論公共選擇理論對我國政府管理的啟示

邱 實，韋海鳴

（廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，廣西 南寧530001）

公共選擇理論是用經(jīng)濟學(xué)方法解決政治問題的理論，也是促進政府決策制定與執(zhí)行科學(xué)化的一個重要依據(jù)。公共選擇理論雖然是西方社會思想理論的產(chǎn)物，但作為人類文明的共同成果，也存在有益于我國政府管理的內(nèi)容。雖然我國與西方社會基本政治制度存在差異，但是從全球化發(fā)展大趨勢看，公共選擇理論對我國政府管理改革具有一定啟示作用。

一、公共選擇理論的涵義

公共選擇理論（Theory of Public Choice）產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末50年代初，是在凱恩斯主義為主導(dǎo)的政府干預(yù)經(jīng)濟以及政府職能部門增加、規(guī)模擴張、資源利用不足、政府過度干預(yù)等問題明顯化條件下產(chǎn)生的，最初由詹姆斯·布坎南等人創(chuàng)立。所謂公共選擇，就是指政府的選擇，是一種非市場的集體性選擇。有學(xué)者認(rèn)為，公共選擇是一種政治過程，“公共選擇就是人們通過民主政治過程來決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量，是把私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制，是對資源配置的非市場決策”［1］。丁煌教授認(rèn)為，“公共選擇理論是旨在將市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟人模式，從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟分析之外的理論缺陷的一種新公共經(jīng)濟理論”［2］。由此可以總結(jié)出，公共選擇理論實際就是一種集體公共選擇問題，是一種非市場性的決策方式，是通過“民主政治”方式將公共產(chǎn)品及服務(wù)供給的“個人”選擇轉(zhuǎn)化為“公共”選擇的一種機制，在市場配置基礎(chǔ)上使政府對資源配置更加合理與充分。公共選擇理論的代表人物布坎南認(rèn)為，公共選擇理論實質(zhì)上是政治領(lǐng)域的觀點，是以經(jīng)濟學(xué)工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生的。同時，美國經(jīng)濟學(xué)家穆勒也認(rèn)為，“公共選擇理論是用經(jīng)濟學(xué)的方法來解決政治學(xué)的問題”［3］。

公共選擇理論在政府管理改革中的應(yīng)用就是探究政府在市場機制條件下應(yīng)該怎樣選擇，從而使政府與社會利益最大化。具體表現(xiàn)在，它是運用經(jīng)濟分析工具來研究非市場性的政治學(xué)問題，用非市場的集體選擇即公共選擇來啟示并調(diào)整政府管理。其實質(zhì)就是政府根據(jù)各種公共產(chǎn)品供給情況進行有效決策，在滿足人民利益需求為前提的條件下，適當(dāng)實現(xiàn)個體利益。

二、公共選擇理論對政府管理存在問題的理性分析

（一）政府管理中的“政府失靈”理論

公共選擇理論中關(guān)于政府失靈的論述，是當(dāng)前眾多運用公共選擇理論推行政府管理發(fā)展與改革的理論基礎(chǔ)。在公共選擇理論中，政府失靈主要是指政府行為失敗以及政府組織結(jié)構(gòu)缺陷而導(dǎo)致民眾訴求無法滿足?，F(xiàn)在學(xué)術(shù)界通常認(rèn)為，這一理念是薩繆爾森提出的，“政府失靈”這個詞是由“Government Failure”一詞演繹而來。薩繆爾森的“Government Failure”是以政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)為出發(fā)點的。他推論，如果政府無干預(yù)或控制經(jīng)濟的行為，那就不存在所謂的“Government Failure”。但是，目前世界范圍的政府失靈主要是以市場為基點。根據(jù)公共選擇理論的基礎(chǔ)理論，筆者認(rèn)為當(dāng)前條件下的“政府失靈”與“市場失靈”有關(guān)。市場除了自身的調(diào)節(jié)之外，還受到眾多政府行為因素影響?！罢ъ`”是在市場基礎(chǔ)條件下，由不恰當(dāng)或過多的政府行政干預(yù)行為造成的。因此，政府要在其管理過程中調(diào)整政府行為，使政府更加適應(yīng)市場發(fā)展，消除“政府失靈”帶來的諸多問題。

（二）目前我國政府管理中出現(xiàn)的問題

1．政府行政機構(gòu)過度擴張，機構(gòu)臃腫膨脹

在公共選擇理論中，政府被假設(shè)為“經(jīng)濟人”，政府中的個人也具有“經(jīng)濟人”的性質(zhì)，從而政府及其組成政府的個人都存在追求最大利益的心理與行為。在追求最大利益過程中，政府規(guī)模逐漸擴大。就我國目前政府管理情況來看，政府規(guī)模擴大主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是政府行政組織實體規(guī)模擴大，政府組織機構(gòu)重疊，職能交叉，部門繁雜，責(zé)任不明。其直接原因就是擴大實體規(guī)模可以爭取更多財政投入，在一定程度上能滿足“經(jīng)濟人”的利益。另一方面就是政府支出過度。支出過度導(dǎo)致以政府“經(jīng)濟人”為中心的“經(jīng)濟利益鏈”或“經(jīng)濟利益圈”形成與不斷固化，反過來促使政府?dāng)U大“花錢”范圍與項目，從而滿足“經(jīng)濟人”所追求的利益。

2．政府行政效率低下

在政府管理中，除了公共選擇理論中所提的“經(jīng)濟人”假設(shè)，政府還兼具了提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的角色。因為這一職能是無明顯收益的，加之政府不計成本，并且由于政府對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的壟斷，所以政府在履行該職能時表現(xiàn)并不是很積極，進而導(dǎo)致公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足。另外，由于政府缺乏競爭壓力與有效監(jiān)督機制，工作惰性便體現(xiàn)出來，從而導(dǎo)致整體效率低下。

3．利益不均衡性加劇

利益不均衡性主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，在我國目前的社會經(jīng)濟領(lǐng)域中存在著很多“利益集團”。他們對政府政策的制定與實施有著巨大影響力。這些影響主要來自于他們對政治資源或經(jīng)濟資源的利用與控制，能左右法律與政策制定、資源分配以及財稅政策等。另一方面，從政府部門角度看，存在著工作人員腐敗與尋租行為。所謂尋租，即“尋求直接的非生產(chǎn)性利潤”（directly unproductive profit－seeking，DUP），即政府工作人員利用自己能夠掌握的公共權(quán)力進行“非生產(chǎn)性牟利”，或竊取、侵占他人及公共利益的行為。這是導(dǎo)致利益非均衡性的重要方面，是公權(quán)濫用的表現(xiàn)。

3.綜上所述，提高濕地保護科學(xué)性，還要加大濕地保護投入，創(chuàng)新濕地保護載體，注重法制化的開展?jié)竦乇Ｗo相關(guān)工作，在標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化的原則下建立完善的濕地保護框架，從而系統(tǒng)化的解決濕地保護中的現(xiàn)實問題。

4．公共政策的制定脫離實際

由于利益非均衡性及“利益集團”的存在，政府必然會產(chǎn)生一種行為意識，即在制定政策過程中不可避免地考慮到利益集團的偏好以及自身利益的訴求。其直接后果就是公共政策實際上并不是“公共的選擇”，不能代表或不能完全代表公共的意愿，這樣的政策就必然缺乏可操作性與可行性。另外，由于政府對資源掌握的不平衡，所以信息也會不平衡。這也是導(dǎo)致政策制定者與公共溝通不足的重要原因。

三、公共選擇理論對我國政府管理改革的啟示

要解決政府管理中的主要問題，就需從公共選擇理論出發(fā)，針對我國政府的管理改革，進行三方面探討：一是市場體制下政府政治過程的法制化與規(guī)范化；二是在分權(quán)基礎(chǔ)上政府在公共產(chǎn)品與服務(wù)供給上的改革與調(diào)整；三是如何在政府行為“平民化”趨勢下正確使用與控制“民主”。

（一）在市場體制下實現(xiàn)政府政治過程的法制化與規(guī)范化

我國從建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，雖然基本實現(xiàn)了以市場體制運作各項事務(wù)，但是在大部分情況下，市場體制運作范圍仍然主要集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，而無法進入政治領(lǐng)域。實際上，市場體制中的“市場”不僅應(yīng)該包括通俗意義上的經(jīng)濟領(lǐng)域的市場，還應(yīng)該包括政府政治過程中的各項政治行為。

在代議制制度條件下，主要政治行為的實行首先要經(jīng)過民眾的基本認(rèn)可。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，采用投票的方式，并依據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，使民意得到貫徹，就是政治過程在市場體制下的一種表現(xiàn)。但是，奧爾森在《集體行動的邏輯》中認(rèn)為，雖然選擇是由個人作出的，但是決策是由集體作出的。加上信息傳遞的不均衡性，政治過程相對而言并無固定的市場性質(zhì)。因為由個人選擇組成的集體決策也會帶有無知性和非理性的因素?！凹词故乾F(xiàn)在較理想的民主制度，也仍然存在著＇循環(huán)的大多數(shù)‘波德效應(yīng)’等投票悖論，有著‘多數(shù)人暴政’的可能，‘互投贊成票’導(dǎo)致政府規(guī)模擴張的問題等等”［4］，這都是代議制的明顯缺陷和弊端。公共選擇理論認(rèn)為，可以通過在政治過程中引入市場體制來解決這些問題。只有完善產(chǎn)生集體行動方案的規(guī)則與章程，才可以獲得合理的集體行動目標(biāo)。這需要政府政治過程“市場化”。

就政府管理改革而言，讓政府政治過程實現(xiàn)“市場化”運行，就必須實現(xiàn)市場體制的法制化與規(guī)范化。法制化主要是通過對憲法與法律的修改與制定來推動政府政治過程改革的，一套經(jīng)濟與政治制度的建立也都是依據(jù)憲法與法律原則。另一方面，規(guī)范化也很重要。規(guī)范化的表現(xiàn)就是要突出政府政治過程的規(guī)則性。布坎南認(rèn)為，“要改進政治，有必要改進或改革規(guī)則，改進或改革做政治游戲的構(gòu)架”［5］。因此，建立一套規(guī)范是相當(dāng)重要的。法制化與規(guī)范化是一個整體，二者是不可分割、不可偏廢的。

在國家這一政治共同體的組織形態(tài)中，人民通常把規(guī)則的制定與秩序的維持寄予代表、執(zhí)行公共權(quán)力的政府身上，希望政府在政治過程中能夠?qū)⒐矙?quán)力中的“公共性”體現(xiàn)出來。但在現(xiàn)實中，政府并未能完全實現(xiàn)人民的這一希冀。政治中的各種干預(yù)行為以及各項人為活動并未遵守或并未完全遵守所制定的規(guī)則和既定程序。這種行為除了影響政府的政治行為和程序的原有規(guī)范之外，也在很大程度上干擾了市場規(guī)則和秩序，使市場原有的信息性與自發(fā)性被破壞，打破了既有的良性調(diào)節(jié)機制。市場規(guī)則的建立可以規(guī)范政治活動的秩序與行為，維護良好的政治活動程序。法制化的實現(xiàn)與規(guī)范化的落實，都以法律、法規(guī)的形式得以體現(xiàn)，確立政府行為的服務(wù)性，消除“人治”因素，打破“壟斷”行為，實現(xiàn)依法治國，從而防止“政府失靈”現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）在分權(quán)基礎(chǔ)上對政府公共產(chǎn)品與服務(wù)供給職能進行改革

所以，必須在市場體制大前提及當(dāng)前社會多元化基礎(chǔ)上，對政府職能進行重新界定。其目的就是要打破政府對公共產(chǎn)品與服務(wù)的完全“壟斷”，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給與服務(wù)的多元化，將市場經(jīng)濟中的競爭理念引入公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的領(lǐng)域和范圍，實現(xiàn)供給主體從單一化向多元化的轉(zhuǎn)變，使政府將注意力重點放置在宏觀調(diào)控上，而非直接的微觀行政干預(yù)上。從公共選擇理論角度看，在政治領(lǐng)域中，政府、社會及市場是一個相互聯(lián)系、相互依存的整體，只有引入競爭機制，才可以提高效率，才可以向服務(wù)型政府邁進，才能使公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給在滿足人民基本需求的同時，也滿足人民需求多元化的要求。

在改革該項政府職能的同時，政府還必須努力實現(xiàn)分權(quán)化調(diào)整，才可以有效配合其相關(guān)職能的調(diào)整。要實現(xiàn)分權(quán)化，政府必須實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化，引入大眾參與，摒棄傳統(tǒng)集權(quán)模式下層級控制的管理方式。分權(quán)化政府可以消除信息嚴(yán)重不對稱及信息交流反饋阻塞的情況，降低管理成本，提升政府工作效率與公信力，進而使政府行政服務(wù)質(zhì)量得到提高。有學(xué)者認(rèn)為，“權(quán)力的下放與地方分權(quán)既可以使消費者多樣化的消費偏好得到滿足，又能使公共物品的成本與收益更直接相聯(lián)，還可以在某種程度上克服消費者的搭便車行為”［6］。所以，政府相關(guān)職能的調(diào)整與改革必須在分權(quán)基礎(chǔ)上進行。

（三）在政治“平民化”趨勢下正確、有序地發(fā)展民主

“在政府管理的歷史上，‘人’始終是一個基本的概念?！保?］在現(xiàn)代政府的運行與管理中，“平民化”即大眾政治參與度越來越高，“人”的作用真正開始發(fā)揮。這一情況細化在政府管理中就是民主。公共選擇理論中關(guān)于“非市場性決策”的理論認(rèn)為，民主是政治程序規(guī)范化作用在公民選擇上的表現(xiàn)，是決定公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給需求問題的基礎(chǔ)。所以，民主對于當(dāng)前我國政府管理改革有著相當(dāng)大的作用。

在當(dāng)今信息化條件下，民主在政府管理改革中的作用更加明顯。首先，從公共選擇理論中的“市場交易”行為來看，民主使政治程序“市場化”，改變了傳統(tǒng)的官民關(guān)系，形成了一種“雙贏”與“互利”的類市場關(guān)系，拉近了官員與民眾的距離，增強了二者之間的信任感，消除了長久以來的集權(quán)性，使政治參與成為一種大眾行為，即“平民化”政治行為。其次，民主也促進了“政治－社會－經(jīng)濟－市場”融合，使政府權(quán)威性增強，權(quán)力的強制性減弱，政府的政治過程愈發(fā)成為一種雙向交流、上下互動、廣泛參與的“大集體決策－小群體行為”模式。再者，民主也促使公共選擇理論偏向“工具理性”的性質(zhì)向“價值理性”轉(zhuǎn)變，反過來促進政府政治行為更加民主化，使政府與人民成為相互委托者與服務(wù)者的關(guān)系。

但是，公共選擇理論中的“交易理論”同時啟示：任何交換都是雙向的，“民主”也并非是完美的、萬能的。“民主”在政治過程中若不加以適當(dāng)約束而任其發(fā)展，極易導(dǎo)致政府管理陷入“長久或循環(huán)”的“大眾爭議”中，使政府的效率在另一方面有所降低，無法實現(xiàn)服務(wù)及供給公共產(chǎn)品的職能目的。所以，我們不能追求“元敘事”形式的宏大“民主”，而應(yīng)追求一種適合政府管理改革的、具有實際效力意義的“民主”。

另外，公共選擇理論也啟示我們，在進行政府管理改革時，不能忽視政府作為“經(jīng)濟人”追求適當(dāng)利益的合理訴求。只有在適當(dāng)“民主”的框架內(nèi)，公共產(chǎn)品及服務(wù)供給運行正常，兼顧政府作為“經(jīng)濟人”的正當(dāng)利益，才能符合社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)要求。唯其如此，才能更好地調(diào)動政府提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的積極性，促使民主政治順利運行，從而實現(xiàn)我國政府管理改革的目標(biāo)。

四、結(jié)論

公共選擇理論雖然源于西方社會，但在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，仍可以被借鑒來為我國政府管理的改革工作服務(wù)。以公共選擇理論為工具，既可以讓我們認(rèn)識到政府失靈、政府與市場的關(guān)系及以制度創(chuàng)新建設(shè)為基礎(chǔ)來建設(shè)高效廉潔政府的現(xiàn)實性，又可以使我們警惕制度的時效性，注重對制度的及時修正和創(chuàng)新，為我國政府管理提供豐富的理論基礎(chǔ)。不過，公共選擇理論和其他西方政治經(jīng)濟理論一樣，決不能對其照搬硬套，而務(wù)必要有選擇地借鑒適合我國政府管理改革的內(nèi)容，并在結(jié)合我國實際的基礎(chǔ)上構(gòu)建適合中國自己的政府管理模式。

［1］ 文建東．公共選擇學(xué)派［M］．武漢：武漢出版社，1996：18．

［2］ 丁煌．西方公共行政管理理論精要［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：315．

［3］ 丹尼斯·穆勒．公共選擇［M］．上海：三聯(lián)書店上海分店，1999：4．

［4］ 盛洪．如何將經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕睒s［EB／OL］．［2006－09－18］http：／／www．dajun．com．cn／wenhua．htm．

［5］ 詹姆斯·布坎南．自由、市場與國家［M］．北京：北京大學(xué)出版社，1985：68．

［6］ 黎海波．公共選擇理論與政府改革的“選擇”［J］．貴陽：中共貴州省委黨校學(xué)報，2010（3）：58．

［7］ 黃德良．政府管理的新模式：人本政府管理［J］．杭州：中共浙江省委黨校學(xué)報，2004（5）：73．