財政科技創(chuàng)新項目績效審計評價指標(biāo)設(shè)計及應(yīng)用

盛巧玲

財政資金作為政府所掌握的資源，其使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性（5E）是政府績效審計的核心。為了有效開展財政資金績效審計，必須構(gòu)建科學(xué)的績效審計評價指標(biāo)體系。我國審計署制定出臺的《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出：“構(gòu)建和完善績效審計評價及方法體系，不斷摸索和總結(jié)績效審計經(jīng)驗和方法。2012年底前建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計評價體系，2013年底前建立財政績效審計評價體系和其他績效審計方法體系?！笨冃徲嬙u價指標(biāo)與評價方法構(gòu)成了評價體系的重要技術(shù)要素，建立具有高度適用性、與績效審計目標(biāo)相匹配的績效評價指標(biāo)體系，采用恰當(dāng)?shù)姆椒▽椖窟M行評價是績效審計工作的重點和難點。財政支出可分為：一般公共服務(wù)支出、教育支出、科技支出、環(huán)境保護支出等。本文構(gòu)建了一項財政科技創(chuàng)新項目績效審計評價指標(biāo)體系，并對其進行評價，以期對完善財政績效審計評價及方體系起到一定的借鑒作用。

一、財政科技創(chuàng)新項目績效審計評價指標(biāo)體系研究的必要性

1.科學(xué)技術(shù)發(fā)展的必然選擇

2006年初，黨中央、國務(wù)院做出增強自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略決策，發(fā)布了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006--2020》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），我國的科技事業(yè)步入了一個重要的戰(zhàn)略機遇期。為貫徹落實《規(guī)劃綱要》，中央和地方財政切實把科技投入作為預(yù)算保障的重點，初步建立了財政科技投入穩(wěn)定增長機制。財政部公布了財政支持科技創(chuàng)新情況：2010年，全國財政科學(xué)技術(shù)支出為3250.18億元，比上年增長18.4%；2011年科學(xué)技術(shù)支出3806億元，比上年增加556億元，增長17.1%；支出經(jīng)費主要用于：支持加強基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)。隨著地方財政對科技創(chuàng)新的支持，許多地方財政增加了科技經(jīng)費的投入。如：甘肅省政府法制辦在《甘肅省科學(xué)技術(shù)進步條例》（修訂草案，送審稿）中規(guī)定甘肅省財政每年安排用于省級的科學(xué)技術(shù)經(jīng)費不低于年度財政預(yù)算支出的3.5%，市（州）級不低于2.5%，縣（區(qū)）級不低于2%。隨著國家對科技創(chuàng)新的重視和財政科技投入的不斷增加，財政科技創(chuàng)新項目績效審計成為加強科技經(jīng)費管理的必然選擇。

2.績效審計評價指標(biāo)體系研究還有待完善

從近幾年的績效審計實踐情況來看，我國學(xué)者對財政績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建及應(yīng)用的研究大致可以分為以下幾類：一是探討從整體來完善財政資金績效審計評價指標(biāo)體系。尹淑平、吳立權(quán)通過分析我國在績效審計評價方面的問題，提出了完善財政資金績效審計評價指標(biāo)體系的對策。二是從某些財政支出項目探討如何構(gòu)建績效審計評價指標(biāo)體系，如：環(huán)境投資、公益性項目等。張宏亮、肖振東構(gòu)建了公共環(huán)境投資項目審計的一般指標(biāo)體系框架，并在此基礎(chǔ)上建立了此類項目的具體審計評價指標(biāo)，并運用層次分析法（AHP）構(gòu)建了指標(biāo)體系的權(quán)重。龐繼英、耿金嶺、李春友提出了如何運用模糊數(shù)學(xué)理論和層次分析方法構(gòu)建公益性項目效益審計評價模型，根據(jù)模型和實證研究發(fā)現(xiàn)：通常情形下無法定量評價的社會效益指標(biāo)和環(huán)境效益指標(biāo)，可以通過模型演算出量化的評價結(jié)論。從現(xiàn)有的文獻來看，我國財政績效審計評價體系的研究已取得了一定的成果。但研究重點主要集中在環(huán)境投資、公益性支出等項目的績效審計，對于科技創(chuàng)新項目績效審計評價體系的研究還很欠缺。

二、構(gòu)建績效審計評價指標(biāo)體系應(yīng)遵循的原則

1.系統(tǒng)性原則

科技活動具有不同的形式、內(nèi)容和不同目的，呈多樣性，科技項目是以科技活動為基礎(chǔ)的，所以同樣具有多樣性的特點。評價指標(biāo)如果不分類，則會雜亂無章，很難進行科學(xué)合理的評價。奧地利生物學(xué)家馮?貝塔朗菲把系統(tǒng)稱為“相互作用的多要素的復(fù)合體”。從財政科技活動的特征來看，我們不妨將科技創(chuàng)新項目績效審計評價指標(biāo)體系看作一個系統(tǒng)，其中的各級指標(biāo)看作系統(tǒng)中的要素。構(gòu)建評價指標(biāo)體系時，需站在系統(tǒng)的角度，按照一定的分類標(biāo)準(zhǔn)，對支出項目內(nèi)容和評價對象按層次進行分類。而科技創(chuàng)新項目績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建除了應(yīng)遵循“經(jīng)濟性、效率性、效果性、創(chuàng)新性、環(huán)境性”原則，還要注重體現(xiàn)“創(chuàng)新性”、“可持續(xù)性”特點，形成科學(xué)合理、層次清晰、實用可行的指標(biāo)體系。

2.動態(tài)性原則

評價指標(biāo)體系的設(shè)計與績效審計目標(biāo)是緊密相連的，績效審計目標(biāo)可分為基本目標(biāo)與具體目標(biāo)，績效審計的具體目標(biāo)是基本目標(biāo)的具體體現(xiàn)，具體目標(biāo)表明審計的具體職責(zé)和任務(wù)。當(dāng)績效審計具體目標(biāo)隨著時間、經(jīng)濟環(huán)境以及具體的審計對象的變化而變化時，評價指標(biāo)的內(nèi)容也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。評價指標(biāo)體系是動態(tài)的、可擴充的。動態(tài)性具體體現(xiàn)在所選用的指標(biāo)既可以從每類指標(biāo)和備選指標(biāo)庫中選取，也可以根據(jù)評價對象的特性設(shè)置指標(biāo)，從而保證評價結(jié)果的科學(xué)性和真實性。由于經(jīng)濟環(huán)境的變化，審計要求會發(fā)生變化，因此，評價指標(biāo)體系要采取定期復(fù)核機制，每年根據(jù)績效審計目標(biāo)復(fù)核評價指標(biāo)的合理性，結(jié)合審計要求對評價指標(biāo)給予動態(tài)調(diào)整。如：在低碳經(jīng)濟的發(fā)展模式下，指標(biāo)體系的設(shè)計中要考慮與低碳化及環(huán)境改善相關(guān)的指標(biāo)作為審計評價內(nèi)容。

3.重要性原則

財政科技創(chuàng)新項目績效審計評價對象各不相同，每類項目的審計將涉及到大量技術(shù)指標(biāo)和管理指標(biāo)?？紤]審計的成本效益，不宜所有評價指標(biāo)面面俱到，在建立評價指標(biāo)體系時，應(yīng)遵循重要性原則，優(yōu)先使用最具部門（單位）或行業(yè)代表性、最能反映評價要求的核心指標(biāo)。如財政科技創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)品項目，可選擇項目創(chuàng)新能力、改善環(huán)境效果、對公眾生活的影響、可持續(xù)發(fā)展能力等有關(guān)指標(biāo)作為重要的評價指標(biāo)。某些對審計結(jié)論影響不大的評價指標(biāo)可忽略，力求評價指標(biāo)體系簡潔實用。

4.經(jīng)濟性原則

政府績效審計的目標(biāo)是通過促進政府公共管理績效的改進實現(xiàn)其價值增值，財政科技創(chuàng)新項目績效審計的目標(biāo)是通過提高財政資金使用的績效以實現(xiàn)其價值增值。作為績效審計重要的技術(shù)要素，審計評價指標(biāo)的設(shè)計思想要與審計目標(biāo)保持一致。審計評價指標(biāo)設(shè)計應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟性和可操作性，符合成本效益原則。當(dāng)某些項目的評價指標(biāo)數(shù)據(jù)難以獲得，取得成本甚至高于審計收益時，收集此類指標(biāo)就與績效審計實現(xiàn)價值增值的目標(biāo)相悖。如果這類指標(biāo)是重要指標(biāo)，應(yīng)采用其他替代指標(biāo)；如果這類指標(biāo)是非重要指標(biāo)，則不宜采用。

5.體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展特點

科技創(chuàng)新項目完成后，后續(xù)的績效影響往往經(jīng)過較長一段時間才能逐漸體現(xiàn)出來。因此，如果僅評價當(dāng)期直接績效情況，不關(guān)注后期績效，容易導(dǎo)致評價結(jié)論的片面性。為避免這種情況發(fā)生，有必要設(shè)置可持續(xù)性影響指標(biāo)，例如：在工業(yè)科技創(chuàng)新項目評價指標(biāo)體系中，建立推動技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)，該指標(biāo)考核項目成果對地區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)形成的作用。在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新項目評價指標(biāo)體系中，考慮將農(nóng)業(yè)技術(shù)與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)條件的結(jié)合度作為評價指標(biāo)，該指標(biāo)考核農(nóng)業(yè)科技成果與當(dāng)?shù)丨h(huán)境的適應(yīng)性，從而預(yù)測未來能否形成良好的效益。

三、模糊層次分析法

1.模糊綜合評價法

美國控制論專家L.A.Zedeh教授1965年提出了處理模糊現(xiàn)象的數(shù)學(xué)方法，它主要應(yīng)用于概念邊界不確定性強的復(fù)雜問題的定量分析，是模糊數(shù)學(xué)理論在實際中的重要應(yīng)用之一。模糊綜合評價法在管理科學(xué)方面開始得到廣泛應(yīng)用，如科研項目評選、企業(yè)部門考評及質(zhì)量評定等。

2.層次分析法

層次分析法（AHP）是由美國運籌學(xué)家托馬斯?塞蒂在20世紀(jì)70年代中期提出的一種簡便、靈活而又實用的多準(zhǔn)則決策方法，它是一種定性和定量相結(jié)合、系統(tǒng)化和層次化的分析方法。層次分析法特別適合于那些難以用定量指標(biāo)進行分析的復(fù)雜問題，并且具有可靠度

較高，誤差較小的優(yōu)點。它將評價的問題分解為不同的評價指標(biāo)，并按這些指標(biāo)之間的相互關(guān)聯(lián)和隸屬關(guān)系，將指標(biāo)以不同層次進行聚集組合，形成一個多層次的、條理化的評價結(jié)構(gòu)模型。

3.模糊層次分析法

在模糊綜合評價法的應(yīng)用中，如何確定指標(biāo)權(quán)重是評價的關(guān)鍵，而層次分析法是一種行之有效的確定指標(biāo)權(quán)重系數(shù)的方法。模糊層次分析法結(jié)合了層次分析法和模糊綜合評價法，成為一種更加完善的綜合評價方法。模糊層次分析法的應(yīng)用步驟如下：

第一，建立評價指標(biāo)體系或遞階層次結(jié)構(gòu)模型；

第二，構(gòu)建判斷矩陣，確定各指標(biāo)的權(quán)重，并對判斷矩陣進行一致性檢驗；

第三，確定評價等級（評語集）；

第四，請專家進行評價，然后對評價結(jié)果進行匯總整理得到評價矩陣；

最后，根據(jù)指標(biāo)權(quán)重和評價矩陣計算得出綜合評價結(jié)果。

四、財政科技創(chuàng)新項目績效審計評價應(yīng)用實例

1.建立科技創(chuàng)新項目績效審計評價指標(biāo)體系

某農(nóng)科院茶葉研究所開展了系列保健茶新產(chǎn)品的研究開發(fā)，從動植物藥材資源中篩選出能與茶葉配伍，口感好且具保健功能的配方，開發(fā)研制了4個產(chǎn)品，4個產(chǎn)品的內(nèi)含物豐富，水浸出物含量達32%以上，氨基酸含量高達6%以上。經(jīng)相關(guān)部門檢測，產(chǎn)品全部指標(biāo)符合國家出口保健茶衛(wèi)生要求，產(chǎn)品大部分出口國外。

通過對影響該項目績效的因素進行分析，將該項目績效的因素劃分為不同的層次，建立分級指標(biāo)體系?？萍紕?chuàng)新項目的影響因素應(yīng)體現(xiàn)創(chuàng)新性要求，考慮可持續(xù)性影響。本文以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新項目中的茶產(chǎn)品開發(fā)項目為例，以茶產(chǎn)品開發(fā)項目績效審計評價為目標(biāo)，將指標(biāo)體系分為三個層次，即目標(biāo)層、一級指標(biāo)（準(zhǔn)則層）和二級指標(biāo)（子準(zhǔn)則層）。茶產(chǎn)品開發(fā)項目績效審計評價作為總目標(biāo)（目標(biāo)層），選擇經(jīng)濟性、效益性、創(chuàng)新性、效率性、可持續(xù)性共五個要素作為一級指標(biāo)，將一級指標(biāo)再劃分為若干個二級指標(biāo)，評價指標(biāo)體系詳見表1。

表1 科技創(chuàng)新項目績效審計評價指標(biāo)體系

2.構(gòu)造判斷矩陣，確定各指標(biāo)的權(quán)重

以“茶產(chǎn)品開發(fā)項目績效審計評價”為準(zhǔn)則，對“經(jīng)濟性、效益性、創(chuàng)新性、效率性、可持續(xù)性”共五個要素進行兩兩比較，得到判斷矩陣A-B（見表2）。然后根據(jù)判斷矩陣A-B，采用求和法（算術(shù)平均法），計算各指標(biāo)的權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重計算結(jié)果及一致性檢驗結(jié)果如表2所示。

表2 判斷矩陣A-B及權(quán)重

按照與上述同樣的方法，可以計算出各個二級指標(biāo)的權(quán)重（即二級指標(biāo)對一級指標(biāo)的權(quán)重），計算結(jié)果見表3的第5列。二級指標(biāo)的權(quán)重計算完成之后，再用一級指標(biāo)權(quán)重分別乘以其下屬的各個二級指標(biāo)的權(quán)重，可以得到組合權(quán)重（即二級指標(biāo)對目標(biāo)層的權(quán)重），例如：一級指標(biāo)“經(jīng)濟性”的權(quán)重乘以二級指標(biāo)“投資利稅率”的權(quán)重，得到“投資利稅率”的組合權(quán)重，“投資利稅率”的組合權(quán)重＝0.387×0.364＝0.141。組合權(quán)重的計算結(jié)果見表3的第6列。

3.確定評價等級

為了便于對項目進行評價，必須確定評價等級（評語集）和評價標(biāo)準(zhǔn)。評價等級分為：優(yōu)、良、中、較差、差五個等級（見表 3），因此，評語集 E＝（e1，e2，e3，e4，e5）＝（優(yōu)，良，中，較差，差）。

4.構(gòu)造模糊評價矩陣

某審計局聘請了10位專家，對該項茶產(chǎn)品開發(fā)項目進行績效評價。專家根據(jù)提供的項目信息及評價標(biāo)準(zhǔn)，對各項二級指標(biāo)逐一進行評價，評價結(jié)果如表3所示。

表3 茶產(chǎn)品開發(fā)項目績效審計評價匯總表

對表3第7列至第11列的評價數(shù)據(jù)，按行進行 歸一化處理，得到如下評價矩陣：

5.綜合評價

根據(jù)表3第6列組合權(quán)重的計算結(jié)果，得知權(quán)重向量：

W=（0.141，0.141，0.070，0.035，0.114，0.063，0.0 35，0.106，0.053，0.053，0.065，0.035，0.020，0.035，0.0 17，0.017）

根據(jù)權(quán)重及模糊評價矩陣，可以計算出茶產(chǎn)品開發(fā)項目績效評價結(jié)果：

F＝W·R＝（0.328，0.463，0.178，0.024，0.007）

根據(jù)綜合評價計算結(jié)果，最大隸屬度為0.463，對應(yīng)于“良”等級。按照最大隸屬度原則，該茶產(chǎn)品開發(fā)項目績效審計評價結(jié)果為“良”。

五、結(jié) 論

1.績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)體現(xiàn)個性化特點

財政科技創(chuàng)新項目類別繁多，績效審計對象千差萬別，財政科技創(chuàng)新項目績效審計的對象有工業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等多種形式，不同類型的科技創(chuàng)新項目，其績效審計評價指標(biāo)體系應(yīng)有所不同。一套通用標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)評價體系顯然是不夠的。指標(biāo)評價體系的設(shè)計應(yīng)考慮項目的不同性質(zhì)及特點，根據(jù)每類項目的特點設(shè)計個性化的績效審計評價指標(biāo)。如本例科技創(chuàng)新項目不形成對環(huán)境的影響，在指標(biāo)構(gòu)建中則不需要考慮環(huán)境性要素。如果審計的是科技創(chuàng)新環(huán)保項目，則必須將環(huán)境性要素作為評價指標(biāo)，如：節(jié)能減排效果、環(huán)境質(zhì)量改善指數(shù)、節(jié)約資源率等等。

2.模糊層次分析法在績效審計評價中的適用性

績效審計評價指標(biāo)為定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，指標(biāo)體系具有系統(tǒng)性和層次性，采用模糊層次分析法進行績效審計評價，既可以將某些模糊概念的指標(biāo)定量化，又可以充分利用外部專家的經(jīng)驗知識確定系統(tǒng)中各指標(biāo)的權(quán)重，從而將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)有效結(jié)合起來，實現(xiàn)總體的量化評價，以提高審計結(jié)果的準(zhǔn)確性和適用性。因此，模糊層次分析法運用在績效審計項目評價中是一種科學(xué)的評價方法。在具體應(yīng)用中，如果需要專家對項目進行打分評價，不僅要邀請審計領(lǐng)域的專家，還應(yīng)當(dāng)邀請科技領(lǐng)域?qū)＜壹百Y金主管部門的人員共同參與。在評價過程中，要保證數(shù)據(jù)的真實性和客觀性，使審計結(jié)論更具有客觀性和科學(xué)性。

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