小型農(nóng)田水利建設(shè)財政支持的長效機(jī)制研究

何平均 李明賢

小型農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要前提條件，是實現(xiàn)國家糧食安全的重要基礎(chǔ)保障。近年來，我國自然災(zāi)害頻繁交替發(fā)生，且呈不斷加劇之勢。據(jù)統(tǒng)計，自然災(zāi)害中以水災(zāi)害為主，占72%，自然災(zāi)害中旱災(zāi)損失約占全部損失的48%，洪澇災(zāi)害占24%。2010年西南5省區(qū)發(fā)生的特大旱災(zāi)和30個省區(qū)市遭受不同程度的洪澇災(zāi)害導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失4000多億元，2011年華北地區(qū)干旱以及長江中下游地區(qū)大旱，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活造成了很大的影響。

農(nóng)田水利設(shè)施薄弱是導(dǎo)致旱澇災(zāi)害頻繁發(fā)生的重要原因，是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大障礙。小型農(nóng)田水利設(shè)施作為連接大中型農(nóng)田水利設(shè)施與農(nóng)田的紐帶和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡管近年來各級政府加大了重視和投資力度，但由于政府職能定位模糊、中央財政投入不足、基層財政乏力、激勵機(jī)制不完善等原因，財政支持的長效機(jī)制還未建立起來。

一、公共財政視角下小型農(nóng)田水利建設(shè)的政府職能定位

農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，也是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。隨著農(nóng)業(yè)多功能性的發(fā)展，其生態(tài)效益和社會效益越發(fā)明顯。小型農(nóng)田水利設(shè)施作為保障農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的前提條件和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水高效利用、緩解地區(qū)水資源供需矛盾的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對于防洪安全、供水安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全具有重要意義，公益性強(qiáng)，正外部性明顯。當(dāng)小型農(nóng)田水利投入的邊際私人收益小于邊際社會收益時，追求利潤最大化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或其他私人投資者就會減少投資或者退出，導(dǎo)致市場失靈。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，糧食問題、生態(tài)環(huán)境問題、水資源問題將越來越突出，因此，為實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置和社會福利最大化，需要財政介入，加大對小型農(nóng)田水利設(shè)施的投入和支持，引導(dǎo)社會資源流向小型農(nóng)田水利，滿足社會發(fā)展的需求。

此外，根據(jù)薩繆爾森關(guān)于公共產(chǎn)品的定義，小型農(nóng)田水利設(shè)施具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征。一方面，具有消費的非競爭性，受益者的增加不會引起其他受益者所享受到的效益的減少。同時，具有受益的非排他性，盡管在一定區(qū)域內(nèi)為某些特定的農(nóng)民服務(wù)，但它的效益并不僅僅是增加特定農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入，還具有廣泛的社會效益，如提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、防災(zāi)減災(zāi)、保障國家糧食安全、滿足社會生存與發(fā)展的公共需求等，很難把其他農(nóng)戶或公民排除在外，存在搭便車現(xiàn)象。若單靠市場調(diào)節(jié)，會出現(xiàn)供給不足，導(dǎo)致水利短缺，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食豐收。據(jù)測算，水利對糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率為44%左右，其中小型農(nóng)田水利設(shè)施為37%，可見小型農(nóng)田水利在糧食安全中發(fā)揮重要作用。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，客觀上要求政府在小型農(nóng)田水利投資中發(fā)揮主體作用。

總的來說，基于小型農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，公益性強(qiáng)，正外部性明顯的特征，各級政府應(yīng)合理界定事權(quán)與財權(quán)，整合資金，促進(jìn)小型農(nóng)田水利協(xié)調(diào)發(fā)展。中央政府的主要職責(zé)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織全國小型農(nóng)田水利的建設(shè)和管理工作以及對一些外溢性大的農(nóng)村、江河、湖泊的治理；省級和市級政府的主要職責(zé)是做好中央財政重點支持區(qū)域農(nóng)田水利建設(shè)示范，特別是采取措施扶持邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地方開展小型農(nóng)田水利建設(shè)。縣級政府作為小型農(nóng)田水利建設(shè)的責(zé)任主體，主要負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政部門，由于缺乏財權(quán)，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利建設(shè)的組織和管理，協(xié)調(diào)農(nóng)戶、農(nóng)村社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水合作組織的關(guān)系。

二、公共財政缺位：小型農(nóng)田水利建設(shè)薄弱的根源

（一）中央財政支農(nóng)資金支持乏力，水利基建投入比重下降，小型農(nóng)田水利建設(shè)被忽視

改革開放后的三十多年來，中央財政支農(nóng)資金增長較快，特別是近十年來財政支農(nóng)資金穩(wěn)步增長，2010年達(dá)到8580億元，占國家財政支出的9.58%。但據(jù)統(tǒng)計，財政支農(nóng)資金60%都用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右，這40%中用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的又微乎其微。2008年公布的第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國70%以上的村莊沒有任何農(nóng)田水利投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%，基本農(nóng)田水利設(shè)施沒有得到重視。

目前的農(nóng)田水利設(shè)施大多興修于上世紀(jì)五十至七十年代，為農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。這期間國家水利建設(shè)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比例較高，基本維持在5%左右，特別是二五時期達(dá)到了7.39%。但是改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，水利建設(shè)投入急劇減少，從五五時期的157億元降至六五時期的93億元，降低了40.8%，水利基建投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比例從4.94%下降至1.16%，降低了近4個百分點。七五時期對水利基建投資弱化的局面并未得到改觀，反而持續(xù)下降至1.04%，以后很長的一段時期均在1%左右徘徊。十一五時期，國家加大了水利建設(shè)投資力度，水利建設(shè)投入達(dá)7000多億元，是十五時期的1.93倍，但是相對于全社會固定資產(chǎn)投資而言，其投入更顯不足，僅占0.76%（如圖1）。且主要投向了大江大河的治理和大型水利工程的建設(shè)，農(nóng)田水利建設(shè)投入1027.7億元，僅占16.3%，而小型農(nóng)田水利設(shè)施投入甚少。

據(jù)中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田測算，對于中國目前農(nóng)田水利欠賬，即使每年投入能達(dá)到3000億，也需要用10年以上才能把整個農(nóng)田水利體系建設(shè)起來，而地方財力薄弱，資金配套不能到位，導(dǎo)致病險水庫加固維修、小型水利建設(shè)困難。目前全國有8.5萬座水庫，多數(shù)是改革開放前建設(shè)的，而原有水庫中4萬個中小水庫需要維修，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)灌溉的需要。截至2010年底，全國農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到60348千公頃，只占全國耕地面積的49.6%。全國工程節(jié)水灌溉面積27314千公頃，僅占全國農(nóng)田有效灌溉面積的45.3%。

（二）小型農(nóng)田水利建設(shè)投入長期不足，專項資金投入規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足小型農(nóng)田水利設(shè)施的需要

新中國成立后至改革開放前，我國實行的是國家投資、農(nóng)民投勞的小型農(nóng)田水利投入機(jī)制，為農(nóng)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。改革開放后的很長一段時期，小型農(nóng)田水利建設(shè)幾乎成為國家固定資產(chǎn)投資的遺忘地帶，未納入國家公共財政收支體系，屬于制度外公共產(chǎn)品，資金除小部分由財政供給，大部分由農(nóng)民承擔(dān)。農(nóng)村稅費改革后，“兩工”制度取消，主要依靠農(nóng)民籌資投勞的小型農(nóng)田水利建設(shè)受到較大影響。加之受農(nóng)業(yè)比較效益低和農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入份額下降等因素的影響，農(nóng)民對農(nóng)田水利建設(shè)積極性大幅度降低，農(nóng)田水利投入出現(xiàn)較大缺口。據(jù)水利部門統(tǒng)計，2003-2006年，全國每年用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的工日由較高峰時的1998年大約減少75億個，按每個工作日10元計算，每年減少工程建設(shè)和維護(hù)投入高達(dá)750億元。

盡管中央財政自2005年起，啟動“民辦公助”機(jī)制，通過對以群眾為主體的小型農(nóng)田水利事業(yè)給予一定補(bǔ)助資金支持。2005-2009年，中央財政安排的小農(nóng)水補(bǔ)助專項資金由3億元增加到45億元，5年間累計投入94億元。但由于我國小型農(nóng)田水利工程主要建于上世紀(jì)50至70年代，普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程不配套、管護(hù)不到位、老化失修嚴(yán)重等問題，每年的專項資金只能滿足30個左右小型農(nóng)田水利設(shè)施續(xù)建改造資金需求，以此推算，要完成全國2800多個縣的小農(nóng)水設(shè)施改造，則共需投入90余年。小農(nóng)水專項資金投入規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，加之基層財政乏力，配套資金難以落實，“一事一議”制度難執(zhí)行，專項資金管理體制不完善，小型農(nóng)田水利建設(shè)嚴(yán)重滯后。

（三）公共財政的引導(dǎo)、帶動作用不強(qiáng)，財政激勵機(jī)制沒有有效發(fā)揮作用，小型農(nóng)田水利設(shè)施多元化投融資成效不明顯

由于小型農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，盈利能力低，目前我國農(nóng)田水利設(shè)施資金來源單一，籌資困難。投入主體依然是以政府為主，很難形成一種有效機(jī)制來調(diào)動農(nóng)戶和其他社會主體參與的積極性，財政資金的引導(dǎo)作用沒有有效發(fā)揮。截止2011年10月，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資資金637.6億元，其中各級政府投資534.6億元，占83.8%，群眾自籌和民營投資80.1億元，僅占總投資的12.6%（如表 1）。

表1 2011年10月農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源情況

財政激勵機(jī)制不完善，對社會資金產(chǎn)生一定的排擠效應(yīng)。從2005-2010年水利固定資產(chǎn)投資情況來看，政府投資占總投資的比例一直在80%以上，且呈不斷增長之勢，2010年達(dá)到了88.1%，而國內(nèi)貸款比例卻從2009年的11.3%下降到了7.7%，為近6年來的最低點。社會投資包括外資、企業(yè)和私人投資所占比例亦很低，且呈不斷下降之勢（如圖2）。

稅收優(yōu)惠政策不科學(xué)，不利于社會投資的多方參與和金融機(jī)構(gòu)信貸支持。從稅收優(yōu)惠手段來看，采用的都是減免稅政策，投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等政策很少涉及，不利于個人和企業(yè)的投資。從稅收優(yōu)惠對象來看，對農(nóng)村信用社給予營業(yè)稅和所得稅優(yōu)惠的政策對機(jī)構(gòu)不對業(yè)務(wù)，被排除在外，不利于調(diào)動商業(yè)銀行和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)貸業(yè)的積極性。對農(nóng)民用水合作組織的相關(guān)稅收優(yōu)惠很少，不利于其發(fā)展壯大。

三、構(gòu)建小型農(nóng)田水利建設(shè)財政支持長效機(jī)制的建議

（一）強(qiáng)化政府責(zé)任，整合財政資金，構(gòu)建公共財政穩(wěn)定增長的長效投入機(jī)制

按照“財政投入主導(dǎo)，市場融資輔助，農(nóng)民投工投勞，社會積極參與”的原則，建立農(nóng)田水利長效投入機(jī)制，落實并加強(qiáng)各級政府對小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入責(zé)任。中央財政要大幅增加專項補(bǔ)助資金，滿足小型農(nóng)田水利建設(shè)的需要。充分利用WTO“綠箱”政策，增加財政補(bǔ)貼力度和范圍，把農(nóng)田灌溉與排水、水土保持、節(jié)水農(nóng)業(yè)等納入重點支持范圍。由于省際土地出讓收入存在較大地區(qū)差異，可考慮由中央將各地方用于水利建設(shè)的10%的土地出讓金統(tǒng)一收繳，再根據(jù)各地情況合理分配。省級財政要建立小型農(nóng)田水利建設(shè)專項資金，加大資金投入規(guī)模。地方政府要切實增加小型農(nóng)田水利建設(shè)投入和配套資金的落實，進(jìn)一步完善“一事一議”制度，有效動員和引導(dǎo)農(nóng)民自愿投工投勞。

（二）創(chuàng)新支持方式，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，健全財政支持的長效激勵機(jī)制

根據(jù)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明”的原則，建立小農(nóng)水建設(shè)多元投資機(jī)制。如對水利樞紐工程、節(jié)水改造工程等準(zhǔn)公益性項目，公共財政要逐步由建設(shè)資金主要來源轉(zhuǎn)變?yōu)槠鹨龑?dǎo)作用的輔助性資金，作為項目資本金的一部分吸引銀行信貸資金和社會資本，發(fā)揮引導(dǎo)投資方向的作用；對于一些盈利能力較強(qiáng)的農(nóng)田水利工程，如水庫、機(jī)井、點泵站、灌溉渠、塘壩等，可通過投資抵免、再投資退稅、延期納稅等稅收優(yōu)惠政策鼓勵引導(dǎo)各種民間資本采取拍賣、租賃、承包、股份合作、民營等各種形式，進(jìn)行投資修建、自主經(jīng)營。對水利發(fā)電、水庫養(yǎng)殖、水上旅游、水利綜合經(jīng)營等項目，可通過BOT、TOT、PFI等方式吸引社會資金的參與，拓寬融資渠道，彌補(bǔ)資金缺口。

堅持“政府引導(dǎo)、農(nóng)戶參與”的原則，最大限度調(diào)動農(nóng)民投工投勞的積極性，發(fā)揮農(nóng)民用水合作組織在管護(hù)中的基礎(chǔ)性作用。在明確農(nóng)民對其直接受益的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)投入義務(wù)的基礎(chǔ)上，完善民辦公助制度。通過以獎代補(bǔ)、多籌多補(bǔ)、先干后補(bǔ)、多干多補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)民群眾投工投勞興修水利。創(chuàng)新補(bǔ)助方式，把農(nóng)民投工投勞與低保救濟(jì)、政策扶持等掛起鉤來，調(diào)動農(nóng)民的積極性。出臺稅收優(yōu)惠政策，減免農(nóng)民辦水利的相關(guān)稅收，或者比照扶持辦企業(yè)的辦法進(jìn)行返稅，激勵農(nóng)民開展小型農(nóng)田水利建設(shè)。加大對農(nóng)民用水合作組織的扶持力度?？梢钥紤]在各級財政的小農(nóng)水專項資金中提取一定比例進(jìn)行補(bǔ)助，涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水管單位的一切稅費政策，給予減免優(yōu)惠。

（三）加強(qiáng)財政資金管理，提高使用績效，建立健全財政支持的長效保障機(jī)制

按照“公平、公正、公開”的原則，全面實行財政資金使用的監(jiān)督檢查和績效評價機(jī)制。首先，政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對資金的跟蹤問效和監(jiān)督檢查，推出專項財政資金管理制度，加強(qiáng)資金的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理。加強(qiáng)對政府補(bǔ)助資金、農(nóng)民出資出勞情況的專項審計和監(jiān)管，防止截留挪用擠占的發(fā)生。其次實施財政資金的績效評價制度和激勵約束并重的考核機(jī)制，“獎優(yōu)罰劣”、“以獎代補(bǔ)、以獎促管”，提高資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

堅持“市場調(diào)節(jié)和財政配置”相結(jié)合的原則，建立合理的水費計收機(jī)制。一方面，充分發(fā)揮價格機(jī)制對用水需求的調(diào)節(jié)作用，形成定額灌溉、計量收費、節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價的供水價格體系，提高用水效益，使供水收入逐步達(dá)到彌補(bǔ)運(yùn)行費用和水利設(shè)施投資的水平。另一方面，基于困難農(nóng)戶的具體情況，在水價大幅度提高的基礎(chǔ)上，國家對其實行用水補(bǔ)貼。

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