論行政權(quán)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督對(duì)傳統(tǒng)行政監(jiān)督的發(fā)展

李光霞

摘 要：行政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是以互聯(lián)網(wǎng)作為監(jiān)督途徑而產(chǎn)生的一種新興的行政監(jiān)督方式，是對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)監(jiān)督方式的必要發(fā)展。社會(huì)公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督行政權(quán)的運(yùn)行能夠克服傳統(tǒng)行政監(jiān)督存在的種種弊端，在監(jiān)督的主體、監(jiān)督的途徑和監(jiān)督的效能等方面都有新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)；網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督；公民權(quán)

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2012）01-0234-02

1 行政權(quán)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督——問(wèn)題的界定

行政權(quán)監(jiān)督即行政監(jiān)督，有廣義和狹義之分。廣義的行政監(jiān)督是指享有監(jiān)督權(quán)的有關(guān)主體，對(duì)行政主體及其工作人員的行政行為進(jìn)行的監(jiān)督。狹義的行政監(jiān)督僅指有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行政主體及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)督。因此，根據(jù)監(jiān)督主體屬性的不同，我國(guó)將行政監(jiān)督分為國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督和非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督。前者是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督，包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這種監(jiān)督的實(shí)施具有法律效力，可以依法追究違法行政機(jī)關(guān)、組織及其工作人員法律責(zé)任。而后者則是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之外的組織或個(gè)人進(jìn)行的監(jiān)督，包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)的監(jiān)督、社會(huì)組織的監(jiān)督、公民的監(jiān)督和媒體的監(jiān)督。這類監(jiān)督不具有法律效力，但卻對(duì)行政權(quán)的良好運(yùn)行起著不可忽視的監(jiān)督作用。

行政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是指有關(guān)主體借助網(wǎng)絡(luò)這一媒介對(duì)政府行政部門及其工作人員的行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督。當(dāng)下運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行行政監(jiān)督的社會(huì)主體主要是廣大的社會(huì)公眾和新聞傳播媒體。本文所討論的僅指享有公民權(quán)的社會(huì)公眾對(duì)行政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，不包括傳統(tǒng)新聞媒體對(duì)行政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)（輿論）監(jiān)督。原因是，在我國(guó)新聞媒體的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督并不是獨(dú)立的媒體力量依照法律對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自主監(jiān)督，而是“由政府控制的，根據(jù)當(dāng)前政策需要而進(jìn)行的一種自上而下、有管理的輿論監(jiān)督，在本質(zhì)上屬于一種行政監(jiān)督?！币簿褪且环N體系內(nèi)監(jiān)督。這種監(jiān)督受制于諸多政治環(huán)境的影響，本身也存在許多需要解決的問(wèn)題，在此本文不做探討。

2 傳統(tǒng)行政權(quán)監(jiān)督體系的缺陷——重內(nèi)輕外

從世界范圍來(lái)看，20世紀(jì)是行政權(quán)力擴(kuò)張的世紀(jì)，隨著公共安全、環(huán)境保護(hù)、交通、通訊等社會(huì)共同需求的增多，在市場(chǎng)化不能滿足基本需求的情況下，政府不可避免的滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)。同時(shí)社會(huì)各階層之間的利益沖突也需要政府來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。行政權(quán)擴(kuò)張的直接影響就是對(duì)其他國(guó)家權(quán)力的侵蝕，比如在19世紀(jì)后半期，西方的英美等國(guó)家開(kāi)始出現(xiàn)了公務(wù)員考試制度，這就使得文官的任命權(quán)由國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)到了行政機(jī)關(guān)的手中。行政機(jī)構(gòu)膨脹，出現(xiàn)許多集立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)為一身的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。國(guó)會(huì)也通過(guò)大量的委任性立法，將大量的立法權(quán)下放給行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的職能逐步擴(kuò)大，立法權(quán)、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督被削弱。

在我國(guó)，改革開(kāi)放三十年的實(shí)踐充分證明，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必定導(dǎo)致腐敗。在行政權(quán)日益擴(kuò)張的同時(shí)，旨在限制和規(guī)范行政權(quán)行使，保障公民權(quán)利的監(jiān)督行政法律制度也得到發(fā)展和完善。不可否認(rèn)，我國(guó)行政權(quán)的監(jiān)督體系已相對(duì)完善，并發(fā)揮了一定的作用。從1999年將“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”載入憲法至2008年，在兩次修憲的推動(dòng)下（1999年修憲和2004年修憲），我國(guó)開(kāi)始大力弘揚(yáng)法治和“尊重與保障人權(quán)”的理念，在監(jiān)督行政法律制度上主要表現(xiàn)為：第一，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)的規(guī)范化和程序化。如2000年《立法法》的出臺(tái)對(duì)人大及其常委會(huì)對(duì)行政立法的撤銷制度，備案制度，違法審查制度做出了具體規(guī)定。2006年又出臺(tái)了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》明確和細(xì)化了人大常委會(huì)對(duì)政府相關(guān)工作的監(jiān)督內(nèi)容；第二，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督權(quán)得到完善。在層級(jí)監(jiān)督方面，通過(guò)《行政復(fù)議法》、《國(guó)務(wù)院信訪條例》以及《審計(jì)法》等全面加以監(jiān)督。在2004年國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確了經(jīng)過(guò)十年左右的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政行為的監(jiān)督。第三，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)得到了強(qiáng)化。1999年通過(guò)修訂和頒布最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)一步明確了行政訴訟受案范圍和行政訴訟程序，加大了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督力度。此外，檢察院通過(guò)對(duì)行政案件的抗訴、查處行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的職務(wù)犯罪行為加強(qiáng)對(duì)行政的監(jiān)督。

但是，在傳統(tǒng)的行政權(quán)監(jiān)督體系下，還存在以下突出問(wèn)題：第一，對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的權(quán)力配置整體不合理。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的力量對(duì)比不合理，不協(xié)調(diào)一致，未能形成監(jiān)督合力。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督更側(cè)重行政系統(tǒng)內(nèi)的自下而上或自上而下的監(jiān)督以及其他權(quán)力性監(jiān)督，忽視或不重視外部監(jiān)督，尤其是社會(huì)公眾的監(jiān)督，甚至將社會(huì)監(jiān)督邊緣化。第二，監(jiān)督主體缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，所謂的內(nèi)部監(jiān)督和司法監(jiān)督無(wú)法真正的實(shí)現(xiàn)，而作為社會(huì)監(jiān)督的主體其本身就處于弱勢(shì)地位，使得公民權(quán)始終游離于行政權(quán)監(jiān)督的體系之外，這與人民主權(quán)的憲法原則是完全背離的?！爸貎?nèi)輕外”正是傳統(tǒng)行政權(quán)監(jiān)督體系的癥結(jié)所在。第三，在監(jiān)督手段和監(jiān)督方式上，效果差。比如在查閱手段和控制手段上未能采用先進(jìn)的科學(xué)手段，監(jiān)督方式也主要以定期監(jiān)督為主，專項(xiàng)監(jiān)督、全面監(jiān)督、歷史監(jiān)督等方式?jīng)]有充分使用。第四，在監(jiān)督程序上，缺乏應(yīng)有的透明度，未能充分保證社會(huì)的知情權(quán)，存在“暗箱操作”現(xiàn)象。因此，傳統(tǒng)行政權(quán)監(jiān)督體系有待進(jìn)一步完善。這也是行政權(quán)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督產(chǎn)生和發(fā)展的重要原因。

3 行政權(quán)監(jiān)督的必然發(fā)展——行政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督

公民依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為是我國(guó)憲法賦予的一項(xiàng)基本權(quán)利。黨的十七大明確指出：要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此，要解決傳統(tǒng)行政權(quán)監(jiān)督體系的許多突出問(wèn)題，還要真正實(shí)現(xiàn)憲法賦予公眾的監(jiān)督權(quán)利，就需要找到一個(gè)合適的平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展為現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)公民權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督提供了新的解決途徑。

“互聯(lián)網(wǎng)”指的是全球性的信息系統(tǒng)，這種網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)最突出的特點(diǎn)就是由計(jì)算機(jī)支持，實(shí)現(xiàn)信息的進(jìn)入和產(chǎn)生。它是虛擬的，人們所看到的或聽(tīng)到的，既不是物質(zhì)也不是其表現(xiàn)形式，而是由純粹的數(shù)據(jù)或信息組成。但它又是真實(shí)的，因?yàn)槊恳慌_(tái)計(jì)算機(jī)就是一個(gè)真實(shí)的窗口，是人們信息溝通的平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)改變了人類社會(huì)生活的方方面面，尤其在社會(huì)民主政治方面，更是發(fā)揮了重要的作用。隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展，它所帶來(lái)的信息傳播和互動(dòng)的革命性變革，其分散性的特征等都為社會(huì)公眾監(jiān)督政府行政行為，懲治腐敗提供了更加便捷的方式和手段，從而使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督成為行政權(quán)監(jiān)督體系的重要形式之一。

互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)產(chǎn)生較晚，但發(fā)展卻極其迅猛。尤其是近幾年，中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展更是超過(guò)了一些西方國(guó)家。據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)信息中心的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年6月底，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到4.85億，仍為世界第一?；ヂ?lián)網(wǎng)普及率為36.2％。這樣龐大的網(wǎng)民群體是行政權(quán)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。

行政權(quán)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督對(duì)行政監(jiān)督的重要發(fā)展主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，使監(jiān)督主體大眾化。一方面，網(wǎng)絡(luò)基本消除了身份歧視，不論你是普通公眾還是政府高官，不論你是窮人還是富翁，在互聯(lián)網(wǎng)中參與社會(huì)民主政治生活的主體能夠?qū)崿F(xiàn)地位上的平等。每個(gè)社會(huì)主體在網(wǎng)絡(luò)世界中都不必考慮現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的社會(huì)地位、身份特征，都能平等的參與互動(dòng)。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性使社會(huì)公眾在一定程度上不必?fù)?dān)心社會(huì)民主參與可能但來(lái)的政治負(fù)擔(dān)，人們可以在虛擬的公共空間中發(fā)表看法，凝聚公意，甚至可以發(fā)泄不滿情緒。這就彌補(bǔ)了傳統(tǒng)監(jiān)督中“虛假民意”和“民意不足”的弊端。越來(lái)越多的社會(huì)公眾選擇通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與和對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

其次，使監(jiān)督途徑多元化。互聯(lián)網(wǎng)改變了社會(huì)公眾民主參與的方式?；ヂ?lián)網(wǎng)可以形成一種動(dòng)態(tài)的多元化的互動(dòng)方式，通過(guò)一對(duì)一、一對(duì)多或多對(duì)多的互動(dòng)，讓社會(huì)公眾在更大更深的層面上參與到社會(huì)民主政治中去。當(dāng)前，社會(huì)公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的主要方式有以下三種：第一種方式是微博．微博，即微博客（MicroBlog）的簡(jiǎn)稱，是一個(gè)基于用戶關(guān)系的信息分享、傳播以及獲取平臺(tái)，以140字左右的文字更新信息，并實(shí)現(xiàn)即時(shí)分享。據(jù)數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)微博用戶數(shù)量從2010年底的6311萬(wàn)爆發(fā)增長(zhǎng)到1.95億，高達(dá)208.9％的增幅使之成為用戶增長(zhǎng)最快的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用模式。微博具有強(qiáng)大的即時(shí)通訊功能，其實(shí)時(shí)性、現(xiàn)場(chǎng)感以及快捷性，甚至超過(guò)所有媒體。微博對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督打破了政府權(quán)力的控制，使公民的言論自由得到了最大限度的實(shí)現(xiàn)，使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督更加直接、深入和有效。第二種是政府信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。這是基于政府信息公開(kāi)的前提下，由行使行政權(quán)的各級(jí)政府部門建立的信息交互平臺(tái)。目前也成為社會(huì)公眾反映社會(huì)問(wèn)題，監(jiān)督政府行政的途徑之一。這種監(jiān)督方式的最大優(yōu)勢(shì)在于可以獲得直接的官方的解決方案。第三種是傳統(tǒng)的各類網(wǎng)上論壇等虛擬社區(qū)。網(wǎng)上論壇等虛擬社區(qū)對(duì)行政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督具有相對(duì)的固定性。在各網(wǎng)站開(kāi)設(shè)的BBS、聊天室、網(wǎng)上論壇、網(wǎng)上沙龍等虛擬社區(qū)中有一定數(shù)量固定的人群，人與人之間有著頻繁的互動(dòng)，如聊天、發(fā)/跟帖子、咨詢與求助、發(fā)表言論等。這種相對(duì)的固定性能使社會(huì)公眾對(duì)某些政府行為進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的跟蹤討論，對(duì)問(wèn)題的探討也會(huì)相對(duì)深入。另外，論壇中的網(wǎng)民對(duì)熱點(diǎn)事件的參與性、監(jiān)督性更強(qiáng)。甚至有些論壇中的群體會(huì)直接參與社會(huì)問(wèn)題的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，將取得的信息再在論壇上加以公布，真正實(shí)現(xiàn)了有效地參與和監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的這些多元化方式能夠克服傳統(tǒng)監(jiān)督方式的單向性，或個(gè)體性，能夠更好的凝聚民意，發(fā)揮的監(jiān)督力量也更及時(shí)和更強(qiáng)大。

再次，使監(jiān)督效果高效化。如前所述，傳統(tǒng)的行政監(jiān)督更側(cè)重體系內(nèi)的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)由有權(quán)主體進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督因?yàn)橐獜?qiáng)調(diào)其監(jiān)督的效力性，因此在許多時(shí)候則喪失了時(shí)效性，許多行政問(wèn)題不能得到及時(shí)有效的解決?；ヂ?lián)網(wǎng)信息平臺(tái)為實(shí)現(xiàn)公共監(jiān)督提供了技術(shù)途徑，使公民對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督更容易在公共空間得到充分的表述；有關(guān)行政權(quán)運(yùn)作的信息更容易在公共空間交流，在信息傳播方面互聯(lián)網(wǎng)有著傳統(tǒng)媒介不具有的快捷性，社會(huì)公眾能夠在較短時(shí)間內(nèi)接收到信息并借助一定工具進(jìn)行傳播，比如前面提到的微博；網(wǎng)絡(luò)能保證社會(huì)公眾所獲得的信息是多元化的，不受政府或主流媒體的控制的，信息也更容易通達(dá)到被監(jiān)督者，更容易被監(jiān)察機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)知曉，因此更容易取得監(jiān)督的實(shí)效。

總之，要完善傳統(tǒng)行政監(jiān)督體系中存在的問(wèn)題就需要進(jìn)一步的加強(qiáng)行政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的良好運(yùn)行。

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