集體林權抵押貸款探討:問題與對策

張涵冰 岳書銘

(山東農業(yè)大學經管學院，山東泰安 271018)

集體林權抵押貸款探討:問題與對策

張涵冰 岳書銘

(山東農業(yè)大學經管學院，山東泰安 271018)

隨著我國集體林權制度改革的不斷深入，林業(yè)生產快速發(fā)展，營林者積極性空前高漲。然而，由于受集體林權資產特殊抵押品特性、借款人實力單薄、貸款人缺乏激勵、相關政策法規(guī)不配套等因素的制約，集體林權抵押貸款業(yè)務還不能滿足林業(yè)發(fā)展的要求。促進集體林權抵押貸款健康發(fā)展的對策:完善集體林權抵押貸款相關法律法規(guī);加大政府支持力度;加強金融機構的改革和業(yè)務創(chuàng)新;提高借款人資信水平;科學、公正地評估林權價值;疏通林權抵押物變現渠道，消除抵押物變現的制度瓶頸等。

林業(yè)經濟;集體林權改革;集體林權抵押貸款

一、引言

隨著我國集體林權制度改革的不斷深入，營林者積極性空前高漲，對資金的需求也隨之劇增。但是，從目前林農和大部分林企的資金積累能力看，單純依靠自籌資金和政府財政補貼資金已經遠遠不能滿足發(fā)展的需要。因此，集體林權抵押貸款逐步成為突破林業(yè)資金供給瓶頸的一條重要途徑。

自1999年起，福建、湖南、浙江等省相繼開展林權資產抵押貸款試點，農村信用合作社、農村商業(yè)銀行、中國農業(yè)銀行等金融機構陸續(xù)開展了林權抵押貸款業(yè)務(在本文，集體林權抵押貸款與林權抵押貸款兩者并用)。該業(yè)務作為金融機構拓寬農村信貸渠道的一個有益嘗試，雖然在實踐中取得了一定發(fā)展，但由于受林權資產特殊性、金融機構信貸規(guī)模約束、相關法規(guī)依據不充分、相關配套服務欠缺等因素的影響，仍不能滿足林業(yè)發(fā)展的融資需求。本文將在分析集體林權抵押貸款現存問題的基礎上，提出促進集體林權抵押貸款健康發(fā)展的對策，以期對盤活林權資產，優(yōu)化農村金融環(huán)境，實現銀林共贏有所助益。

二、集體林權抵押貸款實踐中存在的問題

集體林權抵押貸款是指集體林權主體以林地、林木所有權或使用權作為擔保，向銀行、農信社等金融機構借款的活動。就其具體運作而言，它涉及借款人、貸款人、抵押物、政策法規(guī)等多個方面，并受林權資產估價、市場變現渠道等因素的影響。著眼于集體林權抵押貸款的實踐不難發(fā)現，以下幾方面的問題制約了它的健康發(fā)展。

(一)集體林權抵押貸款的抵押物問題

貸款抵押物是債務人為擔保償債義務的履行而轉移給債權人的擔保物。集體林權抵押貸款的抵押物是集體林權所指向的一束財產，包括林地、林木、宜林荒山等，這一特殊抵押物帶來的種種不便是制約集體林權抵押貸款健康發(fā)展的本源性因素。

眾所周知，集體林權抵押貸款的抵押物分布在野外，范圍廣，管理難度大，且容易遭受多種自然災害(如火災、病蟲害等)的威脅，因此其保值增值具有很大的不確定性。這使得金融機構出于資金安全角度的考慮而對林農惜貸或者設置比其他抵押貸款更為苛刻的貸款條件。例如，貸款期限更短、抵押率更低、貸款利率更高等。從現有案例看，林權抵押貸款的期限一般不超過5年，如遼寧省本溪市桓仁縣林權抵押貸款期限僅為2年;丹東市寬甸縣的林權抵押貸款期限為3年。短期信貸資金無法與林業(yè)的長生產周期相匹配，更遑論滿足造林營林的需要了。從抵押率的設定來看，我國一般抵押貸款的抵押率大多在70%左右，而一些地方的林權抵押貸款的抵押率大都在50%以下，如丹東市寬甸縣農信社僅按森林資產抵押物估值的20%－50%設定抵押率。①韓立達、王靜、李華:《中國林權抵押貸款制度中的問題及對策研究》，《林業(yè)經濟問題》2009年第6期。就貸款利率而言，金融機構對林權抵押貸款往往設定向上浮動的利率，如農信社發(fā)放林權抵押貸款的利率一般在基準利率基礎上上浮70%，最高達100%;商業(yè)銀行對林權抵押貸款的利率一般在基準利率基礎上上浮30% －50%，高于其他行業(yè)貸款利率的20% －50%。

(二)集體林權抵押貸款的借款人問題

長期以來，涉及集體林權抵押貸款的借款人多為林業(yè)企業(yè)、林業(yè)合作社等，然而，隨著集體林權制度改革的深入，集體林權資產體現的經濟價值被越來越多的林農所認識，廣大林農營林的積極性高漲，因而個體林農逐漸成為集體林權抵押貸款的借款人“主力軍”。個體林農成為借款人后，集體林權抵押貸款出現了借款人數眾多、借款人資產規(guī)模小、抗風險能力弱的一些新特點，這也導致了金融機構對個體林農的進一步惜貸或對借款人設置更高的借貸門檻等。

(三)集體林權抵押貸款的貸款人問題

首先，集體林權抵押貸款貸款人的林業(yè)信貸供給總量不足。經辦林權抵押貸款的金融機構往往設立在農村，一般為農信社和農業(yè)銀行的分支機構，這類金融機構的信貸資金規(guī)模通常比較小，而一些參與集體林權抵押貸款的商業(yè)銀行往往沒有林業(yè)專項貸款指標。負責國家政策性林業(yè)貸款的國家開發(fā)銀行，一般是委托農信社等金融機構進行具體業(yè)務操作，這些機構因為缺乏利益誘導機制，對林業(yè)貸款的積極性不高。上述因素使得林業(yè)信貸供給總量不足，限制了集體林權抵押貸款的發(fā)展。

其次，現有金融機構缺乏掌握林業(yè)知識的金融人才。辦理集體林權抵押貸款需要既懂金融又懂林業(yè)的復合型信貸人才，而現有金融機構往往缺少這類人才。如果信貸人員對集體林權這一抵押品的特性不了解，他就無法對是否發(fā)放貸款做出正確判斷，這不僅會影響辦貸效率和業(yè)務拓展，而且會使林權抵押貸款發(fā)放金額進一步減少。因為，在信息不充分的情況下，作為理性經濟人，貸款人的首要選擇就是惜貸。

(四)集體林權抵押貸款的政策法規(guī)問題

一是開展集體林權抵押貸款的法律依據不充分，抵押物范圍較窄。目前涉及林權抵押貸款的政策法規(guī)有《物權法》、《農村土地承包法》、《擔保法》、《森林法》和《森林資源資產抵押登記辦法(試行)》等。但是，它們都沒有對以家庭承包方式取得的林地使用權抵押作出明確規(guī)定?！渡址ā返?5條和《農村土地承包法》第32條規(guī)定了林地使用權和林地承包經營權流轉的方式，包括轉包、出租、互換、轉讓、招標、拍賣、公開協(xié)商、作價入股，但沒有列示抵押這種方式是否受保護?！渡仲Y源資產抵押登記辦法(試行)》第9條規(guī)定了七類不可抵押的情況，雖然初衷是保護生態(tài)林和公益林，但在實際操作中卻使可實行林權抵押貸款的范圍變窄了，即以家庭承包形式取得的集體林地使用權、公益林、特種用途林等均不得抵押。以浙江省安吉縣為例，該縣以家庭承包形式取得的林地面積達7．93萬hm2，國有、集體省級以上公益林面積3．13萬hm2，兩項合計11．06萬hm2，占全縣林地總面積的83．8%，②李劍平:《當前影響林權抵押貸款制約因素及對策》，《浙江金融》2007年第5期。換言之，即符合林權抵押貸款標準的林地僅占全縣林地面積的16．2%。

二是森林采伐限額制度增加了集體林權作為抵押物變現的難度。森林采伐限額制度是《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定的一項重要的法律制度。制度初衷是通過控制森林采伐數量增加森林面積和森林蓄積量。但是，這種完全自上而下的指標管理制度，一方面成為部分管理人員權力尋租的手段;另一方面，限制了營林者處置資產的自主性和自由度。對于集體林權抵押貸款的發(fā)展而言，這一制度增加了林業(yè)資產作為抵押物變現的難度，不利于調動金融機構發(fā)展集體林權抵押貸款的積極性。

(五)集體林權抵押貸款的相關服務問題

其一，林權資產的評估和登記管理不規(guī)范。對抵押資產進行價值評估是抵押貸款的前提?，F階段的林權資產評估缺乏規(guī)范性標準，評估中普遍存在估值與實際價值嚴重背離的現象。評估價值過低，影響林農融資的積極性;評估價值過高，影響銀行的信貸資金安全。同時，集體林權抵押貸款實踐中還存在林權資產登記管理不規(guī)范的問題，例如，已經辦理抵押的林權資產登記內容不夠明確;抵押信息無法與多方相關當事人共享等，容易導致已抵押資產的產權糾紛。

其二，規(guī)范、高效的林權流轉市場體系尚未建立，抵押物變現渠道不暢通，無法適應日趨擴大的林權抵押貸款之需。從現實情況看，一方面是通過規(guī)范的林權交易市場進行集體林權轉讓的成本過高，如交易市場的會員費、手續(xù)費、評估費以及各種登記管理費等;另一方面，低交易費用甚至零交易費用的私下轉讓導致交易價格亂、交易糾紛多和交易效率低。因此，建設規(guī)范高效的林權流轉市場，規(guī)范交易、降低費用、提高效率，實現不同規(guī)模抵押物的順利變現，是解決集體林權抵押貸款難的關鍵。

三、促進集體林權抵押貸款健康發(fā)展的對策

(一)完善集體林權抵押貸款相關法律法規(guī)

一是盡快修訂相關法規(guī)，適當擴大林權抵押物的范圍，把以家庭承包方式取得的林木、林地權益，納入可抵押的范圍，并且應明文規(guī)定:以林地使用權作抵押的應及于林木，但以林木作抵押的不應及于林地。二是實施規(guī)范的林權抵押評估、登記制度，加強林木、林地抵押登記管理，將林權抵押登記制度設計成集林權的認證、交易、登記為一體的綜合化電子聯網數據管理系統(tǒng)，以實現抵押信息的多方(當事人)共享。同時，應加強林業(yè)部門和金融機構的合作，完善登記內容，規(guī)范登記程序，提高登記效率。

(二)加大政府支持力度

現階段，我國林業(yè)金融市場是一個不完全競爭市場，僅靠市場機制無法實現林業(yè)信貸的供求均衡。因此，國家和地方政府有必要采取金融介入手段對其進行干預。首先，負責貸款指標配給的人民銀行應合理調整支農貸款額度分配方案，對因發(fā)放林權抵押貸款而出現資金困難、貸款額度緊張的商業(yè)銀行和農村信用社，應相應增加其支農貸款指標。其次，應實行林權抵押貸款政府貼息制度，依據政府財力、林權抵押貸款規(guī)模等因素，確定各級財政對林權抵押貸款貼息的水平。再次，政府應積極推進林業(yè)政策性保險試點。采取省、縣財政與林農個人共擔保費的辦法提高林農參保的積極性。創(chuàng)新森林保險險種，防御自然災害給林業(yè)帶來的風險，進而降低辦理林權抵押貸款金融機構的經營風險。

(三)加強金融機構的改革和業(yè)務創(chuàng)新

首先，針對集體林權抵押貸款的借款人比較分散，借款企業(yè)規(guī)模小的特征，一方面應鼓勵小型專業(yè)金融機構積極參與集體林權抵押貸款業(yè)務;另一方面，應在現存金融機構中設置專門從事林權抵押貸款的部門或人員，這樣既能節(jié)約成本、分散風險，提高服務質量，又能更有效地監(jiān)督借款人。其次，針對貸款期限過短的問題，金融機構應通過自身的業(yè)務創(chuàng)新解決。例如，按照林木生長周期和不同抵押林種的經濟價值，設定多元化的抵押貸款期限和貸款額度;或開設小額循環(huán)貸款品種，既減少了金融機構再次審核的程序和費用，又降低了借款人再次借貸的手續(xù)費，克服大額長期貸款的弊端。再次，加強對金融機構林業(yè)信貸人員的林業(yè)知識培訓，提高他們的業(yè)務熟練程度，縮短辦款時間，提高貸款效率。最后，盡快建立金融機構之間，金融機構與林業(yè)部門、中介服務部門之間的合作關系。如可采取委托農信社貸款的間接方式，也可與專業(yè)擔保機構合作改進鄉(xiāng)村金融服務;建立鄉(xiāng)村信貸協(xié)管員制度，充分利用“熟人社會”的監(jiān)督機制防范騙貸風險。同時，提高借款人資信水平。

(四)科學、公正地評估林權價值

主要措施包括:盡快出臺《森林資源資產評估管理辦法》;借鑒國內外成熟經驗，盡快制定統(tǒng)一的《森林資產評估技術規(guī)程》，切實解決森林資源資產評估不規(guī)范、評估結果不公允的問題;盡快出臺森林資源資產注冊評估師管理辦法，建立崗前培訓和后繼教育制度，培養(yǎng)復合型資產評估人才;建立森林資源資產評估行業(yè)準入和退出機制，對從業(yè)人員和機構定期考核;制定具有激勵機制的人員考核制度，嚴懲弄虛作假的失信評估行為，提高評估質量，減少逆向選擇的道德風險。

(五)疏通林權抵押物變現渠道，消除抵押物變現的制度瓶頸

首先，加快林權流轉市場的建設。因地制宜地設立不同等級、不同規(guī)模的林權交易市場，拓寬抵押物變現渠道，增加抵押資產的流動性;完善林權流轉政策、法規(guī)的修訂，兼顧地區(qū)的差異性制定具體的條款細則，使集體林權抵押貸款的抵押物變現有法可依、有章可循。建立縣、鄉(xiāng)、村為一體的互聯網絡，加強對林權流轉的監(jiān)管，降低市場風險。其次，改進森林資源限額采伐制度。在保證森林面積和森林蓄積量增加的前提下，根據林農的申請，由林業(yè)主管部門統(tǒng)籌安排，逐級分配采伐指標，將林木采伐的權利賦予營林者、林權所有者。同時，應對已經設定抵押的林權資產優(yōu)先分配采伐指標，以便在抵押資產需要處置時能夠順利變現。

F316．2

A

1003－4145［2012］09－0140－03

2012－04－01

張菡冰，女，高級會計師，山東農業(yè)大學經濟管理學院博士生。岳書銘，男，管理學博士，山東農業(yè)大學經濟管理學院教授。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)