非正式制度建設與終身教育制度創(chuàng)新

吳 敏，周 宇

(湖南廣播電視大學，湖南長沙 410004)

非正式制度建設與終身教育制度創(chuàng)新

吳 敏，周 宇*

(湖南廣播電視大學，湖南長沙 410004)

加強終身教育制度創(chuàng)新是構建終身教育體系的基礎。非正式制度作為制度體系中不可或缺的一個方面，在終身教育制度創(chuàng)新過程中有著不可替代的作用。在創(chuàng)新終身教育制度的過程中，堅持正確的制度創(chuàng)新原則，科學設計制度創(chuàng)新的路徑，完善正式制度的建設和營造發(fā)展終身教育的氛圍，對促進終身教育發(fā)展具有十分重要的作用。

非正式制度;終身教育;制度創(chuàng)新

我國教育體制改革正朝著縱深發(fā)展，構建終身教育體系成為教育體制改革的一個主題，加強制度建設已成為人們的共識。然而，制度建設不僅是一個正式制度的問題，還包括一個非正式制度的問題。相比于正式制度建設，我國的非正式制度建設滯后。盡管我國現(xiàn)在制定的教育制度越來越多，但由于非正式制度建設相對滯后，使得人們面臨著價值選擇上的困惑和迷惘，從而使制度規(guī)則在執(zhí)行過程中被弱化、扭曲，無法得到有效的實施。在一定意義上來說，中國教育制度現(xiàn)代化過程不僅是正式制度的變革創(chuàng)新過程，同時也是非正式制度變革和創(chuàng)新的過程。

一、制度創(chuàng)新對構建終身教育體系的重要意義

新制度經濟學的理論告訴我們:在社會政治框架確定的條件下，促成制度創(chuàng)新的因素，主要是由在現(xiàn)存制度下的市場規(guī)模的擴大、生產技術的發(fā)展、人們對現(xiàn)存制度下成本和收益之比的看法有了改變等潛在利益引起的。當前，我國在構建終身教育體系的過程中，正面臨著制度創(chuàng)新的現(xiàn)實環(huán)境，把握機遇，通過制度創(chuàng)新，促進和加快終身教育體系構建的進程具有十分重要的現(xiàn)實意義。

(一)社會發(fā)展變化的客觀需要

改革開放30年來，我國社會發(fā)生了深刻的變化。我們全面推進社會經濟體制、教育體制、文化體制、政治體制和其他各方面體制的改革和對外開放，成功實現(xiàn)了從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制的歷史轉折，建立和完善了社會主義市場經濟體制。全面深化各方面的改革，繼續(xù)擴大對外開放，構建社會主義和諧社會，建設學習型社會，構建終身教育體系已成為當前社會發(fā)展的核心內容。從社會主義和諧社會的宏偉發(fā)展目標的實現(xiàn)來看，我們必須堅持科學的發(fā)展觀，堅持以人為本，人才強國;要實現(xiàn)經濟增長模式從依賴于自然資源和資本資源轉向依賴于人力資源和知識資源的新型發(fā)展模式。關鍵在于提高人的素質，培養(yǎng)社會發(fā)展所需要的各類人才;不僅要培養(yǎng)青年一代適應未來發(fā)展的需要，而且更為重要的是促進各種年齡的社會成員都不斷學習，更新知識，適應社會的巨大變化。這種社會需求，將使得終身教育在我國社會發(fā)展中的地位越來越突出，以至成為不可缺少的重要方面。這些變化將直接引起教育地位、作用、主體、市場功能和質量、規(guī)模、效益、服務等一系列的變化，在新的形勢和條件下，構建終身教育體系，需要新的制度來引導、扶植和規(guī)范，這樣，社會環(huán)境的變化對教育制度創(chuàng)新提出了客觀的必然要求。特別是和諧社會建設，更加注重對教育公平的選擇，更加注重為其提供優(yōu)質的多樣化和個性化的教育服務，更加注重教育制度調節(jié)、規(guī)范，從根本上實現(xiàn)社會多維度、多層面互動共生、協(xié)調發(fā)展，促進人的權利、利益、價值均衡提升和社會關系的變革優(yōu)化。因此，我們必須主動適應社會的新發(fā)展新變化，緊跟變化潮流，自覺推進教育制度創(chuàng)新，促進終身教育體系的構建和完善。

(二)新一輪教育改革發(fā)展的實際需要

當前，伴隨著社會主義現(xiàn)代化建設的進程，我國教育步入了新的改革發(fā)展階段?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010—2020年》提出，“到2020年，基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列”，要“構建體系完備的終身教育。學歷教育和非學歷教育協(xié)調發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互溝通，職前或職后教育有效銜接。繼續(xù)教育參與率大幅提升，從業(yè)人員繼續(xù)教育年參與率達到50%?，F(xiàn)代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成，促進全體人民學有所教、學有所成、學有所用?！痹诎l(fā)展目標上，要從規(guī)模擴張轉移到內涵建設上來，走內涵發(fā)展的道路，實現(xiàn)規(guī)模、質量、效益的和諧統(tǒng)一，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;在改革目標上，要從表層的顯性的改革轉移到深層次和高難度的改革上來，更加突出改革的系統(tǒng)性、協(xié)調性、更加突出制度建設和制度創(chuàng)新;在功能導向上，要從約束性供給轉移到終身學習和多樣化、個性化服務上來，辦人民滿意的教育。因此，我們必須準確地把握和適應終身教育發(fā)展的實際需要，以制度的供給、建設和創(chuàng)新為重點，自覺地開展教育制度創(chuàng)新，為構建終身教育體系提供制度保障。

(三)依法治教的必然需要

依法治教，實現(xiàn)教育的法制化、制度化，如同國家實施方略一樣，是依法治國的一個重要方面，也是教育發(fā)展不可回避的必然進程和現(xiàn)實需要。國家只有依法依規(guī)治理教育活動，各級各類教育機構、社會組織和公民依法依規(guī)從事教育教學活動和其他教育活動，各司其職、各負其責，才能確保教育的有序、健康發(fā)展。特別是進入新世紀以來，隨著終身教育理念的普及和深入，終身教育在我國得到了快速的發(fā)展，但在快速發(fā)展的過程中，也暴露出其地位不明、定位不清、主體意識不強、辦學自主權不夠、市場適應性差等一系列新的深層次問題和矛盾。因此，實現(xiàn)依法治教和終身教育制度體系的現(xiàn)實缺陷，都要求我們進行制度創(chuàng)新。我們必須努力加大終身教育制度創(chuàng)新的力度，增加終身教育制度的有效供給，通過制度創(chuàng)新，逐步形成終身教育的制度體系，從而實現(xiàn)終身教育的制度化、法制化。

二、非正式制度對終身教育制度體系建設的影響及其路徑

按照新制度經濟學的觀點，制度是一系列規(guī)范人們行為及其相互關系的規(guī)則，包括正式制度和非正式制度兩個部分。正式制度是人們有意識建立起來的、并以正式的方式加以確定的，具有強制性的制度，如法律、法規(guī)和政策等而非正式制度是指人們在長期的社會生活與交往中逐步形成的諸如文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)、習慣習俗、倫理道德、價值觀念等，它是自發(fā)形成的。相對于正式制度，非正式制度具有自發(fā)性、廣泛性、持續(xù)性、非強制性等特點。非正式制度規(guī)則是無形的，也不需要正式的組織機構來實施，它存在于社會的風俗習慣和人們的內心信念之中，以輿論、口號的方式相互傳遞，世代承傳。正是這種無形的表現(xiàn)方式，使得非正式制度可以滲透到社會生活的方方面面之中發(fā)揮作用。

正式制度與非正式制度是制度體系中不可分割、相互依存的兩個組成部分。我們可以把正式制度理解為外在的行為規(guī)范;而將非正式制度理解為一種內在的心理約束。從制度變遷的特點來看，正式制度的變遷具有驟變性，而非正式制度的變遷不具備這種特性，且往往滯后于正式制度變遷。因此，在實施制度安排與制度變遷時，必須將非正式制度安排與正式制度安排統(tǒng)一起來，二者不可偏廢。由此可見，非正式制度不是一種可有可無的制度，它對正式制度的形成和有效運行具有重大的影響和制約作用，直接影響著正式制度的執(zhí)行效果。一般來說，如果制度有與之相適應的非正式制度，那么對制度的執(zhí)行及其效果具有促進和維護作用，反之就可能會對制度的執(zhí)行產生阻礙和抵觸。這是因為，一方面非正式制度是正式制度產生的前提和基礎，正式制度是建立在一定的價值觀念、意識形態(tài)基礎之上的;同樣，在正式制度確立以后，又將約束和規(guī)范人們的行為，并逐步形成一種新的行為習慣和價值觀念，也就是產生一種新的非正式制度。另一方面，任何正式制度作用的有效發(fā)揮都離不開一定的非正式制度的輔助作用。制度有效執(zhí)行的前提是人們對制度的認同和理解。它包括兩個層面:首先是認同，即人們從思想、感情、行動上擁護這些制度，在現(xiàn)實教育實踐中，同樣的教育政策、同樣的政策對象、同樣的法律規(guī)約、同樣的運行機制，不同的人執(zhí)行會產生截然不同的效果;其次是理解，即人們能夠系統(tǒng)、準確、深刻地領會制度的內容及實質。不同地域、不同民族和不同文化底蘊的人對制度的認同和理解的差異性，也必然會對制度目標的確立、制度執(zhí)行方案策略的選擇等產生影響，從而影響到制度的執(zhí)行效果。

在我國，非正式制度的地位和作用沒有得到足夠重視，在非正式制度與正式制度之間缺乏有效的配合，導致相互之間存在著諸多不協(xié)調，致使制度的實施效果往往是低效率或無效率。

三、終身教育非正式制度體系建設的主要途徑

(一)堅持正確的制度創(chuàng)新原則

首先，終身教育制度體系的創(chuàng)新要以人為本，體現(xiàn)人的目的、需要和本質，以維護平等、公平享有接受教育的權利為價值導向。終身教育制度所保障的終身教育及其發(fā)展要以人為中心，要以促進人的全面發(fā)展為目標，建立在科學發(fā)展觀之上的終身教育制度創(chuàng)新必須體現(xiàn)人性化特征。終身教育的制度創(chuàng)新要體現(xiàn)在制度是為人服務的，為人的自由而全面的發(fā)展創(chuàng)造條件。

其次，終身教育制度體系創(chuàng)新要建立在充分民主的基礎上。制度的制定和實施只有得到社會大多數人的認可，才會產生最大化的效果。終身教育制度體系的創(chuàng)新要能體現(xiàn)最廣大人民群眾享受教育的權利，正確反映和兼顧不同方面群眾的教育訴求，只有這樣，才能最廣泛最充分地調動一切積極因素，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新在構建終身教育體系中的積極推動作用。因此，終身教育制度體系創(chuàng)新要建立在充分民主的基礎上。建立終身教育制度體系的目的是為了引導和規(guī)范終身教育的發(fā)展，促使現(xiàn)實向預期的方向發(fā)展。建立在充分民主基礎上的終身教育制度體系創(chuàng)新，可以節(jié)省制度變遷成本，減少制度變遷阻力，獲取社會價值觀的普遍認同。

再次，強化法律的保障作用。制度的最終形式是法律，隨著我國法制建設的不斷完善，越來越多的制度都是以法律的形式出現(xiàn)并發(fā)揮著作用。我們應把那些經實踐證明是成熟的、穩(wěn)定的、行之有效的正式制度和非正式制度盡快地上升到法律層面，以強化制度的限制和約束功能。隨著我國終身教育制度體系創(chuàng)新的不斷深入和法律制度體系的逐漸完善，要把尋找和運用法律的手段作為推進終身教育制度創(chuàng)新和強化制度實施機制的根本保障。

(二)科學設計制度創(chuàng)新的路徑

首先，堅持制度創(chuàng)新與制度移植相結合。所謂制度移植就是制度從一個國家或地區(qū)向另一個國家或地區(qū)的推廣或引入。由于許多制度規(guī)則是人類共有的、通用的，這些規(guī)則可能在一些國家先創(chuàng)立出來并取得成功的效果，其他國家則沒有必要就這些規(guī)則進行重復創(chuàng)新，可以通過制度移植的途徑完成制度創(chuàng)新。一方面，我們虛心學習、大膽借鑒發(fā)達國家發(fā)展終身教育的成功經驗和做法，采取主動移植方式，加強我國終身教育的制度建設。這樣可以減少制度創(chuàng)新的周期，減少人們在終身教育實踐過程中的探究困惑，繼而加快非正式制度創(chuàng)新的周期。另一方面，在通過制度移植進行制度創(chuàng)新的過程中，不管是主動移植還是被動移植，都應該充分考慮制度移植與我國社會制度環(huán)境和制度配套的關系問題。應從國情出發(fā)，在學習借鑒的基礎上消化、吸收、創(chuàng)新，形成具有中國特色的終身教育制度體系。避免因為水土不服而導致的非正式制度的抵觸。

其次，堅持誘致性制度變遷與強制性制度變遷相結合。誘致性制度變遷是指來自地方政府和微觀主體所組織實施的制度變遷。強制性制度變遷則是由國家通過政策法令實施的制度變遷。在進行終身教育制度創(chuàng)新時，要將這兩者有機地結合起來，把廣大人民群眾的享受學習和教育的新要求、新期待作為制度創(chuàng)新的基點。堅持走群眾路線，深入基層，理解人民群眾的教育需求，探求終身教育科學發(fā)展的思路和辦法，把行之有效的實踐經驗總結、提煉、上升到制度層面，循序漸進地推動制度變遷與創(chuàng)新，引導好保護好發(fā)揮好各方面的積極性。

(三)完善正式制度的建設

一方面，非正式制度是正式制度產生的前提和基礎。另一方面，非正式制度作用的有效發(fā)揮，也依賴正式制度的支撐。當前，發(fā)展終身教育過程中非正式制度問題的產生在一定程度上是正式制度缺位或失位造成的。如終身教育的指導思想、教育目標、服務對象、辦學設施、經費投入、組織管理、權利義務等方面尚未有明確的法律規(guī)范，導致終身教育實施主體不明確，終身教育管理機構缺失或管理不到位，終身教育經費無法得到有效的保證等一系列問題的產生。同時，由于終身教育制度缺位，終身教育體制和機制不完善，特別是在政府職能范圍、權責定位以及運行監(jiān)督制約機制方面，終身教育制度的缺位和失位問題比較突出。正式制度的不完善也導致了人們對終身教育認識的誤區(qū)，對發(fā)展終身教育缺乏足夠的信心，如果任由這些不適應終身教育發(fā)展的非正式制度蔓延，必將對構建終身教育體系產生極大的阻滯。因此，終身教育非正式制度問題的治理，同樣需要通過各項正式制度的建立和完善才能達到。

(四)營造發(fā)展終身教育的氛圍

終身教育體系是一個開放的與社會交互的系統(tǒng)。不僅僅是將教育對象擴展到社會全體成員，更重要的是，它要求教育內容反映社會發(fā)展的全部信息，強調教育方法與社會生活相結合，注重辦學和管理的全社會參與和教育資源的社會共享。終身教育體系是一個教育的整合體，以滿足人們的終身學習和充分和諧發(fā)展為目標，體現(xiàn)在為人一生中不同階段的不同學習需求提供充分的條件，要求各類教育溝通和銜接，突破傳統(tǒng)中各自為政的局限。

目前我們在構建終身教育體系方面還面臨著一些阻力。這些阻力的形成，既有認識上，也有體制、機制上的，但歸根結底還是對終身教育理念缺乏科學、系統(tǒng)、全面的認識。也正因為如此，社會和個人都還沒有積極地為發(fā)展終身教育、構建終身教育體系作好一定的物質準備，各級政府尚未很好地擔負起推行終身教育的職責。面對這樣的現(xiàn)狀，在加強終身教育制度的創(chuàng)新過程中，加強宣傳教育，形成良好的社會輿論氛圍，使終身教育理念深入人心，積極爭取社會的廣泛參與等是十分必要的。

首先，要加強終身教育理念的宣傳?，F(xiàn)在人們對“終身教育”一詞來說并不陌生，但終身教育理念遠未為人們所理解和認識。究其原因，歸根到底是由于在思想觀念上沒有引起重視。因此，要加強終身教育理念的宣傳，使終身教育觀念深入人心，形成廣泛的學習群體，形成全社會參與終身教育的格局，讓人們普遍接受終身教育的觀念。這是加強終身教育制度創(chuàng)新的基礎和前提。

其次，要加強終身教育的理論研究。理論是實踐的向導，理論可以為終身教育實踐提供支撐和保障。一方面，在構建終身教育體系的過程中，我們會遇到許多新情況、新問題，需要理論來指導、化解，另一方面，我們在終身教育實踐工作中取得的成功經驗也需要總結、歸納，把經驗上升為理論，才能指導實踐并加以推廣，把經驗上升為制度，才能規(guī)范終身教育的發(fā)展。

第三，要充分發(fā)揮民間教育組織的作用。目前，我國教育劃分為基礎教育、高等教育、職業(yè)教育和成人教育，基本上仍為傳統(tǒng)教育的管理模式，各職能部門仍在傳統(tǒng)教育劃分的范圍內行使自己的職權，缺乏有效的溝通和銜接。構建終身教育體系不僅僅是教育行政部門一家可以解決的事，需要建立終身教育專門的管理機構，專司此職，在行政上整合，促使各類教育協(xié)調溝通，引導社會各界的廣泛參與是十分必要的。但終身教育民間組織的作用同樣不容忽視。建立自上而下、縱橫相連的民間終身教育組織網絡，對推動和促進我國終身教育的發(fā)展與終身教育體系的構建將起到非常重要的作用。在政府的引導下，民間組織通過組織和開展終身教育活動，組織和協(xié)調社會各界參與終身教育，獨立承擔并實施一定的專項調研活動和終身教育理論研究，協(xié)助政府行使某些職能。因此，目前政府應積極出臺有關政策并創(chuàng)造條件大力發(fā)展各類民間終身教育組織，對已有的民間教育組織加以規(guī)范和引導，充分發(fā)揮其作用，以推動和促進我國終身教育的發(fā)展與終身教育體系的構建。

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Informal System Construction and Lifelong Education System Innovation

WU Min，ZHOU Yu

Strengthening institutional innovation is the foundation of constructing lifelong education system of lifelong education.As an essential element of the system，the informal system has an irreplaceable role in the innovation process of the lifelong education system.In the creative process of lifelong education system，the system innovation principle，scientific system innovation path and the atmosphere for formal system construction and lifelong education development play a very important role，promoting lifelong education development.

informal system;lifelong education;system innovation

G72

A

1009－5152(2012)01－0017－05

2012－01－10

湖南省2010年省級科技計劃項目“構建湖南省終身教育體系的戰(zhàn)略研究”(2010ZK2010)。

吳敏(1974－ )，男，湖南廣播電視大學終身教育辦公室主任，副教授;周宇(1964－ )，男，湖南廣播電視大學副校長，教授。