協(xié)商民主視野中的政策合法性

許 雄

(海南省人民政府辦公廳，海南?？?70204)

一 代議制民主:基于合法性的批判

合法性理論與政治學(xué)理論的發(fā)展緊密相關(guān)。其最早體現(xiàn)在柏拉圖與亞里士多德關(guān)于責(zé)任義務(wù)和服從的思想中。在近代，韋伯的三種權(quán)威理論和盧梭的公意思想進一步豐富和發(fā)展了合法性理論。到了20世紀，合法性概念則“成了社會學(xué)和政治學(xué)的核心概念，幾乎所有的政治學(xué)家和試圖在理論上發(fā)表意見的社會學(xué)家們，都必須借用這個概念?！盵1]

合法性的重要基礎(chǔ)是大眾同意，其實質(zhì)是大眾認可。“合法性不只指‘統(tǒng)治的合法權(quán)利’，而且更主要的是指‘統(tǒng)治的心理權(quán)利’，現(xiàn)在的合法性意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度，這種態(tài)度認為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的。”[2](p5)因此，政策合法性的主要任務(wù)便是尋求公共政策在社會公眾中的廣泛認同與自覺遵守。政策合法性研究普遍假設(shè):政策合法性其來源是政策客體對公共政策的認可。因此，政策合法性是指公共政策及其決策權(quán)力被政策客體所認可，并自愿遵守，是政策制定者和政策客體雙向互動的結(jié)果。

對于如何實現(xiàn)政策合法性，當(dāng)前研究均將其訴諸于擴大公民的政治參與，并將當(dāng)前我國公共政策合法性存在問題歸因于政策參與不夠。研究普遍認為，隨著公民社會的興起和發(fā)展，公民參與公共政策制定的愿望和要求也日益強烈，并且也越來越受到重視，但要保證公共決策中公民參與的有效性，公民參與必須走制度化、法制化道路。

然而，問題在于，當(dāng)前對擴大政策參與繼而提高公共政策合法性的研究，是在一個代議制民主的理論和制度框架中進行的，而代議制民主本質(zhì)上是一種聚合民主，而不是參與民主。“代議制民主一般采用選舉的方法來聚合民眾的偏好，它強調(diào)公民享有平等的民主權(quán)利，強調(diào)聚合之后所達成的最終結(jié)果，但很少去關(guān)注聚合的具體過程?！盵3]事實上，聚合式的代議制民主在政策制定上仍然是一種自上而下的模式，其本質(zhì)上并不必然帶來公共政策的合法性。戴伊的研究表明，美國的公共政策制定并非如代議制民主理論家們所宣稱的來自于社會公眾。他指出，“有大量的事實證明，在許多高透明度的問題上，美國公眾的政策選擇與目前現(xiàn)行的國家政策存在相當(dāng)?shù)姆制?。換言之，沒有多少證據(jù)或者事實來支持‘自下而上’的國會政策制定的觀點?！盵4](p152)從而導(dǎo)致“大多數(shù)美國人都意識到，他們在政策制定過程中的影響力微乎其微?！盵4](p155)可見，代議制民主所帶來的政策制定是一種自上而下的模式，在該模式中，公共政策并非來自公民的同意。是政治體制而不是公共政策本身賦予了政策合法性。

究其原因，戴伊解釋道，“國會議員們喜歡把自己視為思想獨立和富有公益精神的‘委托人’，而不是僅僅由他們所在選區(qū)的選民選送到華盛頓傳送民意的‘代表團’”[4](p152)。這種形式民主的制度安排，使得公共政策制定一直獨立于公民的具體動機之外。正如哈貝馬斯所強調(diào)，晚期資本主義試圖通過投票等形式民主來掩蓋資本主義的固有矛盾，因為實質(zhì)民主，即公民參與政治意志的形成過程，將使這一矛盾暴露出來[5](p50)?？梢?，傳統(tǒng)的代議民主僅僅把民主理解為投票，要么涉及誰被選舉，要么涉及如何立法。這種以工具理性為基礎(chǔ)、以投票為中心的代議民主制，容易產(chǎn)生政治冷漠癥，容易導(dǎo)致多數(shù)人的暴政，容易被非理性和私利主導(dǎo)，難以真正展示公民精神[6]。正如阿倫特強調(diào)，代議制民主就是“代議”和選舉，一旦行使權(quán)利的幾分鐘投票選舉時間結(jié)束，大眾參與也就基本結(jié)束了，其后的“民主”就是代表制和代議制對政治成果的接管，即確立代議制政府和科層體制。在阿倫特看來，在這種“代議”和科層制建立之后，實際上不再允許公民對政治過程進行實際參與，這是一種缺席委托。因此，在代議制民主中，選民選舉出來的代表事實上無法聚合與表達選民的真正意圖與利益。而這，正是聚合式代議制民主在政策合法性方面的先天缺陷。換言之，在代議制民主中，通過擴大公民參與以實現(xiàn)公共政策合法性，在邏輯上是相互矛盾的。

因此，若要使公共政策代表公眾的基本意見，獲得公眾認可與服從，從而獲得政策合法性，需要將視野跳出代議制民主框架的限制，轉(zhuǎn)而尋求一種更為有效的民主形式。20世紀晚期協(xié)商民主理論的興起，為這種視野的轉(zhuǎn)換提供了良好載體。

二 協(xié)商民主理論闡釋

協(xié)商民主又稱審議民主、商議民主、商談民主，它吸收了各種民主理論的合理成分，是民主制度的一項新設(shè)計[7]。從政策合法性角度看，協(xié)商民主是通過公民自由、平等的交流、討論和協(xié)商，形成不只是在形式上體現(xiàn)公民意志，更是在實質(zhì)上體現(xiàn)大眾利益的公共政策，實現(xiàn)公共政策的合法性。以公共協(xié)商為背景對政策合法性進行研究，將在很大程度上突破當(dāng)前研究的局限，并對將來的公共政策合法性研究產(chǎn)生重大影響。

作為代議制民主的一種替代模式，協(xié)商(deliberative)包含有這樣幾方面基本內(nèi)容:參與主體的平等地位;自由開放的討論;批判性審議;理性思考;通過協(xié)商達成共識[8]?？梢詮倪^程和結(jié)果兩個方面作出解釋。從過程角度看，協(xié)商就是一種決策前的討論，其作用在于:揭示私人信息;減少或克服有限理性;推動或鼓勵一種賦予需求或要求正當(dāng)化的特殊模式;在團體的監(jiān)督下促進最終選擇合法化，加強團體團結(jié)或促進決策實施的可能性;提高參與者的道德素養(yǎng)和知識水平;獨立于討論結(jié)果，做正確的事情[9](p12)。而從結(jié)果的角度看，協(xié)商是通過各不同主體自由、公開、平等的交流，進行理性思考，并作出理性判斷和選擇的結(jié)果，從而實現(xiàn)選擇的合法化。

對于什么是協(xié)商民主，庫克認為，最簡單的表達是“為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”[10](p15)。而從廣義上講，“協(xié)商民主是指這樣一種觀念:合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商”[11](p1)。古特曼與湯普森給出的定義最為詳細也最有代表性，他們認為，協(xié)商民主是“自由而平等的公民(及其代表)通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當(dāng)性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，協(xié)商的目標(biāo)是作出決策，這些決策在當(dāng)前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時準備迎接未來的挑戰(zhàn)”[12](p7)。為此，古特曼與湯普森認為，協(xié)商民主有四個基本特點[12](p4－7):第一，陳述理由。這是講理的要求，它不僅意味著參與者提出的決策要有理由，而且要體現(xiàn)相互尊重的價值，即對他人的理由進行回應(yīng);第二，所陳述的理由應(yīng)能為所有參與協(xié)商的公民所理解。要做到這一點，公民提出的理由必須是公共的，即協(xié)商本身必須在公共空間中進行，同時，理由的內(nèi)容必須是公共的;第三，旨在產(chǎn)生決策的協(xié)商過程有一定的時間限制，即參與者并不是為了協(xié)商而協(xié)商，而是為了決策而協(xié)商。當(dāng)然，有時間限制并不意味著協(xié)商過程的結(jié)束，這便產(chǎn)生了協(xié)商的第四個特點，即動態(tài)性。動態(tài)性意味著一種開放的繼續(xù)對話過程的可能性。而這種繼續(xù)對話的可能性則意味著原先的決策方案有機會被推翻或修正。一個有關(guān)協(xié)商民主的示范性機構(gòu)就是美國的最高法院[13](p241)。

協(xié)商民主在提出后受到了來自社會科學(xué)各領(lǐng)域?qū)W者的高度關(guān)注。他們以各種方式進一步闡釋了協(xié)商民主的主要內(nèi)容，并發(fā)展出了相互區(qū)

別同時又有聯(lián)系的三種模式[14](p48－61)。第一種模式是“以偏好為基礎(chǔ)的協(xié)商民主模式”。這種模式強調(diào)，民主作為一種治理方式，它可以通過協(xié)商將普通公民的“未經(jīng)反思的偏好”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧钏际鞈]的判斷”，并使其成為公共政策的基礎(chǔ);第二種模式是“理性的程序主義協(xié)商民主模式”。這種模式強調(diào)，公共政策要想具備合法性，必須是自由、平等而有理性的行動者對各種目標(biāo)進行協(xié)商，進而達成共識;第三種模式是“綜合的協(xié)商民主模式”。這種模式強調(diào)，當(dāng)人們聚在一起對公共事務(wù)進行協(xié)商時，比如通過某種協(xié)商性的公共論壇，他們會發(fā)展出旨在解決公共問題的政策建議的興趣，這種興趣能壓倒他們的特殊偏好。即，他們不僅表達偏好，而且提出政策建議。但無論哪種模式，顯然對公共政策合法性的提升都有著重要的啟發(fā)意義。

三 政策合法性的實現(xiàn):協(xié)商民主的視角

協(xié)商民主一般主要從四個方面提升公共政策合法性:第一，協(xié)商民主的包容性提升了政策的民主程度，從而提升了政策的合法性;第二，協(xié)商民主在團體監(jiān)督下促進最終選擇合法化;第三，協(xié)商民主追求公正，關(guān)注社會公共利益，這是政策合法性的根源所在;第四，協(xié)商民主減少或克服有限理性，提高決策的科學(xué)程度[15]。

由于代議制民主不可避免地存在合法性缺陷，因此，建立公共論壇，實現(xiàn)政策辯論以發(fā)展協(xié)商民主便成為實現(xiàn)公共政策合法性的最佳途徑。這在當(dāng)前政治社會現(xiàn)實中尤其如此。因為，在當(dāng)前社會中，文化多元主義導(dǎo)致了深層而持久的道德沖突;大規(guī)模社會不平等使得很多人難以有效參與公共決策[16](p3)。彼得斯則直接指出，鑒于很多政府現(xiàn)在必須介入的政策領(lǐng)域的復(fù)雜性，以及每一政策領(lǐng)域都有不少利益集團參與，因此協(xié)商可能比行政手段更容易完成公共政策的制定。這一過程可以消除受影響的利益集團之間在將來可能產(chǎn)生的敵意，它實際上也可能比那些直接由中央集權(quán)的政策制定過程產(chǎn)生的政策更優(yōu)越[17](p107)。換言之，經(jīng)過協(xié)商的公共政策由于反映了多元社會中復(fù)雜的一致意見而更具合法性。政治決策合法性來源不是個人意愿，而是來自這種意愿的形成過程，即公共協(xié)商過程。公共協(xié)商目的就在于尋求一種更能反映公民理性的政策方案。為此，博曼指出，“正是協(xié)商民主所具有的提升公共決策理性質(zhì)量的前景，而又不以損害平等為代價，使得它比其競爭者更具吸引力”[16](p6)。

黨的十八大報告指出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”對我國而言，協(xié)商民主不但擁有堅實的文化基礎(chǔ)，同時也是我國社會主義民主發(fā)展的必然要求。一方面，強調(diào)以和為貴、消除社會矛盾的中國政治傳統(tǒng)文化——和合文化為協(xié)商民主在中國的發(fā)展提供了本土性資源支撐;另一方面，社會生活方式、社會組織形式和價值觀念多樣化進一步發(fā)展，為公民追求和增進合理合法利益提供了前所未有的廣闊空間，要求協(xié)商民主模式擴大有序的政治參與，形成利益協(xié)調(diào)與整合機制，緩沖不同利益群體要求，以達成一致和協(xié)調(diào)，提升政策合法性[18]。而從我國現(xiàn)行政治體制看，協(xié)商民主同樣有著眾多可供嵌入的制度基礎(chǔ):從我國政治組織角度看，政協(xié)組織是我國發(fā)揚協(xié)商民主的重要陣地，各民主黨派就我國社會經(jīng)濟發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進行共同而廣泛的協(xié)商，為我國協(xié)商民主的發(fā)展和政策合法性提升提供了重要組織基礎(chǔ);從我國政策過程角度看，現(xiàn)有政策過程已經(jīng)為協(xié)商民主和政策過程提供了眾多有效結(jié)合點，如立法過程中的協(xié)商機制、涉及群眾切身利益問題的行政聽證等。因此，從發(fā)展協(xié)商民主角度來提高我國公共政策合法性，其核心便是通過現(xiàn)有制度的完善和新制度形式的探索，促進協(xié)商民主制度與公共政策過程的融合與對接。

第一，進一步發(fā)展和完善人民政治協(xié)商制度。人民政協(xié)作為中國政治體制重要組成部分，是國家政治體制中發(fā)揚社會主義協(xié)商民主的重要形式，也是最具中國特色的協(xié)商民主的主要載體和實踐形式。要進一步強化人民政治協(xié)商的包容性，努力將各民主黨派、工商聯(lián)和各族各界優(yōu)秀代表吸收到政協(xié)中來。要充分發(fā)揮人民政治協(xié)商的協(xié)商功能，通過人民政協(xié)這一平臺，各參與主體通過民主、平等和真誠協(xié)商，在廣泛參與基礎(chǔ)上擴大和尋求共識，最大限度吸收社會各界、各階層意見和訴求，努力實現(xiàn)公共利益最大化，為執(zhí)政黨決策提供更科學(xué)的參考。當(dāng)然，除政協(xié)制度外，協(xié)商民主還應(yīng)有更多其他制度形式來提供支持。近年來我國一些地方的民主探索也提供了不少經(jīng)驗，如溫嶺的民主懇談會形式等。應(yīng)充分重視、學(xué)習(xí)和借鑒其他地方的有效經(jīng)驗，因地制宜推進民主協(xié)商形式多樣化發(fā)揮。

第二，鼓勵地方政府和部門在決策過程中積極探索和豐富多種民主協(xié)商形式。要倡導(dǎo)和保護公眾就公共關(guān)心的問題進行政策協(xié)商和決策參與的新觀念，通過論壇和聽證會等方式參與到公共決策協(xié)商中來，進一步擴大公民政治參與廣度，促進社會秩序穩(wěn)定和政府決策優(yōu)化。例如杭州市人大在立法過程中，積極探索通過座談會、聽證會和個別溝通等協(xié)商方式，包括對立法項目進行協(xié)商，對政府部門權(quán)力、責(zé)任和利益進行協(xié)商，對不同市民利益進行協(xié)商，對公權(quán)力與私權(quán)利矛盾進行協(xié)商。近年來，國家立法機構(gòu)有關(guān)個人所得稅起征點的聽證和地方政府有關(guān)水、電、衛(wèi)生等收費標(biāo)準聽證的實踐證明，聽證會已經(jīng)成為政府和公民良性互動的協(xié)商場所，成為當(dāng)今中國民主政治建設(shè)過程中最常見、也最能體現(xiàn)協(xié)商民主精神的公共協(xié)商機制之一。

第三，進一步建立健全公共決策民主協(xié)商體制機制。從制度保障方面看，我國發(fā)展協(xié)商民主的主要障礙在于協(xié)商過程缺乏明確的相關(guān)規(guī)定。缺乏制度保障的公共協(xié)商，將不可避免地走向一種精英化協(xié)商過程，而難以真正實現(xiàn)全社會、多群體公共協(xié)商和民主協(xié)商。因此，要從制度甚至是法律上對協(xié)商參與者的產(chǎn)生、協(xié)商具體組織者、協(xié)商具體程序等各方面作出明確具體規(guī)定，促進協(xié)商民主在公共決策過程中的制度化和法律化。只有如此，才能有效避免相關(guān)利益集團對協(xié)商過程的操控，加快推進公共決策民主協(xié)商規(guī)范化發(fā)展，為協(xié)商民主決策過程可持續(xù)發(fā)展提供根本制度性保障。要在繼續(xù)完善黨際間協(xié)商制度基礎(chǔ)上建立健全正常的社會民主協(xié)商機制，加強國家與社會組織和公民之間、社會組織之間、公民與社會組織之間的民主協(xié)商，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上建構(gòu)國家與社會間的良性互動關(guān)系[19]，真正建立起廣泛集中民智、充分反映民意、切實珍惜民力的公共政策決策機制。

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