政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制機(jī)制缺陷及其構(gòu)建

黃 艷 朱頤和 趙立華

一、政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制機(jī)制的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因與背景

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，近年來(lái)中國(guó)政府對(duì)國(guó)家建設(shè)投資的力度不斷加大，但是由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不健全，各項(xiàng)法律制度的不完善，目前政府投資項(xiàng)目的管理體制和運(yùn)行機(jī)制仍存在很多缺陷，政府對(duì)其投資項(xiàng)目的管理更直接和具體，日益暴露了政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的缺陷，導(dǎo)致社會(huì)上存在著投資失誤、腐敗、監(jiān)管效率低、投資效益差等一系列現(xiàn)象。為了確保投資項(xiàng)目資金的使用效率、資產(chǎn)的安全完整，保證工程質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的順利完成，發(fā)揮其社會(huì)公益性的作用，因此建立健全政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制機(jī)制體制具有重要的意義。

按照美國(guó)COSO報(bào)告，內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通和監(jiān)督五大要素，從政府投資項(xiàng)目的管理實(shí)踐中我們可以看出，內(nèi)部控制機(jī)制與政府投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)決策、建設(shè)實(shí)施、監(jiān)督管理、責(zé)任追究等過(guò)程有著緊密的聯(lián)系和融合。內(nèi)部控制制度與體系是存在于政府投資項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及交付使用的整個(gè)過(guò)程中的一套用來(lái)進(jìn)行自我規(guī)范和自我約束的內(nèi)生機(jī)制。其建立和完善的程度，設(shè)計(jì)的合理性和實(shí)施的有效性都直接關(guān)系到政府投資項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃、組織、執(zhí)行、監(jiān)督和改進(jìn)等各個(gè)環(huán)節(jié)有著越來(lái)越重要的影響和作用。

2011年各級(jí)政府加大對(duì)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的投入，全國(guó)財(cái)政支出2.82萬(wàn)億元，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出超過(guò)1萬(wàn)億元，從中我們可以看出政府投資項(xiàng)目已經(jīng)存在于每個(gè)公民生活的方方面面，對(duì)社會(huì)的發(fā)展意義重大，其內(nèi)部控制機(jī)制體制的建立與執(zhí)行情況、風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量的高低都影響到社會(huì)每個(gè)公民的利益。因此，做好政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制，逐步解決其中的缺陷和問(wèn)題，使內(nèi)部控制機(jī)制體制融合于項(xiàng)目的基本活動(dòng)之中，全面的應(yīng)用于各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門(mén)，無(wú)疑是一項(xiàng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

二、我國(guó)政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在的缺陷

政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制貫穿于政府投資項(xiàng)目的決策、建設(shè)、監(jiān)管、追責(zé)的全過(guò)程，涉及發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、監(jiān)察等多部門(mén)。本文結(jié)合內(nèi)部控制五要素，分析目前政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在的缺陷。

（一）政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制環(huán)境不佳

控制環(huán)境是內(nèi)部控制五大要素的基礎(chǔ)，它包括組織架構(gòu)、權(quán)利與責(zé)任的分配等。良好的內(nèi)部控制環(huán)境可以保證政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的有效執(zhí)行。由于政府投資項(xiàng)目涉及部門(mén)較多，組織架構(gòu)不合理，導(dǎo)致各部門(mén)職權(quán)不明，責(zé)任落實(shí)不到位。因此，如何分配發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、監(jiān)察等各部門(mén)的權(quán)利與責(zé)任，是目前政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制發(fā)展的瓶頸。

（二）政府投資項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估薄弱

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是確認(rèn)和分析目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，找到影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素和事項(xiàng)，判斷其發(fā)生的概率，并制定對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)策略。目前我國(guó)的政府投資項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估薄弱，存在著先決策、后調(diào)研的情況，咨詢(xún)?cè)u(píng)估缺乏獨(dú)立性和實(shí)事求是的態(tài)度，可行性研究也流于形式，導(dǎo)致投資項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)論證，投資方向不合理，一些政府投資項(xiàng)目甚至不尊重規(guī)劃，“長(zhǎng)官意志”色彩濃烈，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。比如山東省泰安市原市委書(shū)記胡建學(xué)聽(tīng)某位“大師”說(shuō)自己命中有當(dāng)更大官的命，只是還缺一座“橋”之后，頗費(fèi)苦心地讓一條國(guó)道改線，強(qiáng)行越過(guò)一個(gè)水庫(kù)以修建出一座大橋。此外，有些政府為了追求政績(jī)，實(shí)現(xiàn)政治利益最大化，大肆舉債，造成重大的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制活動(dòng)混亂，執(zhí)行力薄弱

控制活動(dòng)貫穿于政府投資項(xiàng)目的全過(guò)程，是保障政府投資項(xiàng)目順利執(zhí)行的一系列管理活動(dòng)。政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制活動(dòng)中，招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范尤為突出，存在招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不遵守招標(biāo)程序規(guī)定，擅自改變中標(biāo)結(jié)果的現(xiàn)象，有些項(xiàng)目還涉嫌幕后交易。比如原湖南省交通運(yùn)輸廳黨組書(shū)記、副廳長(zhǎng)陳明憲在高速公路工程招投標(biāo)時(shí)，提前幫助商人打招呼獲取項(xiàng)目標(biāo)的。而執(zhí)行力薄弱，主要表現(xiàn)在內(nèi)部控制流于形式，缺乏合理的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，存在重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致有章不循、執(zhí)行不力，影響了內(nèi)部控制效果的發(fā)揮。

（四）政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部監(jiān)管部門(mén)不獨(dú)立，缺乏信息溝通交流

在政府投資項(xiàng)目決策、審批和監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)中，發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、監(jiān)察等多部門(mén)從不同的角度對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，存在職權(quán)交叉現(xiàn)象，在政府投資項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程中，由于各部門(mén)信息溝通交流不及時(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目缺乏全過(guò)程、全方位統(tǒng)一、嚴(yán)密的監(jiān)管。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，各部門(mén)相互推諉，責(zé)任主體難以確認(rèn)。

三、完善我國(guó)政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的對(duì)策

（一）優(yōu)化政府投資項(xiàng)目控制環(huán)境，明確各部門(mén)職責(zé)

政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制運(yùn)行于控制環(huán)境之中，建立和維持一種積極的控制環(huán)境對(duì)政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制意義重大。針對(duì)政府投資項(xiàng)目組織架構(gòu)不合理，各部門(mén)職權(quán)不明，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)的學(xué)習(xí)教育，使其明確監(jiān)督管理職責(zé)，依據(jù)職能分工，對(duì)政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督，建立政府投資制衡機(jī)制。比如：發(fā)展改革委員會(huì)主管部門(mén)主要從項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、概算調(diào)整等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，避免項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)論斷、可行性研究流于形式。財(cái)政部門(mén)主要從建設(shè)資金撥付、使用和財(cái)務(wù)管理等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，避免決算超預(yù)算、投資超計(jì)劃以及貪污浪費(fèi)，保障政府投資項(xiàng)目資金的公開(kāi)、透明、和規(guī)范。審計(jì)部門(mén)主要從項(xiàng)目管理程序、設(shè)計(jì)方案以及建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的遵守等方面進(jìn)行監(jiān)管，避免造成質(zhì)量低劣、浪費(fèi)嚴(yán)重。建設(shè)部門(mén)主要從工程勘察設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理和工程建設(shè)質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管，保障工程質(zhì)量安全，保證政府投資項(xiàng)目按期完成。監(jiān)察部門(mén)主要從國(guó)家法律法規(guī)的執(zhí)行情況、項(xiàng)目招投標(biāo)等方面進(jìn)行監(jiān)管，避免存在違規(guī)越權(quán)干預(yù)以及項(xiàng)目招投標(biāo)不合理不規(guī)范的現(xiàn)象。

（二）完善政府投資項(xiàng)目的決策機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

對(duì)政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制的規(guī)范是提高政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的源頭。為了避免決策的盲目性，提高我國(guó)政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性和可行性，在政府投資項(xiàng)目決策前，我們應(yīng)該聘請(qǐng)符合資格要求且信譽(yù)良好的咨詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性、建設(shè)規(guī)模以及初步設(shè)計(jì)概算等加以全面、系統(tǒng)地分析和評(píng)價(jià)。

為了減少?zèng)Q策失誤，防止濫用權(quán)力和貪污腐敗，我們應(yīng)建立健全決策規(guī)則，規(guī)范決策程序，強(qiáng)化決策責(zé)任。以科學(xué)決策、依法決策、民主決策為基準(zhǔn)，建立和完善專(zhuān)家咨詢(xún)、集體決策和人民群眾參與相結(jié)合的決策制度，全面推行政府投資項(xiàng)目公示和聽(tīng)證制度，增加投資決策的透明度，提高決策的民主化水平。

對(duì)社會(huì)發(fā)展有利、能優(yōu)化資源配置、以及便于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的重大建設(shè)項(xiàng)目，要積極廣泛地同人民群眾交流，充分的協(xié)調(diào)影響項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)方面的因素，并做好各項(xiàng)協(xié)商工作；對(duì)專(zhuān)業(yè)和技術(shù)要求較高的重大建設(shè)項(xiàng)目，決策確立前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專(zhuān)家咨詢(xún)、技術(shù)考證以及決策可行性評(píng)估；對(duì)同人民利益息息相關(guān)、社會(huì)影響重大的事宜，要積極公示和聽(tīng)證，帶動(dòng)人民群眾積極參與并決策。另外，為了保證政府投資項(xiàng)目更好的建設(shè)完成、發(fā)揮公益性作用，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，便于決策失誤及時(shí)改正，避免造成重大的損失和浪費(fèi)。

（三）建立績(jī)效考核制度，提高政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制執(zhí)行力

內(nèi)部控制執(zhí)行力能夠保證政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制制度的實(shí)施，其水平的高低，直接關(guān)系到政府投資項(xiàng)目工程的質(zhì)量和安全，關(guān)系著政府投資項(xiàng)目社會(huì)效益性的發(fā)揮。為了提高政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的執(zhí)行水平，應(yīng)將政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制執(zhí)行情況納入政府投資績(jī)效考核中，對(duì)政府及相關(guān)部門(mén)實(shí)行投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)與績(jī)效考核相關(guān)聯(lián)，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工投產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)價(jià)。最后，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入各部門(mén)工作質(zhì)量考核的范圍內(nèi)，激勵(lì)各部門(mén)工作人員將政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制落到實(shí)處。

在政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制活動(dòng)中，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，加強(qiáng)招投標(biāo)信用體系、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專(zhuān)家管理等制度的建設(shè)，通過(guò)公平合理的招投標(biāo)，優(yōu)選出最佳的工程造價(jià)和設(shè)計(jì)方案，減少人為因素對(duì)招投標(biāo)工作的影響。

（四）加強(qiáng)各部門(mén)溝通交流，完善政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管體系

建立和完善政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理體系，是加強(qiáng)我國(guó)政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的重要舉措，是我國(guó)投資體制改革的重要內(nèi)容，它不僅能夠提高政府投資項(xiàng)目的效益，而且可以從源頭上預(yù)防和治理腐敗。政府投資項(xiàng)目應(yīng)按照“投資、建設(shè)、管理、使用”分開(kāi)，專(zhuān)業(yè)化管理的原則，建立責(zé)權(quán)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的工程項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

綜合運(yùn)用法律、輿論、行政和社會(huì)等方式對(duì)政府投資項(xiàng)目事前、事中、事后進(jìn)行全方位統(tǒng)一、嚴(yán)密的監(jiān)管。為了克服發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、監(jiān)察等部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)的職權(quán)不明、多頭監(jiān)管的現(xiàn)象，政府應(yīng)努力協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的關(guān)系，加強(qiáng)各部門(mén)間的溝通交流，使各部門(mén)相互支持配合，對(duì)政府投資項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督檢查，共同做好政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理工作，切實(shí)發(fā)揮政府投資在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。

（五）明確責(zé)任主體，建立政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度

為了確保政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量及安全，強(qiáng)化各部門(mén)對(duì)政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，提高其責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，應(yīng)制定政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究辦法，不斷強(qiáng)化基本建設(shè)的各項(xiàng)責(zé)任制度，加強(qiáng)責(zé)任主體、責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任大小、責(zé)任追究等方面制度的完善，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。從立項(xiàng)、申報(bào)、審批、決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)明確相關(guān)部門(mén)的責(zé)任，確保各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任人都能落實(shí)到位，對(duì)相應(yīng)的政府投資項(xiàng)目的科學(xué)合理性、可行性以及工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，建立各部門(mén)相互制約的責(zé)任追究制度，一旦政府投資項(xiàng)目出現(xiàn)失誤或者失敗，評(píng)價(jià)不合格，都要追究其責(zé)任。

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