(jié)。近年來針對我國部分地區(qū)地震災害、局部性內(nèi)澇、山體滑坡等各類突發(fā)事件，各級國庫及時啟動應急預案，在抓好自身安全生產(chǎn)同時，搭建國庫資金清算業(yè)務應急平臺，確保救災資金及時撥付到位。同時，隨著救災救援工作經(jīng)驗積累，逐步規(guī)范應急救援資金劃撥流程，保證國庫資金清算渠道安全暢通，積極促進政府救災救援工作順利開展。然而在實際工作中，各類救災資金撥付任務多為臨時性指令，時間緊或正值節(jié)假日，國庫多采取開辟綠色通道，優(yōu)先撥付或被動的臨時召集業(yè)務人員節(jié)假日加班處理的方式進行，但對應突如其來的風險和危機，單純依靠臨時性行政指令特事特辦，而缺乏一套規(guī)范化的部門協(xié)同機制，無法保證每一次突發(fā)性公共事件及時成功處置，國庫突發(fā)公共事件應急救援工作的部門協(xié)作性亟待加強。

2. 國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制協(xié)同性需進一步提高。國庫信息化建設(shè)的推進，尤其是“3T”系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)推廣上線，國庫業(yè)務基本擺脫了傳統(tǒng)的手工模式，通過計算機系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互和資金匯劃，實現(xiàn)了單位、部門、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，形成了緊密相連的系統(tǒng)鏈條，國庫業(yè)務系統(tǒng)范疇進一步擴展，不僅僅局限于人民銀行國庫部門自身建設(shè)開發(fā)的系統(tǒng)，而是包括財政、稅務、海關(guān)、商業(yè)銀行等部門與國庫業(yè)務處理相關(guān)聯(lián)的各類系統(tǒng)的總稱，屬于廣義的國庫業(yè)務系統(tǒng)范疇。在國庫信息化的大背景下，國庫業(yè)務系統(tǒng)鏈條緊密聯(lián)系著國庫、政府職能部門、商業(yè)銀行以及社會公眾，系統(tǒng)故障等突發(fā)事件帶來的經(jīng)濟社會負面影響將進一步擴大，可謂牽一發(fā)而動全身。而目前的國庫業(yè)務系統(tǒng)應急機制仍局限于國庫內(nèi)部系統(tǒng)的運維保障和應急管理，部門間未形成有效的協(xié)同合作機制，缺乏面向納稅人和社會公眾的協(xié)同信息發(fā)布平臺，突發(fā)事件情況下部門溝通不暢、信息發(fā)布不及時，不利于在較短的時間內(nèi)消除隱患，并將社會影響降至最低，國庫應急協(xié)同機制建設(shè)迫在眉睫。

三、國庫應急協(xié)同機制框架構(gòu)建

（一）國庫應急協(xié)同機制的相關(guān)概念

1. 國庫。通常意義上的國庫屬于狹義國庫的范疇，是國家金庫的簡稱，是專門負責辦理國家預算資金收納和支出的機關(guān)。而國庫信息化建設(shè)的推進以及國庫救災救援工作重要性的提升，使廣義國庫概念更契合新形勢下國庫應急管理的要求。按照國際貨幣基金組織（IMF）的定義，國庫不單是指國家金庫，更重要的是指代表政府控制預算的執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能，是一個寬泛的概念，涉及一個國家大部分的財政活動，相當于狹義國庫同其他部門、機構(gòu)密切配合、相互監(jiān)督并共同發(fā)揮作用的整體，是一個系統(tǒng)性的概念。由此可以看出，狹義國庫職能是廣義國庫職能的核心，而廣義國庫職能是在狹義國庫職能基礎(chǔ)上的延伸。本文將采用廣義國庫概念，將其視為人民銀行國庫及關(guān)聯(lián)部門相關(guān)職能的系統(tǒng)集成，這一系統(tǒng)以狹義國庫為核心，系統(tǒng)內(nèi)各部門相關(guān)職能構(gòu)成一種共生關(guān)系（如圖1）。

圖1：國庫各部門相關(guān)職能

2. 國庫應急管理。相對于上述國庫的概念，國庫應急管理也應具有狹義和廣義之分。狹義國庫應急管理是我們通常所說的國庫業(yè)務系統(tǒng)突發(fā)事件應急管理，是指人民銀行國庫業(yè)務及其系統(tǒng)應對突發(fā)事件處置機制的總稱。這里所稱突發(fā)事件主要指“三種情況：一是事故災難或突發(fā)社會安全事件致使國庫業(yè)務無法正常處理；二是自然災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等嚴重影響國庫業(yè)務系統(tǒng)的操作運行；三是國庫業(yè)務系統(tǒng)出現(xiàn)故障，恢復或重建業(yè)務系統(tǒng)超過可容忍時限。這是相對于狹義國庫概念以及人民銀行國庫部門自身建設(shè)的業(yè)務系統(tǒng)進行定義的。廣義國庫應急管理對應于廣義國庫概念，是指為了高效處置國庫各關(guān)聯(lián)系統(tǒng)面臨的突發(fā)事件以及協(xié)助政府開展公共突發(fā)事件救災救援工作，人民銀行國庫及財政、稅務、海關(guān)、商業(yè)銀行等關(guān)聯(lián)部門在突發(fā)事件應對過程中，統(tǒng)分結(jié)合，各司其職，開展應急管理活動和執(zhí)行救災救援任務的統(tǒng)稱。廣義國庫應急管理是狹義國庫應急管理的有機延伸，以狹義國庫應急管理為核心，將國庫救災救援工作及關(guān)聯(lián)部門的相關(guān)業(yè)務系統(tǒng)應急管理納入其中，具有全面性和系統(tǒng)性的特點，本文將采用廣義國庫應急管理概念。

3. 國庫應急協(xié)同機制。國庫應急協(xié)同機制是指國庫各關(guān)聯(lián)部門共同協(xié)作，預防、處置突發(fā)事件的各種制度及其運行規(guī)范的總稱，它構(gòu)筑在國庫整體危機治理能力的基礎(chǔ)上，是在國庫應急管理過程中，通過關(guān)聯(lián)部門良好溝通與信息共享，整合應急資源，制定應對措施，協(xié)同處置突發(fā)事件和執(zhí)行救災救援任務的規(guī)范化運作模式。國庫應急協(xié)同機制能夠發(fā)揮協(xié)同效應是由國庫各關(guān)聯(lián)部門間的協(xié)同作用決定的，若系統(tǒng)內(nèi)部的人、組織、系統(tǒng)平臺等要素耦合度高，圍繞目標協(xié)力運作，那么就能產(chǎn)生1+1>2的應急協(xié)同效應；反之，系統(tǒng)內(nèi)部相互掣肘、離散、沖突等，就會造成整體內(nèi)耗增加，國庫應急協(xié)同機制將難以發(fā)揮應有的應急功能。

（二）國庫應急協(xié)同機制框架構(gòu)建

國庫應急協(xié)同機制主要包括信息協(xié)同、組織協(xié)同、預案協(xié)同以及流程協(xié)同四方面內(nèi)容，其強調(diào)的是應急處置過程中國庫各關(guān)聯(lián)部門的協(xié)同效應，協(xié)同效應的實現(xiàn)是基于信息協(xié)同平臺基礎(chǔ)上的組織機制協(xié)同、應急預案協(xié)同和處置流程協(xié)同的集約效應（見圖2）。

圖2：國庫應急協(xié)同機制框架

1. 信息協(xié)同平臺。由于國庫關(guān)聯(lián)職能部門眾多，關(guān)聯(lián)信息系統(tǒng)各異，數(shù)據(jù)庫開發(fā)語言、技術(shù)規(guī)范等也是多種多樣，需要統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息交換平臺，將各部門信息系統(tǒng)和應用系統(tǒng)有效整合在一起，形成一個覆蓋全面的應急指揮信息支撐網(wǎng)絡(luò)和信息發(fā)布平臺。國庫應急信息協(xié)同平臺是在現(xiàn)有相關(guān)信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上建立起來的協(xié)同交互式信息管理系統(tǒng)，以資源共享和信息共同發(fā)布為特征，利用信息技術(shù)對國庫應急信息進行傳遞與共享，支持應急決策和處置。信息協(xié)同平臺應具備三方面功能：一是提供國庫應急知識積累和交流平臺，在常態(tài)下將國庫應急知識管理與各部門日常辦公和業(yè)務過程結(jié)合起來；二是在應急狀態(tài)下，能夠為多部門協(xié)同應對決策提供有效信息支持，強調(diào)技術(shù)、人和信息資源的有機結(jié)合和互動；三是在應急過程中，統(tǒng)一對外發(fā)布應急信息和事件處置詳情，搭建國庫與外部溝通平臺。

2. 組織機制協(xié)同。無論是國庫救災救援工作的開展，還是各關(guān)聯(lián)業(yè)務系統(tǒng)突發(fā)事件的應急處置，都依賴于各關(guān)聯(lián)部門的職能運轉(zhuǎn)與良性互動，其中應急組織協(xié)同是關(guān)鍵，建立國庫應急協(xié)同領(lǐng)導小組成為國庫應急協(xié)同機制建設(shè)的首要問題。國庫應急協(xié)同領(lǐng)導小組負責對突發(fā)事件的處置統(tǒng)一進行決策，啟動應急預案，統(tǒng)一指揮國庫應急處置工作，統(tǒng)一國庫應急信息的發(fā)布，是國庫應急管理的中樞；主要包含橫向協(xié)同和縱向協(xié)同兩方面，即橫向看應包含人民銀行國庫、財政、稅務、海關(guān)、商業(yè)銀行等國庫關(guān)聯(lián)部門負責人，縱向看還應包含人民銀行會計、營業(yè)、科技、支付結(jié)算等部門負責人，以實現(xiàn)組織機制協(xié)同的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，確保應對突發(fā)事件過程中組織機制的整體聯(lián)動性。

3. 應急預案協(xié)同。應急預案是圍繞應急救災領(lǐng)域和突發(fā)事件所屬專業(yè)領(lǐng)域?qū)χR和事件進行總結(jié)和描述。在應急預案建設(shè)中，雖然縱向方面人民銀行國庫、會計、支付結(jié)算、科技等部門建立了國庫業(yè)務系統(tǒng)及支付系統(tǒng)、同城票據(jù)交換系統(tǒng)應急處置方案，橫向方面財政、稅務、海關(guān)、商業(yè)銀行等也都具有自身專項預案，但其表述缺乏關(guān)聯(lián)性和邏輯性考慮，這將會導致關(guān)聯(lián)部門即使嚴格按照專業(yè)應急預案行動，也可能出現(xiàn)各自為戰(zhàn)局面。國庫應急協(xié)同預案，就是在分析國庫各關(guān)聯(lián)部門職能定位、業(yè)務流程、系統(tǒng)建設(shè)及預案表述的內(nèi)在邏輯和形式基礎(chǔ)上，重點通過相關(guān)、相似內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性表述和對接彌補預案表述缺口，增強應急預案的協(xié)同性。主要包含兩方面內(nèi)容：一是公共突發(fā)事件救災救援過程中的職能分工和業(yè)務處置表述，特別是非常態(tài)如非正常工作日的應急處置表述；二是國庫各關(guān)聯(lián)業(yè)務系統(tǒng)突發(fā)事件協(xié)同處置方案。

4. 處置流程協(xié)同。應急過程協(xié)同是指多個應急組織在一定時間和應急資源的約束下，通過交互、通訊、協(xié)作和協(xié)調(diào)，共同實施一個應急事件處置的過程。在應急事件處置過程中，國庫應急任務之間存在高度的依賴關(guān)系，各關(guān)聯(lián)部門應急任務相互影響，一個應急任務的實施需要其他任務提供其運行前置條件和后續(xù)銜接要件，同時為避免資源沖突需要合理、有序安排各類應急資源，因此國庫突發(fā)事件處置過程中應急任務之間需要保持協(xié)同。國庫應急處置流程協(xié)同，主要體現(xiàn)在各職能部門應急任務的協(xié)作運行、應急資源和職能部門之間為避免資源沖突而進行的協(xié)調(diào)行為，分為任務協(xié)作和資源協(xié)調(diào)兩種協(xié)同方式。國庫應急處置任務協(xié)作，是指在執(zhí)行國庫應急任務存在相關(guān)性的職能部門通過協(xié)商、協(xié)調(diào)，從而達到協(xié)同工作；資源協(xié)調(diào)是指各職能部門通過有效、合理調(diào)配各項應急資源，發(fā)揮資源最大效用，以提升國庫應急處置協(xié)同效率。

總之，國庫應急協(xié)同機制就是在突發(fā)事件處置過程中，相關(guān)職能部門能夠在適當?shù)臅r候知道自己的任務，并通過協(xié)同領(lǐng)導小組的協(xié)調(diào)管理和應急資源及應急信息的合理使用，成功處置突發(fā)事件，并使損失最小化以及社會影響降至最低的管理新模式。這一模式是以現(xiàn)代信息技術(shù)為平臺，強調(diào)國庫應急管理的最終效應不僅僅取決于某一職能部門的選擇，而是關(guān)聯(lián)部門多方應急行為相互作用的最終結(jié)果。

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（責任編輯 耿欣；校對 XS）