論小額貸款公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合法性選擇

高以成，肖秋元

(1.湖南電子科技職業(yè)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410000;2.衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院，湖南衡陽(yáng) 421001)

論小額貸款公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合法性選擇

高以成1，肖秋元2*

(1.湖南電子科技職業(yè)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410000;2.衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院，湖南衡陽(yáng) 421001)

小額貸款公司是一專(zhuān)注于提供小額借貸的特殊機(jī)構(gòu)，是按商業(yè)模式組建的以營(yíng)利為目的的企業(yè)法人。而在實(shí)踐中它卻沒(méi)有取得金融許可證，不具有金融法所應(yīng)賦予的法律身份。法律地位的模糊導(dǎo)致了監(jiān)管主體混亂。當(dāng)前參與對(duì)小額貸款公司實(shí)施監(jiān)管的機(jī)構(gòu)形態(tài)各異，且均不具有法定的資格。小額貸款公司經(jīng)營(yíng)信貸業(yè)務(wù)，應(yīng)為銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管之對(duì)象。

小額貸款公司;監(jiān)管現(xiàn)狀;監(jiān)管機(jī)構(gòu)

金融監(jiān)管在本質(zhì)上是一種國(guó)家干預(yù)行為，一般是指國(guó)家通過(guò)法定機(jī)構(gòu)依法對(duì)金融交易行為的主體以及對(duì)交易行為的內(nèi)容進(jìn)行某種限制或規(guī)范，其目的在于防范金融風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，消解因市場(chǎng)失靈而帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)金融效益與安全的共存。綜觀全球各國(guó)，無(wú)論實(shí)行何種經(jīng)濟(jì)體制(市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或計(jì)劃經(jīng)濟(jì))的國(guó)家，無(wú)不客觀地存在著國(guó)家對(duì)金融的監(jiān)督與管理，只是在強(qiáng)度與深度上有所差別而已。依中外金融學(xué)界通論，金融監(jiān)管體制的要素有三:一為由誰(shuí)監(jiān)管，要害在于明確監(jiān)管機(jī)構(gòu);二為對(duì)誰(shuí)監(jiān)管，重心在于確定被監(jiān)管對(duì)象;三為如何監(jiān)管，也即運(yùn)用何種方法或手段來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)1。其中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正確選擇是關(guān)鍵，是其將監(jiān)管對(duì)象引入良好治理的前提，也是實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管體制法治化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。監(jiān)管主體不明，監(jiān)管的有效性將受到影響，進(jìn)而動(dòng)搖監(jiān)管的公信力和權(quán)威性，其結(jié)果是一方面難以有效的推動(dòng)監(jiān)管對(duì)象穩(wěn)健運(yùn)行，另一方面會(huì)導(dǎo)致各方面金融風(fēng)險(xiǎn)環(huán)生。小額貸款公司雖在理論上從事金融業(yè)務(wù)，可在實(shí)踐中卻沒(méi)有取得金融許可證，不具有金融法所應(yīng)賦予的法律地位。法律地位的模糊導(dǎo)致了監(jiān)管主體的無(wú)序。

一、小額貸款公司營(yíng)運(yùn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的混亂現(xiàn)狀

2008年5月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，在第五章“小額貸款公司的監(jiān)督管理”中規(guī)定:“凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門(mén)(金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本省(區(qū)、市)的縣域范圍內(nèi)開(kāi)展組建小額貸款公司試點(diǎn)?！薄吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的這條規(guī)定表明，小額貸款公司不在銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管視野之內(nèi)，而是將監(jiān)管職責(zé)推脫到地方政府，并且也未就監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體安排作出統(tǒng)一規(guī)定，由地方政府自己確定。在隨后出臺(tái)的各地的地方規(guī)章依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》并結(jié)合本地特點(diǎn)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出了安排。從這些出臺(tái)的地方規(guī)章來(lái)看，負(fù)責(zé)小額貸款公司監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括:試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組、中小企業(yè)局、經(jīng)貿(mào)委以及金融辦等。提出由試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)監(jiān)管的只有河北承德市?！逗颖背械率行☆~貸款公司試點(diǎn)管理暫行辦法》第34條規(guī)定:“市試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織開(kāi)展小額貸款公司的試點(diǎn)工作、監(jiān)督管理?！碧岢鲇芍行∑髽I(yè)管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管的有貴州與河南兩省?！顿F州省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》第4條規(guī)定:“貴州省人民政府授權(quán)貴州省中小企業(yè)局作為全省小額貸款公司的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的設(shè)立、變更和市場(chǎng)退出等重大事項(xiàng)進(jìn)行審批，并實(shí)施監(jiān)督管理?！薄逗幽鲜⌒☆~貸款公司試點(diǎn)管理暫行辦法》第四條規(guī)定:“河南省中小企業(yè)服務(wù)局為全省小額貸款公司試點(diǎn)工作主管部門(mén)……實(shí)施日常監(jiān)督管理……”提出由經(jīng)濟(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管的有青海省?！肚嗪Ｊ⌒☆~貸款公司試點(diǎn)管理暫行辦法》第4條規(guī)定:“青海省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省經(jīng)委”)牽頭負(fù)責(zé)全省小額貸款公司試點(diǎn)工作的組織、協(xié)調(diào)、規(guī)范和推進(jìn)工作，同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理?！碧岢鲇烧鹑谵k負(fù)責(zé)監(jiān)管的地方有很多，如廣西、遼寧、內(nèi)蒙古、北京、大連、黑龍江等等。其中，有的地方由金融辦全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)管，如《遼寧省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》第4條規(guī)定:“省政府金融辦(領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作……對(duì)小額貸款公司實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管?！庇械牡胤絼t提出由金融辦主管，而其他部門(mén)協(xié)管?！稄V西壯族自治區(qū)小額貸款公司管理暫行辦法》第4條規(guī)定:“廣西壯族自治區(qū)金融工作辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)自治區(qū)金融辦)是全區(qū)小額貸款公司的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理。自治區(qū)工商行政管理局、人民銀行南寧中心支行和廣西銀監(jiān)局根據(jù)各自職責(zé)配合自治區(qū)金融辦開(kāi)展小額貸款公司監(jiān)督管理工作?！痹偃纭洞筮B市小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》第4條規(guī)定:“市政府金融辦為小額貸款公司市級(jí)主管部門(mén)，牽頭負(fù)責(zé)全市小額貸款公司試點(diǎn)工作的組織、協(xié)調(diào)、規(guī)范和推進(jìn)工作，會(huì)同市工商局、大連銀監(jiān)局和人行大連市中心支行等部門(mén)成立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制?！?/p>

綜合上述情況可知，自銀監(jiān)會(huì)“許可”小額貸款公司成立以來(lái)，對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管一直處于“各自為政”的局面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是五花八門(mén)。毋庸置疑，這種混亂現(xiàn)狀絕不會(huì)有利于小額貸款公司的健康發(fā)展，也不會(huì)結(jié)出有序化的果實(shí)。前美聯(lián)儲(chǔ)主席Paul Volker先生曾言:“在金融監(jiān)管中，被監(jiān)管者與監(jiān)管者之間肯定會(huì)是一種爭(zhēng)吵不休的關(guān)系。如果監(jiān)管者軟弱無(wú)力，就不能有效施行審慎行、安全性與穩(wěn)健性的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。因此，實(shí)現(xiàn)行之有效的監(jiān)管，就必須擁有一個(gè)強(qiáng)而有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！雹俳柚@個(gè)命題，筆者認(rèn)為這個(gè)“強(qiáng)而有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)”的構(gòu)建前提是要合法且統(tǒng)一。因此，我們有必要理性剖析這種混亂現(xiàn)狀，以期為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正確選擇奠定基礎(chǔ)。

二、對(duì)當(dāng)前監(jiān)管主體制度安排的剖析

(一)對(duì)當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力的質(zhì)疑

現(xiàn)代意義上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立源于上世紀(jì)初“大危機(jī)”后西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家痛定思痛的選擇。西方學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一種設(shè)在政府部門(mén)之內(nèi)而又非屬于行政機(jī)關(guān)范疇的依法擁有廣泛職權(quán)的重要組織，它同總統(tǒng)和議會(huì)有著極為復(fù)雜的關(guān)系②。曾任美國(guó)國(guó)務(wù)卿的羅杰·希爾斯曼更形象地指出，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常是因經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而建立起來(lái)的區(qū)別于傳統(tǒng)行政官僚機(jī)構(gòu)的各類(lèi)管理委員會(huì)，即為擁有控告、追訴和處罰權(quán)力的準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法性質(zhì)的組織③。這些描述性定義，揭示了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一般特征:其一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有法定性，依法而設(shè)，這個(gè)法指的是特定法律或法案;其二具有獨(dú)立性，依法獨(dú)立行使職權(quán);其三，享有行政執(zhí)法權(quán)以及一定的立法權(quán)與準(zhǔn)司法權(quán)，主要表現(xiàn)為根據(jù)授權(quán)依法制定具有規(guī)范性意義的具體標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則以及執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，在必要時(shí)對(duì)違法行為行使裁決的權(quán)力并追究相關(guān)人的責(zé)任;其四，監(jiān)管對(duì)象的特定性，特定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的領(lǐng)域是特定的，這個(gè)特定對(duì)象由法律或法規(guī)予以明確界定，不能越出領(lǐng)域的邊界。對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，同樣也具有上述基本特征。這些特征歸結(jié)為一點(diǎn)就是，依法設(shè)立，依法履行職責(zé)。這里的法指的是狹義上的法，在我國(guó)為人大及其常委制定的規(guī)范性文件。

當(dāng)前，對(duì)小額貸款公司實(shí)施監(jiān)管的機(jī)構(gòu)是形態(tài)各異，而其中以金融辦為最多。金融辦是金融服務(wù)(工作)辦公室的簡(jiǎn)稱(chēng)，是地方政府的附屬機(jī)構(gòu)。一般而言，金融辦的職責(zé)包括:貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)金融工作的方針、政策和法律、法規(guī)，協(xié)助金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)整頓和規(guī)范本行政區(qū)域金融秩序;擬定本行政區(qū)域金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃;協(xié)調(diào)處理金融風(fēng)險(xiǎn)防范和化解工作，處置金融突發(fā)事件;研究制定本行政區(qū)域發(fā)展和利用資本市場(chǎng)的政策、規(guī)劃和措施;負(fù)責(zé)本行政區(qū)域中小企業(yè)上市的培育、初審及推薦工作;為本行政區(qū)域政府性融資和中小企業(yè)融資搞好協(xié)調(diào)和服務(wù);承辦上級(jí)政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)交辦的其它事項(xiàng)。④從職能定位上來(lái)看，金融辦的職能是起規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、推廣作用。從行政法理論上講，這種機(jī)構(gòu)屬于普通管理機(jī)關(guān)，實(shí)施的是行政指導(dǎo)行為，一般不與行政相對(duì)人發(fā)生具體的行政關(guān)系，不具有行政執(zhí)法權(quán)，有別于如公安、土地、環(huán)保、海關(guān)等專(zhuān)門(mén)執(zhí)法機(jī)關(guān)⑤。金融辦要履行監(jiān)管職責(zé)，至少必須具有執(zhí)法權(quán)，依據(jù)行政處罰法有關(guān)規(guī)則，金融辦要取得執(zhí)法權(quán)須法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)。地方政府根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理”，由此賦予金融辦監(jiān)管職能，授予執(zhí)法權(quán)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》以及地方政府的規(guī)范性文件顯然不是法律、法規(guī)，那么是否屬于我國(guó)《立法法》上所指的規(guī)章呢?

我國(guó)《立法法》第75條規(guī)定:“部門(mén)規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定?！钡?6條規(guī)定:“部門(mén)規(guī)章由部門(mén)首長(zhǎng)簽署命令予以公布;地方政府規(guī)章由省長(zhǎng)或者自治區(qū)主席或者市長(zhǎng)，簽署命令予以公布?！眹?guó)務(wù)院《規(guī)章制度程序條例》第6條規(guī)定:“規(guī)章的名稱(chēng)一般稱(chēng)‘規(guī)定’、‘辦法’，但不得稱(chēng)條例。”第30條規(guī)定:“公布規(guī)章的命令應(yīng)當(dāng)載明該規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、序號(hào)、規(guī)章名稱(chēng)、通過(guò)日期、施行日期、部門(mén)首長(zhǎng)或者省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)署名以及公布日期?！睆倪@些規(guī)定來(lái)看，規(guī)章的頒布在形式必須具備上述所規(guī)定的字樣，否則就不能視為規(guī)章。而《指導(dǎo)意見(jiàn)》的頒布在形式上是:中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào))，發(fā)往各銀監(jiān)局，中國(guó)人民銀行上?？偛?、各分行、營(yíng)業(yè)管理部、各省會(huì)(首府)城市中心支行、副省級(jí)城市中心支行。⑥從形式上可以看出，《指導(dǎo)意見(jiàn)》不是部門(mén)規(guī)章，而只是一份規(guī)范性文件。再看各地出臺(tái)的小額貸款公司管理辦法，這些文件都不是由當(dāng)?shù)卣l(fā)，而是由其下屬辦公廳或某個(gè)局發(fā)布，沒(méi)有所謂首長(zhǎng)的署名，因而也不是地方規(guī)章。因此，筆者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》及地方出臺(tái)的所謂“辦法”不符合規(guī)章的形式要件，不是規(guī)章的范疇。

可以說(shuō)，金融辦監(jiān)管權(quán)力的來(lái)源看似合法，實(shí)則違法。其它的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可依照上述分析得出同樣的結(jié)論。由此得出結(jié)論:這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力存在合法性的危機(jī)。

(二)對(duì)當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的質(zhì)疑

提高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力是我國(guó)一直在追求的目標(biāo)。設(shè)置專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是提高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的重要舉措。但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單設(shè)置并不表明專(zhuān)業(yè)化的存在，也不代表監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的提高。提高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力是一個(gè)系統(tǒng)工程，它依賴(lài)于完善的監(jiān)管法律環(huán)境，而非參差不齊且矛盾叢生的制度體系;它需要有專(zhuān)業(yè)水平高道德素質(zhì)好的監(jiān)管專(zhuān)業(yè)人員，而非一般的辦事人員;它需要先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)與監(jiān)管理念，而非簡(jiǎn)單的執(zhí)法治理方式。

從目前小額貸款公司監(jiān)管的情形來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)只是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)上作了有形的變動(dòng)，未觸及提高監(jiān)管能力的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。如青海省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，長(zhǎng)期負(fù)責(zé)工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的組織、規(guī)劃與協(xié)調(diào)，從未涉及金融領(lǐng)域的事務(wù)，也不會(huì)儲(chǔ)備具有金融監(jiān)管才能的人才?！肚嗪Ｊ⌒☆~貸款公司試點(diǎn)管理暫行辦法》將青海省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)賦予對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管職責(zé)。中小企業(yè)局一般從事所屬行政區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)的綜合協(xié)調(diào)，指導(dǎo)和服務(wù)工作。而中小企業(yè)的界定，依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)章制度，它限于在工業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸和郵政業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等這些行業(yè)根據(jù)企業(yè)職工人數(shù)、銷(xiāo)售額、資產(chǎn)總額等指標(biāo)來(lái)與大型企業(yè)相區(qū)分。小額貸款公司是金融行業(yè)的企業(yè)，目前尚不在中小企業(yè)的界定范圍之內(nèi)。因此，中小企業(yè)局根本就不具有金融監(jiān)管方面的專(zhuān)業(yè)人才，也無(wú)金融監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)技術(shù)與專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。至于金融辦，雖然長(zhǎng)期活躍于金融領(lǐng)域，但也只站在“協(xié)管員”的位置上游走于監(jiān)管的邊緣。

終上所述，目前對(duì)小額貸款公司的運(yùn)營(yíng)實(shí)施監(jiān)管的機(jī)構(gòu)均不具有法定的資格，其監(jiān)管權(quán)力存在著違法之嫌，并且其監(jiān)管能力上也呈現(xiàn)較多的不足。當(dāng)前參與對(duì)小額貸款公司實(shí)施監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，小額貸款公司經(jīng)營(yíng)信貸業(yè)務(wù)，應(yīng)為銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管之對(duì)象，這有利于小額貸款公司的健康發(fā)展。

三、小額貸款公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)的理性選擇

從上述情況看，小額貸款公司似乎是一個(gè)“燙手的山芋”，銀監(jiān)會(huì)采取一旁觀的協(xié)助者、配合者的姿態(tài)將這幅監(jiān)管“重?fù)?dān)”推脫給了地方政府。山芋雖燙手，但有較豐富的營(yíng)養(yǎng)。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，地方政府實(shí)感金融營(yíng)養(yǎng)的匱乏，急需這個(gè)山芋——小額貸款公司能為他提供營(yíng)養(yǎng)的補(bǔ)充，哪怕是一點(diǎn)點(diǎn)。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，擔(dān)負(fù)起金融監(jiān)管的重?fù)?dān)雖感千鈞之重，但為了能獲得急需稀缺的金融營(yíng)養(yǎng)，也只好忍辱負(fù)重。地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)既沒(méi)有金融監(jiān)管的權(quán)力，也欠缺金融監(jiān)管的能力，因而這些機(jī)構(gòu)為不適格的金融監(jiān)管主體。那么適格的金融監(jiān)管主體是誰(shuí)?要作出理性的選擇，關(guān)鍵在于能否認(rèn)定小額貸款公司屬于金融機(jī)構(gòu)這個(gè)身份。

(一)小額貸款公司是金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)是指專(zhuān)門(mén)從事貨幣信用活動(dòng)的中介組織。信用是指以?xún)斶€和付息為條件的商品或貨幣的借貸行為。“金融”是由漢字“金”與“融”組成的詞匯，“金”是指貨幣資金，“融”是指融通?！敖鹑凇本褪巧鐣?huì)貨幣資金融通的簡(jiǎn)稱(chēng)⑦，它是在商品生產(chǎn)和商品交換的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，是商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展與完善的產(chǎn)物。私有制的出現(xiàn)，導(dǎo)致了社會(huì)財(cái)富的兩極分化。社會(huì)財(cái)富兩極分化的日益加重又促進(jìn)了借貸——信用現(xiàn)象的產(chǎn)生。信用有兩種具體形式，一是實(shí)物借貸，另一是貨幣借貸。實(shí)物借貸是在生產(chǎn)力發(fā)展不夠充分的自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代較為常見(jiàn)的借貸方式，這種方式因其借貸對(duì)象的物質(zhì)特性，規(guī)模與范圍受到限制。對(duì)于貸放者來(lái)說(shuō)，絕大多數(shù)自然以取利為目的。在我國(guó)，這種有償借貸方式古已有之。據(jù)《周禮·地官司徒下》記載:“凡民之貸者，與其有司辨而授之，以國(guó)服為之息”。此中“貸”即為貸借，以“國(guó)服為之息”，即以“國(guó)服”(當(dāng)?shù)氐耐撂禺a(chǎn)品)當(dāng)作貸借的利息⑧。隨著自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，貨幣得以產(chǎn)生，以?xún)斶€和付息為基本特征的貨幣借貸行為也得以產(chǎn)生并日趨興旺起來(lái)，也由此出現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)從事貨幣借貸、貨幣保管的組織。這個(gè)組織在我國(guó)古代稱(chēng)為“票號(hào)”或稱(chēng)為“錢(qián)莊”，也就是早期的銀行，現(xiàn)代商業(yè)銀行的前身。這種從事貨幣借貸、貨幣保管的活動(dòng)也就是早期的金融形式。

貨幣與信用的相互滲透，促使金融向更大的領(lǐng)域擴(kuò)展，金融產(chǎn)品日新月異?，F(xiàn)代商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)也已不再是像“票號(hào)”、“錢(qián)莊”所經(jīng)營(yíng)的貨幣借貸、貨幣保管這種較單一的業(yè)務(wù)，而發(fā)展為可以經(jīng)營(yíng)多種金融產(chǎn)品的綜合業(yè)務(wù)，如:吸收公眾存款;發(fā)放短期、中期和長(zhǎng)期貸款;辦理國(guó)內(nèi)外結(jié)算;辦理票據(jù)承兌與貼現(xiàn);發(fā)行金融債券;代理發(fā)行、代理兌付、承銷(xiāo)政府債券;買(mǎi)賣(mài)政府債券、金融債券;從事同業(yè)拆借;買(mǎi)賣(mài)、代理買(mǎi)賣(mài)外匯;從事銀行卡業(yè)務(wù);提供信用證服務(wù)及擔(dān)保;代理收付款項(xiàng)及代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù);提供保管箱服務(wù)等等。⑨現(xiàn)代意義上的金融已不再是單純的貨幣貸款活動(dòng)，而發(fā)展成為以銀行等金融機(jī)構(gòu)為中心的各種形式的信用活動(dòng)以及在信用基礎(chǔ)上組織起來(lái)的貨幣流通，是一極為復(fù)雜的體系。具體包括:貨幣的發(fā)行、回籠、流通及管理;存款的吸收和提取;貸款的發(fā)放與收回;銀行的支付結(jié)算;國(guó)內(nèi)外的匯兌往來(lái);票據(jù)的承兌與貼現(xiàn);有價(jià)證券的發(fā)行、交易及管理;信托投資;融資租賃;各種保險(xiǎn);金融期貨、期權(quán)等金融衍生業(yè)務(wù)的開(kāi)展及管理;外匯、外債等國(guó)際金融活動(dòng)的開(kāi)展及管理。⑩故爾，通常凡以上述金融形式為業(yè)者都屬于金融機(jī)構(gòu)。

在學(xué)理上，金融機(jī)構(gòu)分為銀行金融機(jī)構(gòu)與非銀行金融機(jī)構(gòu)。銀行金融機(jī)構(gòu)是冠以“銀行”字樣的金融法人，而未冠以“銀行”字樣的金融法人為非銀行金融機(jī)構(gòu)。非銀行金融機(jī)構(gòu)包括合作性金融機(jī)構(gòu)、信托投資機(jī)構(gòu)、證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)公司、保險(xiǎn)公司、金融租賃公司、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)管理公司、汽車(chē)金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司、典當(dāng)行等。⑩從金融演進(jìn)的歷史來(lái)看，金融最初的活動(dòng)形式是貨幣借貸;金融組織(商業(yè)銀行的前身)最初的業(yè)務(wù)也就是貸款與保管業(yè)務(wù)。小額貸款公司是從事貨幣貸款業(yè)務(wù)，從事的是商業(yè)銀行最傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)。從某種意義上講，小額貸款公司是用現(xiàn)代組織的形式，從事最為原始的銀行業(yè)務(wù)。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村金融與投資研究中心主任何廣文教授說(shuō):“雖然監(jiān)管部門(mén)未把小額貸款公司定性為金融機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上就是金融機(jī)構(gòu)”。(11)小額貸款公司屬于金融機(jī)構(gòu)，但未冠以“銀行”之名，因此更準(zhǔn)確地說(shuō)是非銀行金融機(jī)構(gòu)。

(二)小額貸款公司應(yīng)由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管

在肯定對(duì)小額貸款公司屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇路徑也就十分清晰了。在我國(guó)，對(duì)金融市場(chǎng)行使監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別是銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)，這三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法分別對(duì)在間接融資市場(chǎng)、直接融資市場(chǎng)與保險(xiǎn)市場(chǎng)上從事金融活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)。保險(xiǎn)公司、證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)雖在性質(zhì)仍屬?gòu)V義金融機(jī)構(gòu)，但因其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)與其它非銀行金融機(jī)構(gòu)存在較大的差別，而由特別立法即保險(xiǎn)法、證券法等予以調(diào)整而分離，實(shí)行分業(yè)管理，即由保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)來(lái)分別監(jiān)管。根據(jù)《銀行監(jiān)督管理法》第2條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的工作，這里所指金融機(jī)構(gòu)包括在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社、政策性銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)。顯然，《銀行監(jiān)督管理法》所明確的監(jiān)管對(duì)象不僅僅是銀行金融機(jī)構(gòu)，還包括部分非銀行金融機(jī)構(gòu)，如金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司等。這些非銀行金融機(jī)構(gòu)均主要是以貨幣性、信用性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為業(yè)，與商業(yè)銀行的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)性質(zhì)類(lèi)似，因此，有學(xué)者把這些非銀行金融機(jī)構(gòu)與銀行金融機(jī)構(gòu)合稱(chēng)為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)(12)。小額貸款公司也以貨幣性、信用性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為業(yè)，從金融理論的角度來(lái)講小額貸款公司仍屬銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的范疇，因此應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)來(lái)統(tǒng)一監(jiān)管。

為保障銀監(jiān)會(huì)能對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，《銀行監(jiān)督管理法》授予銀監(jiān)會(huì)廣泛的監(jiān)管職權(quán)。根據(jù)《銀行監(jiān)督管理法》第24條的規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)有權(quán)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。根據(jù)《銀行監(jiān)督管理法》第34條規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)根據(jù)審慎監(jiān)管的要求，有權(quán)采取下列措施進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查:進(jìn)入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查;詢(xún)問(wèn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的工作人員，要求其對(duì)有關(guān)檢查事項(xiàng)作出說(shuō)明;查閱、復(fù)制銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與檢查事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料，對(duì)可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者毀損的文件、資料予以封存;檢查銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)。根據(jù)《銀行監(jiān)督管理法》第35條的規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)根據(jù)履行職責(zé)的需要，有權(quán)與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)督管理談話，并有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員就銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)管理的重大事項(xiàng)作出說(shuō)明。根據(jù)《銀行監(jiān)督管理法》第42條的規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)在依法對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查時(shí)，經(jīng)設(shè)區(qū)的市一級(jí)以上銀監(jiān)局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)對(duì)與涉嫌違法事項(xiàng)有關(guān)的單位和個(gè)人采取下列措施:詢(xún)問(wèn)有關(guān)單位或者個(gè)人，要求其對(duì)有關(guān)情況作出說(shuō)明;查閱、復(fù)制有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、財(cái)產(chǎn)權(quán)登記等文件、資料;對(duì)可能被轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損或者偽造的文件、資料，予以先行登記保存。同時(shí)，《銀行監(jiān)督管理法》還在監(jiān)管制度、監(jiān)管措施等方面進(jìn)行了完善與強(qiáng)化，為銀監(jiān)會(huì)依法行政、履行監(jiān)管職責(zé)提供了法律保障。這些表明，銀監(jiān)會(huì)也有能力對(duì)小額貸款公司的營(yíng)運(yùn)實(shí)施有效的監(jiān)管。

而當(dāng)前，銀監(jiān)會(huì)以一紙《指導(dǎo)意見(jiàn)》的非法授權(quán)，將本應(yīng)由自己執(zhí)行監(jiān)管的職責(zé)推給了地方政府，而地方政府又根據(jù)這一非法授權(quán)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》又非法授權(quán)給金融辦或其它機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)小額貸款公司的營(yíng)運(yùn)。其結(jié)果必然導(dǎo)致小額貸款公司營(yíng)運(yùn)監(jiān)管的主體混亂。以《遼寧省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》為例。該辦法第32條要求遼寧省小額貸款公司試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)指導(dǎo)和督促各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管，各市要指定一個(gè)部門(mén)(金融辦或相關(guān)部門(mén))負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的日常監(jiān)督和檢查工作，防范本地小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn);第33條要求中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)小額貸款公司的利率、資金流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè);第34條要求銀監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)助省、市金融辦對(duì)小額貸款公司業(yè)務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查;第35條要求工商管理部門(mén)根據(jù)工商管理相關(guān)法律規(guī)定對(duì)小額貸款公司實(shí)施管理，確保合規(guī)經(jīng)營(yíng)。從該辦法的第32、33、34、35條規(guī)定可以看出，小額貸款公司這個(gè)剛過(guò)門(mén)的小媳婦有多少婆婆來(lái)管呀!更有甚者，地方政府竟有權(quán)將獨(dú)立行使職責(zé)的中國(guó)人民銀行派出機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)作為地方政府的附屬機(jī)構(gòu)加以調(diào)配使用?！爸鹘浅膳浣?，群眾演員當(dāng)主角”，這種多部門(mén)分頭監(jiān)管的現(xiàn)狀不但無(wú)助于監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)化與精細(xì)化，反而會(huì)削弱發(fā)現(xiàn)與處置風(fēng)險(xiǎn)的能力?！熬琵堉嗡敝尾缓盟陌咐恢?jīng)歷了多少啊!監(jiān)管主體的混亂現(xiàn)狀違反了金融監(jiān)管的統(tǒng)一性原則，現(xiàn)實(shí)需要銀監(jiān)會(huì)來(lái)統(tǒng)一監(jiān)管。

銀監(jiān)會(huì)為何不監(jiān)管小額貸款公司?銀監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部主任、研究局局長(zhǎng)黃毅博士給出了解釋?zhuān)J(rèn)為“沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管當(dāng)局會(huì)有閑置的能力或資源去監(jiān)管一個(gè)不會(huì)對(duì)金融體系的安全造成威脅的小機(jī)構(gòu)”，“銀監(jiān)會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管僅應(yīng)局限于吸收存款的小額信貸機(jī)構(gòu)”。(13)銀監(jiān)會(huì)為了達(dá)到不監(jiān)管的目的，采取了一種規(guī)避法律的辦法?！躲y行監(jiān)督管理法》第2條第3款規(guī)定:“……經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，適用本法對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定?！痹摲ū砻?，銀監(jiān)會(huì)只要不批準(zhǔn)小額貸款公司為金融機(jī)構(gòu)，不發(fā)給金融許可證，那么小額貸款公司就取不到金融機(jī)構(gòu)的法律身份，銀監(jiān)會(huì)就可以不監(jiān)管。事實(shí)上，銀監(jiān)會(huì)正是采用這種方法，沒(méi)有發(fā)給小額貸款公司金融許可證，不承認(rèn)它為金融機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為銀監(jiān)會(huì)這種方法是違法的?！躲y行監(jiān)督管理法》第19條規(guī)定:“未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位或者個(gè)人不得設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。”銀監(jiān)會(huì)既然在《指導(dǎo)意見(jiàn)》許可了小額貸款公司可以經(jīng)營(yíng)貨幣貸款業(yè)務(wù)，那么你就應(yīng)該發(fā)給金融許可證，否則就違反了行政許可法的相關(guān)規(guī)定。

四、余論

小額貸款公司實(shí)際是一金融機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)該監(jiān)管，應(yīng)拿出強(qiáng)有力的監(jiān)管措施，并有能力實(shí)施監(jiān)管。雖然，小額貸款公司在信貸業(yè)務(wù)中占整個(gè)金融資產(chǎn)的比重不大，并且不會(huì)給整個(gè)銀行和其支付體系帶來(lái)嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，但這不是不去監(jiān)管的理由。國(guó)家已經(jīng)專(zhuān)門(mén)立法賦予銀監(jiān)會(huì)在銀行業(yè)領(lǐng)域有監(jiān)管的權(quán)力，這個(gè)權(quán)力是不能想丟就能丟棄的，否則就構(gòu)成行政不作為?，F(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管理論認(rèn)為，市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)遵循幾個(gè)基本法律原則，即市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定原則、市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)系法定原則、市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力法定原則、市場(chǎng)監(jiān)管程序法定原則。(14)讓根本就沒(méi)有權(quán)力也沒(méi)有能力的各種地方政府職能機(jī)構(gòu)來(lái)充當(dāng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是對(duì)現(xiàn)代監(jiān)管原則的否認(rèn)，也是中國(guó)金融法治化倒退的表現(xiàn)。

另外，公共監(jiān)管理論認(rèn)為，金融業(yè)是外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱(chēng)性均十分突出的公共行業(yè)，因而需要政府管制。以政府監(jiān)管當(dāng)局為代表的外部監(jiān)管正是一種使公共利益不受侵害的強(qiáng)制性制度安排。但是這種監(jiān)管的核心作用也是有限度和邊界的，諸如監(jiān)管法規(guī)的滯后性、監(jiān)管彈性不足等，從而使有效監(jiān)管受到限制。在這種情況下，政府監(jiān)管當(dāng)局面臨兩難選擇:禁止這樣的情形，不利于金融競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新，不利于金融的發(fā)展;承認(rèn)這種現(xiàn)狀，原有的模式與體制又與之不相容，勢(shì)必造成監(jiān)管的低效。與此同時(shí)，社會(huì)中介、行業(yè)自律、內(nèi)部控制、市場(chǎng)約束也具有一定的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，成為防范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要防線。從而在金融監(jiān)管和上述各主體之間形成了一種相互整合、有機(jī)鏈接的機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，金融業(yè)合法、穩(wěn)健的運(yùn)行機(jī)制，不僅在于監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管，更在于通過(guò)監(jiān)管鏈接，促使社會(huì)中介、行業(yè)公會(huì)、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部稽核與監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督管理形成一種默契，變成一種合作。隨著金融市場(chǎng)深入發(fā)展，為進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為適應(yīng)市場(chǎng)自治與自律的需要，許多國(guó)家通過(guò)立法確認(rèn)了政府性監(jiān)管與社會(huì)行業(yè)組織、社會(huì)自律組織監(jiān)管并存的監(jiān)管模式。在我國(guó)，對(duì)證券領(lǐng)域的監(jiān)管就借鑒了這種監(jiān)管模式，證監(jiān)會(huì)、證券交易所、證券協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所以及會(huì)計(jì)事務(wù)所等機(jī)構(gòu)組織各在職責(zé)范圍內(nèi)共同監(jiān)管。一言以蔽之，金融法的宗旨在于安全與效益，而安全與效益來(lái)自法律框架下的有序監(jiān)管。

注釋:

①黃毅.銀行監(jiān)管法律研究［M］.北京:法律出版社，2009:23.

②J.C.Vile.PoliticsintheUnitedStates［M］.NewYork:ThePenguinPress，1970:197 － 198.

③羅杰·希爾斯曼.美國(guó)是如何治理的［M］.曹大鵬(譯).北京:商務(wù)印書(shū)館，1986:205 －206.

④參看:百度百科:金融辦.http://baike.baidu.com/view/2706942.htm?fr=ala0_1.

⑤姜明安.行政法與行政訴訟法(三版)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007:121.

⑥ 參 看:http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/jsp/doc-View.jsp?docID=2008050844C6FDE83536CF44FFF6E85 E5BC32C00.

⑦翟建華.金融學(xué)概論［M］.大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社出版，2005:2.

⑧洪葭管.中國(guó)金融史［M］.成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2001:55.

⑨參看:我國(guó)《商業(yè)銀行法》第3條.

⑩朱大旗.金融法［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007:5.

(11)參看:對(duì)小額貸款公司需建立什么樣的監(jiān)管——何廣文訪談［EB/OL］.http://www.zgcxjrb.com/n1519887/n1520269/1582295.html

(12)張世誠(chéng).中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法釋義［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2004:1.

(13)黃毅.中國(guó)小額信貸問(wèn)題研究(下)［J］.銀行家，2006，(1):26.

(14)劉德福，朱文瑜.論規(guī)制市場(chǎng)監(jiān)管者應(yīng)遵循的法律原則［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，(4):42 －44.

On the Justifiability Choice of the Microcredit Company Regulatory Authority

GAO Yi－cheng，XIAO Qiu－yuan

The microcredit company is a special agency who focuses on affording microcredit.It is a kind of corporate organized by commercial models，and its aim is to get profit.However，they have not got financial license in practice，and also have not legal status given by Financial Laws.The fuzzy status makes the regulation disordered.Now，there are kinds of agencies who supervise the Microcredit Companies，and they all have not legal qualification.The Microcredit Companies deal with credit and loan，so they should be supervised by the CBRC.

the microcredit company;regulatory status;regulatory agency

F832.4

A

1009－5152(2012)01－0056－06

2011－12－14

高以成(1976－ )，男，湖南弘一律師事務(wù)所律師，湖南電子科技職業(yè)學(xué)院教師;肖秋元(1965－ )，男，衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院民二庭庭長(zhǎng)。