對(duì)中國(guó)行政法的反思：一個(gè)香港的視角*

陳弘毅潘佳 譯

（香港大學(xué)法學(xué)院，香港）

·學(xué)術(shù)熱點(diǎn)·

對(duì)中國(guó)行政法的反思：一個(gè)香港的視角*

陳弘毅潘佳 譯

（香港大學(xué)法學(xué)院，香港）

中國(guó)的現(xiàn)代行政法與中國(guó)古代法律傳統(tǒng)沒(méi)有多大的延續(xù)性。相比較而言，英國(guó)行政法有著其引以為榮的綿延數(shù)世紀(jì)的歷史，其重心在于對(duì)行政行為的司法審查。中國(guó)行政法的結(jié)構(gòu)與英國(guó)行政法的結(jié)構(gòu)截然不同。在中國(guó)的行政訴訟制度中，就司法審查的范圍而言：首先，抽象行政行為不受司法審查；其次，內(nèi)部行政行為不受司法審查；再者，《行政訴訟法》只授權(quán)對(duì)某些類型的具體行政行為案件進(jìn)行司法審查。就行政行為的審查理由或標(biāo)準(zhǔn)而言，中國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定要比英國(guó)或香港的較為有限。但就一方面而言，中國(guó)法律提供的審查空間和力度似乎比英國(guó)或香港更為寬泛，這便是對(duì)行政行為的事實(shí)依據(jù)的審查。

行政法；行政訴訟法；司法審查；中國(guó)；香港

1997年，香港回歸中華人民共和國(guó)以后，“一國(guó)兩制”的憲政框架付諸實(shí)施［1］。①See generally Yash Ghai，Hong Kong＇s New Constitutional Order（2nd ed．1999）．此后，香港特別行政區(qū)的法律體系與中國(guó)大陸的法律體系以“兩制”的形式各自運(yùn)作［2］。香港特別行政區(qū)幾乎保留了1997年以前普通法系法制的所有特征。②See generally PeterWesley－Smith，An Introduction to the Hong Kong Legal System（1998）．在公法領(lǐng)域，香港特別行政區(qū)的法律發(fā)展史曾見(jiàn)證了一些備受矚目的公法案件以及行政法案例［3］、［4］。政權(quán)交接后，香港的司法審查案件數(shù)量有增無(wú)減［4］。由此，在“后1997”時(shí)代，香港的行政法不僅富有活力，繁榮發(fā)展，而且昭示出前所未有的旺盛生命力。與此同時(shí)，行政法在中國(guó)大陸也興盛起來(lái)。③關(guān)于中華人民共和國(guó)行政法的發(fā)展歷程，參見(jiàn)何海波《法治的腳步聲：中國(guó)行政法大事記（1978—2004）》（中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005年版）。1999年3月，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的憲法修正案明確規(guī)定了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略［5］、［6］。隨后，同一年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》［7］。2004年，國(guó)務(wù)院又頒布了詳盡完備的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。④參見(jiàn)www．gov．cn／zfjs／2005－08／12／content＿22212．htm（最近一次訪問(wèn)時(shí)間：2009年1月28日）。近十年來(lái)，中國(guó)行政法領(lǐng)域的一系列主要法律法規(guī)相繼出臺(tái)，包括全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的三個(gè)主要法規(guī)——2003年的《中華人民共和國(guó)行政許可法》、2005年的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、2005年的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》，以及最高人民法院頒布的兩個(gè)主要規(guī)范性文件——2000年的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》、2002年的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》。此外，1989年行政訴訟法修正案的起草工作也開(kāi)始籌備。在本文中，筆者從一位香港法律學(xué)者的視角出發(fā)，就中國(guó)行政法的某些方面進(jìn)行思考及討論，并且將中國(guó)大陸與香港特別行政區(qū)的行政法進(jìn)行粗略的比較。本文首先回顧中國(guó)（以下的“中國(guó)”均指“中國(guó)大陸”）行政法的發(fā)展歷程，然后在主要的行政法教材的相關(guān)論述基礎(chǔ)上，分析當(dāng)代中國(guó)行政法和行政訴訟法的結(jié)構(gòu)，并將之與香港行政法的結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較。最后，本文對(duì)中國(guó)行政法與行政訴訟法的一些特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，尤其是對(duì)行政行為的司法審查范圍和依據(jù)問(wèn)題進(jìn)行了探討。

一、中國(guó)行政法的發(fā)展歷史

中國(guó)行政法的歷史與英國(guó)形成鮮明對(duì)比。英國(guó)行政法，圍繞著行政行為的司法審查，有著引以為榮的綿延數(shù)世紀(jì)的歷史。相比較而言，中國(guó)現(xiàn)代行政法則以徹底打破中國(guó)古代法律傳統(tǒng)為標(biāo)志。中國(guó)古代王朝一向習(xí)慣運(yùn)用完備的法典對(duì)高度發(fā)達(dá)的官僚制度的運(yùn)行進(jìn)行管理，①See e．g．，Derk Bodde and Clarence Morris，Law in Imperial China（1967）；William C．Jones，The Great Qing Code（1994）．然而，隨著辛亥革命使帝國(guó)統(tǒng)治終結(jié)，中國(guó)法律開(kāi)始步入對(duì)自己的過(guò)去存疑和不安的時(shí)代，開(kāi)始了西方化、現(xiàn)代化和制度重建的嘗試，于是，先從歐洲大陸和日本汲取靈感，繼而又學(xué)習(xí)蘇聯(lián)。②See e．g．，Chen，Intorduction，Supra Note7，Chap．3（pp．22－38）．在行政法領(lǐng)域，1932年《行政訴訟法》的頒布是中華民國(guó)政府的一個(gè)重要成就。該法所創(chuàng)建的行政法院制度，如今在臺(tái)灣地區(qū)仍然實(shí)施。③關(guān)于臺(tái)灣行政法，可參見(jiàn)《行政法》（翁岳生編，中國(guó)法制出版社，2009年第二版）（兩卷）。然而，1949年中華人民共和國(guó)成立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨決定徹底廢除該法及國(guó)民黨執(zhí)政時(shí)期的法律制度。在20世紀(jì)50年代中期，新中國(guó)曾短暫地嘗試仿效蘇聯(lián)建立社會(huì)主義制度，但隨后中國(guó)的法制卻進(jìn)入停滯不前以至被蓄意破壞的20年，包括無(wú)法無(wú)天的“文化大革命”時(shí)代（當(dāng)時(shí)甚至被認(rèn)為是一件好事）［8］。④關(guān)于這一階段的中國(guó)行政法，參見(jiàn)《當(dāng)代中國(guó)法律思想史》（陳景良編，河南大學(xué)出版社，1999年版）。1978年，中國(guó)人民迎來(lái)了“改革開(kāi)放”新時(shí)期。此后的30年，中國(guó)不僅經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，在法律制度的重建上也取得令人矚目的成就。⑤Generally Randall Peerenboom，China＇s Long March Toward Rule of Law（2002）．在行政法領(lǐng)域，最具里程碑意義的事件，乃是1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）的頒布。這是中華人民共和國(guó)法制史上第一次系統(tǒng)地規(guī)定公民有權(quán)起訴政府，而且法院也有權(quán)撤銷或糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為［9］。此外，行政法領(lǐng)域其他主要的法律是在20世紀(jì)90年代制定的，比如，1994年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》、1996年頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和1999年頒布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）。

在比較和評(píng)價(jià)中國(guó)大陸與香港特別行政區(qū)的行政法時(shí)，尤為重要的是要考慮香港的行政法律是植根并依托于歷史悠久的英國(guó)普通法傳統(tǒng)的。反之，中國(guó)行政法正處于發(fā)展之初級(jí)階段，還相對(duì)年輕，而且很不成熟。自1989年頒布《行政訴訟法》以來(lái)，從法律條文到制度層面的落實(shí)執(zhí)行、從規(guī)范的制定到法治的強(qiáng)化都取得很大進(jìn)步，比如在法院建設(shè)和法律職業(yè)方面所取得的成就。然而，從法制發(fā)展的“大歷史”的角度看，二十多年的時(shí)間不算長(zhǎng)，所可能取得的成就畢竟有限，過(guò)高的預(yù)期則可能帶來(lái)失望。中國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)則與司法、執(zhí)法制度的問(wèn)題和不足是眾所周知的，例如，目前制度的運(yùn)作情況與2004年⑥www．gov．cn／zfjs／2005－08／12／content＿22212．htm（最近一次訪問(wèn)時(shí)間：2009年1月28日）。國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出的十年實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)還相距甚遠(yuǎn)。

二、中國(guó)行政法（包括行政訴訟法）的結(jié)構(gòu)

在通用的行政法教材中呈現(xiàn)的中國(guó)行政法（包括行政訴訟法）的結(jié)構(gòu)，⑦參見(jiàn)胡錦光、羅杰《行政法與行政訴訟法》（中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年第二版）；《行政法與行政訴訟法學(xué)》（應(yīng)松年編，法律出版社，2005年版）；《行政法與行政訴訟法》（姜明安編，北京大學(xué)出版社，2007年第三版）；《行政法與行政訴訟法》（葉必豐編，高等教育出版社，2007年版）；Lin Feng，Administrative Law Procedures and Remedies in China（1996）．與在英國(guó)行政法教材中呈現(xiàn)的英國(guó)行政法的結(jié)構(gòu)截然不同，⑧See e．g．，William Wade and Christopher Forsyth，Administrative Law（9th ed．2004）；Peter Cane，Administrative Law（4th ed．2004）；Paul Craig，Administrative Law（6th ed．2008）；Ian Loveland，Constitutional Law，Administrative Law，and Human Rights（4th ed．2006）；John Alder，Constitutional and Administrative Law（5th ed．2005）．可能是中國(guó)所借鑒的歐洲大陸法系行政法傳統(tǒng)使然。中國(guó)行政法的概念化和理論化程度高于英國(guó)行政法，而英國(guó)行政法卻被認(rèn)為更務(wù)實(shí)、實(shí)踐性導(dǎo)向也更強(qiáng)。英國(guó)行政法教材的核心內(nèi)容通常是關(guān)于行政行為的司法審查，尤其是審查理由、審查程序和補(bǔ)救措施。其他部分可能會(huì)涉及司法審查的憲政基礎(chǔ)、政府機(jī)構(gòu)、以政府為被告的民事訴訟、行政審裁判庭、行政調(diào)查、行政申訴專員和其他申訴救濟(jì)手段等。

相比之下，中國(guó)大陸的行政法教材顯然重理論而輕實(shí)踐，涵蓋的范圍也明顯寬泛得多（特別是在理論和概念分析上），但是關(guān)于行政行為的司法審查的篇幅相對(duì)較少，關(guān)于司法審查的標(biāo)準(zhǔn)則更少。這些教材的內(nèi)容主要包括行政法的基本原則（盡管就這些原則的范圍和內(nèi)容尚未達(dá)成學(xué)術(shù)共識(shí)）、行政行為（德語(yǔ)稱做Verwaltungsakt①關(guān)于德國(guó)行政法，參見(jiàn)Nigel Foster，German Law and Legal System，Chap．6（pp．103－165）；Introduction to German Law，Chap．3（pp．87－120）（Mathias Reimann and Joachim Zekoll eds．，2nd ed．2005）．）、行政法律關(guān)系、行政主體、行政立法、行政行為的具體類型（如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政合同等）、行政程序、行政責(zé)任、行政審查（或復(fù)議）、行政賠償和行政訴訟等。

三、中國(guó)的行政訴訟

目前中國(guó)的行政訴訟主要依據(jù)1989年頒布的《行政訴訟法》、2000年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》以及2002年最高人民法院制定的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》來(lái)實(shí)施。不同于臺(tái)灣地區(qū)和德國(guó)，中國(guó)（大陸）沒(méi)有專門的行政法院系統(tǒng)，對(duì)行政行為的司法審查權(quán)力被賦予各級(jí)普通法院。筆者將集中討論司法審查的兩方面：法院可審查的行政行為的范圍，法院對(duì)原告所要求法院撤銷的行政行為的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。

（一）司法審查的范圍

根據(jù)行政法原理，行政行為可受司法審查。在香港實(shí)行的普通法制度中，對(duì)受司法審查的行政行為的范圍限制不多。②See the Works Cited in Supra Note18，and David Clark＆Gerard McCoy，Hong Kong Administrative Law（2nd ed．1993）．這些限制包括國(guó)家行為原則、某些特定行政行為的非訴性（比如英國(guó)的CCSU案③Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service［1985］AC 374．）、有關(guān)某些特定行政行為不受司法審查的立法條款（法院會(huì)盡量給予此等條款狹義的解釋，以限制其適用范圍）。中國(guó)法律中也存在上述類型的局限。此外，還有一些其他的重要限制，這意味著在中國(guó)大陸，可受司法審查的行政行為的范圍要小于香港。

首先，中國(guó)法律規(guī)定的一個(gè)重要限制是抽象行政行為不受司法審查。④關(guān)于抽象行政法不受司法審查，見(jiàn)胡錦光、羅杰《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第66－67頁(yè)，第289－291頁(yè)，第298頁(yè)。像臺(tái)灣地區(qū)和德國(guó)一樣，中國(guó)行政法對(duì)具體行政行為和抽象行政行為予以區(qū)分。具體行政行為乃針對(duì)特定情況下的特定個(gè)體；抽象行政行為卻包含普遍適用的規(guī)則。因此，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的行為都屬于抽象行政行為?！缎姓V訟法》明確規(guī)定，只有具體行政行為屬于司法審查的范圍，⑤《行政訴訟法》第2條、第5條。并把一些情況排除于司法審查之外：行政法規(guī)（由國(guó)務(wù)院制定的）、規(guī)章（由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或地方政府制定的）、行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的具有規(guī)范性文件效力的決定或命令。⑥《行政訴訟法》第12條第2款。因此，即使法院在一個(gè)案件中發(fā)現(xiàn)任何一項(xiàng)以上的規(guī)范與更高位階的法律規(guī)范有所沖突，法院也無(wú)權(quán)宣布其無(wú)效。⑦但是，如果有關(guān)抽象行政行為是以規(guī)章或者效力更低的規(guī)范性文件形式做出的，當(dāng)該抽象行為與較高位階的規(guī)范沖突時(shí)，那么法院應(yīng)拒絕適用該抽象行為作為依據(jù)。參見(jiàn)《行政訴訟法》第52條、第53條。

其次，審查范圍的另一個(gè)局限性體現(xiàn)在內(nèi)部行政行為不受司法審查的原則。⑧關(guān)于內(nèi)部行政行為不受司法審查，見(jiàn)胡錦光、羅杰《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第293頁(yè)，第298頁(yè)。內(nèi)部行政行為乃指行政機(jī)關(guān)在其內(nèi)部行政管理過(guò)程中對(duì)其工作人員做出的行為，譬如，公務(wù)員的獎(jiǎng)懲或被任免行為。⑨《行政訴訟法》第12條第3款。在這方面，中國(guó)大陸的行政法和香港特別行政區(qū)的行政法形成鮮明對(duì)比：在香港，一些重要的針對(duì)行政行為的司法審查訴訟，往往是公務(wù)員針對(duì)政府提出的。⑩Seee．g．，LamYuk－mingvAt torney－General［1980］HKLR815；AssociationofExpatriateCivi lServantsofHongKongvChiefExecutive of Hksar［1998］1 HKLRD 615．See also PeterWesley－Smith，Constitutional and Administrative Law in Hong Kong37－38，294－296（1995）．

再次，第三個(gè)局限性體現(xiàn)在《行政訴訟法》只授權(quán)三種類型的具體行政行為案件可受司法審查：一是《行政訴訟法》第11條明文規(guī)定的七種行政行為；二是所有侵犯公民人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為；??《行政訴訟法》第1 1條第8款。?《行政訴訟法》第1 1條最后一款。三是其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的其他可進(jìn)行司法審查的情況。??《行政訴訟法》第1 1條第8款。?《行政訴訟法》第1 1條最后一款。而如今解讀這項(xiàng)條文應(yīng)該參照2000年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》。該解釋實(shí)際上廢除了把司法審查限制于人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受行政行為侵犯的情況的規(guī)定。①見(jiàn)《解釋》第1條，其作用是把法院的司法審查范圍擴(kuò)展至所有具體行政行為，條款中特定的一些類別除外。另見(jiàn)王亞琴《入世與我國(guó)司法審查制度的發(fā)展與完善》，載《憲政與行政法治研究》第524－535頁(yè)（中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心編，2003年版）。因此，根據(jù)2000年的解釋，所有侵犯公民權(quán)益的具體行政行為都可受司法審查，除非屬于該解釋中明文規(guī)定的例外情況。②比如，如果行政機(jī)構(gòu)不遵守2007年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，公民可將行政機(jī)構(gòu)起訴到法院。

（二）司法審查的理由

我們來(lái)分析中國(guó)行政訴訟法語(yǔ)境下的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。相比較而言，審查理由或標(biāo)準(zhǔn)的討論通常是英國(guó)行政法教材的核心內(nèi)容，而中國(guó)行政法教材通常沒(méi)有關(guān)于審查理由或標(biāo)準(zhǔn)的專章。中國(guó)行政法教材中用到“審查標(biāo)準(zhǔn)”這一詞語(yǔ)［10］，但是“審查理由”或“審查理由”的概念在中國(guó)行政法教材中似乎沒(méi)有深入討論。在中國(guó)行政法的主要教材中，關(guān)于審查理由或標(biāo)準(zhǔn)的討論，通常見(jiàn)于關(guān)于行政訴訟的司法判決的章節(jié)，尤其是關(guān)于在何種情況或條件下法院會(huì)撤銷有關(guān)行政行為。③參見(jiàn)胡錦光、羅杰《行政法與行政訴訟法》，第382－385頁(yè)；應(yīng)松年《行政法與行政訴訟法》，第513－520頁(yè)；姜明安《行政法與行政訴訟法》，第588－598頁(yè)。《行政訴訟法》第54條第2款規(guī)定了這些情況，具體有五種：一是具體行政行為主要證據(jù)不足；二是適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤；三是違反法定程序（或正當(dāng)程序、公正程序）；④關(guān)于有關(guān)的發(fā)展和案例，See He Haibo，The Dawn of the Due Process Principle in China，22 Columbia Journal of Asian Law 57（2008）．四是超越職權(quán)；五是濫用職權(quán)（根據(jù)教科書的說(shuō)明，這包括行政主體行使其裁量權(quán)時(shí)動(dòng)機(jī)或目的不當(dāng)，或是考慮了不相關(guān)的因素，又或是沒(méi)考慮相關(guān)的因素）。⑤參見(jiàn)胡錦光、羅杰《行政法與行政訴訟法》，第383頁(yè)；江必新《中國(guó)行政訴訟制度的完善》，第280－281頁(yè)（2005年版）。反之，英國(guó)和香港的法律并未對(duì)此作出成文法的規(guī)定。一般中國(guó)行政訴訟法的教材雖然對(duì)此有所說(shuō)明，但較于英國(guó)行政法的教材，卻未對(duì)此投入過(guò)多的篇幅。

通過(guò)對(duì)中國(guó)大陸與香港特別行政區(qū)法律中的司法審查理由或標(biāo)準(zhǔn)的比較，可以發(fā)現(xiàn)，香港行政法中審查理由可歸納為違法（包括狹義的越權(quán)或超越管轄權(quán)、法律判斷的錯(cuò)誤以至事實(shí)判斷的錯(cuò)誤）、廣義的越權(quán)和濫用裁量權(quán)（濫用裁量權(quán)包括行政主體行為動(dòng)機(jī)或目的不當(dāng)、考慮了不相關(guān)的因素或沒(méi)考慮相關(guān)的因素、裁量權(quán)被不當(dāng)規(guī)限等）、不合理（Wednesbury案意義上的不合理⑥這一概念來(lái)源于英國(guó)判例Associated Provincial Picture Houses Ltd vWednesbury Corporation［1948］1 KB 223。和某些情況下的違反相稱性或比例原則）及程序不當(dāng)（包括違反自然公正）。⑦See e．g．，William Wade and Christopher Forsyth，Administrative Law（9th ed．2004）；Peter Cane，Administrative Law（4th ed．2004）；Paul Craig，Administrative Law（6th ed．2008）；Ian Loveland，Constitutional Law，Administrative Law，and Human Rights（4th ed．2006）；John Alder，Constitutional and Administrative Law（5th ed．2005）．中國(guó)法律所規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于英國(guó)和香港行政法中的違法（對(duì)應(yīng)上文五種情況的第四、第二、第五種）和程序不當(dāng)（即上文第三種）。英國(guó)和香港行政法中行政行為的“不合理”原則，在中國(guó)行政訴訟法里除了《行政訴訟法》第54條第4款外沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。⑧參見(jiàn)胡錦光、羅杰《行政法與行政訴訟法》，第284頁(yè)、286頁(yè)、292頁(yè)。另見(jiàn)陳新民《中國(guó)行政法學(xué)原理》，第314－316頁(yè)（2002年版）；王書成《中國(guó)行政法合理性原則質(zhì)疑》，載《行政法學(xué)研究》2006年第2期，第106頁(yè)。應(yīng)當(dāng)指出的是，一項(xiàng)行政行為或做出行政行為時(shí)權(quán)力的行使是否合法、公正和合理，可根據(jù)1999年的《行政復(fù)議法》由上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議（即審查范圍不單限于其合法性）。根據(jù)該法第28條規(guī)定，行政行為可被撤銷或變更的理由是該行為“明顯不當(dāng)”。根據(jù)該法第7條，行政復(fù)議亦可用于挑戰(zhàn)作為有關(guān)具體行政行為的依據(jù)的某些“抽象行政行為”（包括規(guī)則）。See generally Chen，Introduction，Supra Note7，pp．228－229．第54條第4款規(guī)定人民法院對(duì)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。

由此可見(jiàn)，中國(guó)法律規(guī)定的對(duì)行政行為的審查理由或標(biāo)準(zhǔn)比英國(guó)或香港的較為有限。但就一方面而言，中國(guó)法律提供的審查空間和力度似乎比英國(guó)或香港更為寬泛，這便是對(duì)行政行為的事實(shí)依據(jù)的審查。如上所述，中國(guó)大陸的司法審查標(biāo)準(zhǔn)中的情況（第一種）涉及用來(lái)證明行政行為合法的證據(jù)是否充足。詮釋該情況應(yīng)參照《行政訴訟法》第32條，即被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，其應(yīng)當(dāng)提供做出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。此外，法院有權(quán)自行調(diào)查案件的事實(shí)和收集證據(jù)［11］。因此，中國(guó)大陸的法律對(duì)行政行為的司法審查相當(dāng)于對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為能夠證明其行政行為正當(dāng)?shù)氖聦?shí)的重新調(diào)查，舉證責(zé)任需要行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，這與英國(guó)和香港特別行政區(qū)法律的相關(guān)規(guī)定形成鮮明對(duì)比。⑨Michael Fordham，Judicial Review Handbook282－308（3rd ed．2001）；Wade and Forsyth，Supra Note18，pp．291－294．因?yàn)?，在英?guó)和香港地區(qū)，舉證責(zé)任可能會(huì)由原告或由被告承擔(dān)，視情況而定，而進(jìn)行司法審查時(shí)一般不會(huì)就事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審理。而且，有些時(shí)候，會(huì)存在這樣一種假設(shè)，即行政當(dāng)局的行政行為是合法的，原告須就行政機(jī)關(guān)的行為違法提供證據(jù)。

結(jié) 論

總體而言，將中國(guó)大陸行政法與香港特別行政區(qū)行政法進(jìn)行比較，并不容易，因?yàn)槎咛幱诓煌陌l(fā)展階段，況且還是不同法律傳統(tǒng)的產(chǎn)物。中華人民共和國(guó)行政法和行政訴訟法仍處于發(fā)展之初期，香港行政法卻有著數(shù)世紀(jì)以來(lái)一直延續(xù)的英國(guó)法傳統(tǒng)。因此，相較于中國(guó)大陸的行政法而言，香港的行政法更趨成熟和完善。由此說(shuō)來(lái)，中國(guó)大陸的立法者、法官和律師可以借鑒香港特別行政區(qū)的行政法律制度。盡管如此，香港的法學(xué)工作者和法律執(zhí)業(yè)者仍不應(yīng)否定大陸行政法的研究?jī)r(jià)值。畢竟，中國(guó)大陸的這個(gè)法律部門發(fā)展至今，曾廣泛借鑒歐洲大陸法系的法律制度，特別是德國(guó)行政法傳統(tǒng)。此傳統(tǒng)發(fā)育完備，長(zhǎng)于廣博而深入的概念分析，思維精密，在某些方面，對(duì)于英國(guó)普通法傳統(tǒng)的行政法來(lái)說(shuō)，提供了有用的視角。其中，大量有價(jià)值的觀點(diǎn)，對(duì)于普通法傳統(tǒng)下的香港行政法而言，是可供借鑒的。

（作者感謝清華大學(xué)法學(xué)院何海波教授對(duì)本文英文草稿提出的有價(jià)值意見(jiàn)。）

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Reflections on Adm inistrative Law in China：A Hong Kong Perspective

Albert H．Y．Chen PAN Jia（transl）
（School of Law，University of Hong Kong，Hong Kong，China）

There is discontinuity between modern Chinese administrative law and the Chinese legal tradition，while English administrative law，with its focus on judicial review of administrative actions，has a proud history of several centuries．There is considerable difference between the structures of Chinese and English administrative law．In the Chinese system of administrative litigation，the following features are noteworthy regarding the scope of judicial review of administrative actions．First，abstractadministrative actions are not subject to judicial review．Secondly，internal administrative acts are not subject to judicial review．Third，the Law of Administrative Litigation only authorizes judicial review of several types of concrete administrative actions．As regards the grounds for judicial review，the provisions of Chinese law aremore limited than those in England or Hong Kong．But as regards the review of the factual basis of administrative actions，Chinese law allowsmore room for，and provides for amore intensive form of，judicial review．

administrative law；administrative litigation；judicial review；China；Hong Kong

D922．1

A

1009－1971（2012）04－0001－05

［責(zé)任編輯：張蓮英］

*本文（REFLECTIONSON ADMINISTRATIVE LAW IN CHINA：AHONGKONGPERSPECTIVE）原載于Harvard China Review，Volume6，No．1，pp．66－78（January 2010）。在此對(duì)陳弘毅教授的授權(quán)表示衷心感謝！

2012－04－27

陳弘毅（Albert H．Y．Chen，1957—），男，香港人，教授，全國(guó)人大常委會(huì)香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)委員，從事公法、法理學(xué)研究。

譯者簡(jiǎn)介：潘佳（1986—），男，河北保定人，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，從事環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法研究。