小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政支持的長(zhǎng)效機(jī)制研究

何平均 李明賢

小型農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要前提條件，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的重要基礎(chǔ)保障。近年來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害頻繁交替發(fā)生，且呈不斷加劇之勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自然災(zāi)害中以水災(zāi)害為主，占72%，自然災(zāi)害中旱災(zāi)損失約占全部損失的48%，洪澇災(zāi)害占24%。2010年西南5省區(qū)發(fā)生的特大旱災(zāi)和30個(gè)省區(qū)市遭受不同程度的洪澇災(zāi)害導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失4000多億元，2011年華北地區(qū)干旱以及長(zhǎng)江中下游地區(qū)大旱，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活造成了很大的影響。

農(nóng)田水利設(shè)施薄弱是導(dǎo)致旱澇災(zāi)害頻繁發(fā)生的重要原因，是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大障礙。小型農(nóng)田水利設(shè)施作為連接大中型農(nóng)田水利設(shè)施與農(nóng)田的紐帶和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡管近年來(lái)各級(jí)政府加大了重視和投資力度，但由于政府職能定位模糊、中央財(cái)政投入不足、基層財(cái)政乏力、激勵(lì)機(jī)制不完善等原因，財(cái)政支持的長(zhǎng)效機(jī)制還未建立起來(lái)。

一、公共財(cái)政視角下小型農(nóng)田水利建設(shè)的政府職能定位

農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。隨著農(nóng)業(yè)多功能性的發(fā)展，其生態(tài)效益和社會(huì)效益越發(fā)明顯。小型農(nóng)田水利設(shè)施作為保障農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的前提條件和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水高效利用、緩解地區(qū)水資源供需矛盾的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于防洪安全、供水安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全具有重要意義，公益性強(qiáng)，正外部性明顯。當(dāng)小型農(nóng)田水利投入的邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益時(shí)，追求利潤(rùn)最大化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或其他私人投資者就會(huì)減少投資或者退出，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，糧食問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、水資源問(wèn)題將越來(lái)越突出，因此，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置和社會(huì)福利最大化，需要財(cái)政介入，加大對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施的投入和支持，引導(dǎo)社會(huì)資源流向小型農(nóng)田水利，滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需求。

此外，根據(jù)薩繆爾森關(guān)于公共產(chǎn)品的定義，小型農(nóng)田水利設(shè)施具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征。一方面，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，受益者的增加不會(huì)引起其他受益者所享受到的效益的減少。同時(shí)，具有受益的非排他性，盡管在一定區(qū)域內(nèi)為某些特定的農(nóng)民服務(wù)，但它的效益并不僅僅是增加特定農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)收入，還具有廣泛的社會(huì)效益，如提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、防災(zāi)減災(zāi)、保障國(guó)家糧食安全、滿(mǎn)足社會(huì)生存與發(fā)展的公共需求等，很難把其他農(nóng)戶(hù)或公民排除在外，存在搭便車(chē)現(xiàn)象。若單靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，會(huì)出現(xiàn)供給不足，導(dǎo)致水利短缺，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食豐收。據(jù)測(cè)算，水利對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率為44%左右，其中小型農(nóng)田水利設(shè)施為37%，可見(jiàn)小型農(nóng)田水利在糧食安全中發(fā)揮重要作用。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，客觀上要求政府在小型農(nóng)田水利投資中發(fā)揮主體作用。

總的來(lái)說(shuō)，基于小型農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，公益性強(qiáng)，正外部性明顯的特征，各級(jí)政府應(yīng)合理界定事權(quán)與財(cái)權(quán)，整合資金，促進(jìn)小型農(nóng)田水利協(xié)調(diào)發(fā)展。中央政府的主要職責(zé)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織全國(guó)小型農(nóng)田水利的建設(shè)和管理工作以及對(duì)一些外溢性大的農(nóng)村、江河、湖泊的治理；省級(jí)和市級(jí)政府的主要職責(zé)是做好中央財(cái)政重點(diǎn)支持區(qū)域農(nóng)田水利建設(shè)示范，特別是采取措施扶持邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地方開(kāi)展小型農(nóng)田水利建設(shè)?？h級(jí)政府作為小型農(nóng)田水利建設(shè)的責(zé)任主體，主要負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政部門(mén)，由于缺乏財(cái)權(quán)，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利建設(shè)的組織和管理，協(xié)調(diào)農(nóng)戶(hù)、農(nóng)村社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水合作組織的關(guān)系。

二、公共財(cái)政缺位：小型農(nóng)田水利建設(shè)薄弱的根源

（一）中央財(cái)政支農(nóng)資金支持乏力，水利基建投入比重下降，小型農(nóng)田水利建設(shè)被忽視

改革開(kāi)放后的三十多年來(lái)，中央財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)較快，特別是近十年來(lái)財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)步增長(zhǎng)，2010年達(dá)到8580億元，占國(guó)家財(cái)政支出的9.58%。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，財(cái)政支農(nóng)資金60%都用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右，這40%中用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的又微乎其微。2008年公布的第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)70%以上的村莊沒(méi)有任何農(nóng)田水利投資，而能夠獲得國(guó)家投資的村莊僅占9.56%，基本農(nóng)田水利設(shè)施沒(méi)有得到重視。

目前的農(nóng)田水利設(shè)施大多興修于上世紀(jì)五十至七十年代，為農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。這期間國(guó)家水利建設(shè)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比例較高，基本維持在5%左右，特別是二五時(shí)期達(dá)到了7.39%。但是改革開(kāi)放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，水利建設(shè)投入急劇減少，從五五時(shí)期的157億元降至六五時(shí)期的93億元，降低了40.8%，水利基建投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例從4.94%下降至1.16%，降低了近4個(gè)百分點(diǎn)。七五時(shí)期對(duì)水利基建投資弱化的局面并未得到改觀，反而持續(xù)下降至1.04%，以后很長(zhǎng)的一段時(shí)期均在1%左右徘徊。十一五時(shí)期，國(guó)家加大了水利建設(shè)投資力度，水利建設(shè)投入達(dá)7000多億元，是十五時(shí)期的1.93倍，但是相對(duì)于全社會(huì)固定資產(chǎn)投資而言，其投入更顯不足，僅占0.76%（如圖1）。且主要投向了大江大河的治理和大型水利工程的建設(shè)，農(nóng)田水利建設(shè)投入1027.7億元，僅占16.3%，而小型農(nóng)田水利設(shè)施投入甚少。

據(jù)中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田測(cè)算，對(duì)于中國(guó)目前農(nóng)田水利欠賬，即使每年投入能達(dá)到3000億，也需要用10年以上才能把整個(gè)農(nóng)田水利體系建設(shè)起來(lái)，而地方財(cái)力薄弱，資金配套不能到位，導(dǎo)致病險(xiǎn)水庫(kù)加固維修、小型水利建設(shè)困難。目前全國(guó)有8.5萬(wàn)座水庫(kù)，多數(shù)是改革開(kāi)放前建設(shè)的，而原有水庫(kù)中4萬(wàn)個(gè)中小水庫(kù)需要維修，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)灌溉的需要。截至2010年底，全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到60348千公頃，只占全國(guó)耕地面積的49.6%。全國(guó)工程節(jié)水灌溉面積27314千公頃，僅占全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積的45.3%。

（二）小型農(nóng)田水利建設(shè)投入長(zhǎng)期不足，專(zhuān)項(xiàng)資金投入規(guī)模遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足小型農(nóng)田水利設(shè)施的需要

新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家投資、農(nóng)民投勞的小型農(nóng)田水利投入機(jī)制，為農(nóng)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放后的很長(zhǎng)一段時(shí)期，小型農(nóng)田水利建設(shè)幾乎成為國(guó)家固定資產(chǎn)投資的遺忘地帶，未納入國(guó)家公共財(cái)政收支體系，屬于制度外公共產(chǎn)品，資金除小部分由財(cái)政供給，大部分由農(nóng)民承擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“兩工”制度取消，主要依靠農(nóng)民籌資投勞的小型農(nóng)田水利建設(shè)受到較大影響。加之受農(nóng)業(yè)比較效益低和農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入份額下降等因素的影響，農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)積極性大幅度降低，農(nóng)田水利投入出現(xiàn)較大缺口。據(jù)水利部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2003-2006年，全國(guó)每年用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的工日由較高峰時(shí)的1998年大約減少75億個(gè)，按每個(gè)工作日10元計(jì)算，每年減少工程建設(shè)和維護(hù)投入高達(dá)750億元。

盡管中央財(cái)政自2005年起，啟動(dòng)“民辦公助”機(jī)制，通過(guò)對(duì)以群眾為主體的小型農(nóng)田水利事業(yè)給予一定補(bǔ)助資金支持。2005-2009年，中央財(cái)政安排的小農(nóng)水補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金由3億元增加到45億元，5年間累計(jì)投入94億元。但由于我國(guó)小型農(nóng)田水利工程主要建于上世紀(jì)50至70年代，普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程不配套、管護(hù)不到位、老化失修嚴(yán)重等問(wèn)題，每年的專(zhuān)項(xiàng)資金只能滿(mǎn)足30個(gè)左右小型農(nóng)田水利設(shè)施續(xù)建改造資金需求，以此推算，要完成全國(guó)2800多個(gè)縣的小農(nóng)水設(shè)施改造，則共需投入90余年。小農(nóng)水專(zhuān)項(xiàng)資金投入規(guī)模遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，加之基層財(cái)政乏力，配套資金難以落實(shí)，“一事一議”制度難執(zhí)行，專(zhuān)項(xiàng)資金管理體制不完善，小型農(nóng)田水利建設(shè)嚴(yán)重滯后。

（三）公共財(cái)政的引導(dǎo)、帶動(dòng)作用不強(qiáng)，財(cái)政激勵(lì)機(jī)制沒(méi)有有效發(fā)揮作用，小型農(nóng)田水利設(shè)施多元化投融資成效不明顯

由于小型農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，盈利能力低，目前我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施資金來(lái)源單一，籌資困難。投入主體依然是以政府為主，很難形成一種有效機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)和其他社會(huì)主體參與的積極性，財(cái)政資金的引導(dǎo)作用沒(méi)有有效發(fā)揮。截止2011年10月，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資資金637.6億元，其中各級(jí)政府投資534.6億元，占83.8%，群眾自籌和民營(yíng)投資80.1億元，僅占總投資的12.6%（如表 1）。

表1 2011年10月農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來(lái)源情況

財(cái)政激勵(lì)機(jī)制不完善，對(duì)社會(huì)資金產(chǎn)生一定的排擠效應(yīng)。從2005-2010年水利固定資產(chǎn)投資情況來(lái)看，政府投資占總投資的比例一直在80%以上，且呈不斷增長(zhǎng)之勢(shì)，2010年達(dá)到了88.1%，而國(guó)內(nèi)貸款比例卻從2009年的11.3%下降到了7.7%，為近6年來(lái)的最低點(diǎn)。社會(huì)投資包括外資、企業(yè)和私人投資所占比例亦很低，且呈不斷下降之勢(shì)（如圖2）。

稅收優(yōu)惠政策不科學(xué)，不利于社會(huì)投資的多方參與和金融機(jī)構(gòu)信貸支持。從稅收優(yōu)惠手段來(lái)看，采用的都是減免稅政策，投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等政策很少涉及，不利于個(gè)人和企業(yè)的投資。從稅收優(yōu)惠對(duì)象來(lái)看，對(duì)農(nóng)村信用社給予營(yíng)業(yè)稅和所得稅優(yōu)惠的政策對(duì)機(jī)構(gòu)不對(duì)業(yè)務(wù)，被排除在外，不利于調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)貸業(yè)的積極性。對(duì)農(nóng)民用水合作組織的相關(guān)稅收優(yōu)惠很少，不利于其發(fā)展壯大。

三、構(gòu)建小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政支持長(zhǎng)效機(jī)制的建議

（一）強(qiáng)化政府責(zé)任，整合財(cái)政資金，構(gòu)建公共財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效投入機(jī)制

按照“財(cái)政投入主導(dǎo)，市場(chǎng)融資輔助，農(nóng)民投工投勞，社會(huì)積極參與”的原則，建立農(nóng)田水利長(zhǎng)效投入機(jī)制，落實(shí)并加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入責(zé)任。中央財(cái)政要大幅增加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，滿(mǎn)足小型農(nóng)田水利建設(shè)的需要。充分利用WTO“綠箱”政策，增加財(cái)政補(bǔ)貼力度和范圍，把農(nóng)田灌溉與排水、水土保持、節(jié)水農(nóng)業(yè)等納入重點(diǎn)支持范圍。由于省際土地出讓收入存在較大地區(qū)差異，可考慮由中央將各地方用于水利建設(shè)的10%的土地出讓金統(tǒng)一收繳，再根據(jù)各地情況合理分配。省級(jí)財(cái)政要建立小型農(nóng)田水利建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，加大資金投入規(guī)模。地方政府要切實(shí)增加小型農(nóng)田水利建設(shè)投入和配套資金的落實(shí)，進(jìn)一步完善“一事一議”制度，有效動(dòng)員和引導(dǎo)農(nóng)民自愿投工投勞。

（二）創(chuàng)新支持方式，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，健全財(cái)政支持的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制

根據(jù)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明”的原則，建立小農(nóng)水建設(shè)多元投資機(jī)制。如對(duì)水利樞紐工程、節(jié)水改造工程等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，公共財(cái)政要逐步由建設(shè)資金主要來(lái)源轉(zhuǎn)變?yōu)槠鹨龑?dǎo)作用的輔助性資金，作為項(xiàng)目資本金的一部分吸引銀行信貸資金和社會(huì)資本，發(fā)揮引導(dǎo)投資方向的作用；對(duì)于一些盈利能力較強(qiáng)的農(nóng)田水利工程，如水庫(kù)、機(jī)井、點(diǎn)泵站、灌溉渠、塘壩等，可通過(guò)投資抵免、再投資退稅、延期納稅等稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)引導(dǎo)各種民間資本采取拍賣(mài)、租賃、承包、股份合作、民營(yíng)等各種形式，進(jìn)行投資修建、自主經(jīng)營(yíng)。對(duì)水利發(fā)電、水庫(kù)養(yǎng)殖、水上旅游、水利綜合經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)目，可通過(guò)BOT、TOT、PFI等方式吸引社會(huì)資金的參與，拓寬融資渠道，彌補(bǔ)資金缺口。

堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、農(nóng)戶(hù)參與”的原則，最大限度調(diào)動(dòng)農(nóng)民投工投勞的積極性，發(fā)揮農(nóng)民用水合作組織在管護(hù)中的基礎(chǔ)性作用。在明確農(nóng)民對(duì)其直接受益的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)投入義務(wù)的基礎(chǔ)上，完善民辦公助制度。通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、多籌多補(bǔ)、先干后補(bǔ)、多干多補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)民群眾投工投勞興修水利。創(chuàng)新補(bǔ)助方式，把農(nóng)民投工投勞與低保救濟(jì)、政策扶持等掛起鉤來(lái)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，減免農(nóng)民辦水利的相關(guān)稅收，或者比照扶持辦企業(yè)的辦法進(jìn)行返稅，激勵(lì)農(nóng)民開(kāi)展小型農(nóng)田水利建設(shè)。加大對(duì)農(nóng)民用水合作組織的扶持力度?？梢钥紤]在各級(jí)財(cái)政的小農(nóng)水專(zhuān)項(xiàng)資金中提取一定比例進(jìn)行補(bǔ)助，涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水管單位的一切稅費(fèi)政策，給予減免優(yōu)惠。

（三）加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高使用績(jī)效，建立健全財(cái)政支持的長(zhǎng)效保障機(jī)制

按照“公平、公正、公開(kāi)”的原則，全面實(shí)行財(cái)政資金使用的監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金的跟蹤問(wèn)效和監(jiān)督檢查，推出專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金管理制度，加強(qiáng)資金的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理。加強(qiáng)對(duì)政府補(bǔ)助資金、農(nóng)民出資出勞情況的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和監(jiān)管，防止截留挪用擠占的發(fā)生。其次實(shí)施財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和激勵(lì)約束并重的考核機(jī)制，“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以獎(jiǎng)促管”，提高資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

堅(jiān)持“市場(chǎng)調(diào)節(jié)和財(cái)政配置”相結(jié)合的原則，建立合理的水費(fèi)計(jì)收機(jī)制。一方面，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制對(duì)用水需求的調(diào)節(jié)作用，形成定額灌溉、計(jì)量收費(fèi)、節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價(jià)的供水價(jià)格體系，提高用水效益，使供水收入逐步達(dá)到彌補(bǔ)運(yùn)行費(fèi)用和水利設(shè)施投資的水平。另一方面，基于困難農(nóng)戶(hù)的具體情況，在水價(jià)大幅度提高的基礎(chǔ)上，國(guó)家對(duì)其實(shí)行用水補(bǔ)貼。

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［7］王仁強(qiáng)等.農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制研究[J].水利經(jīng)濟(jì)，2010（2）：60-64

［8］易綿陽(yáng).公共財(cái)政與國(guó)家農(nóng)貸：農(nóng)村水利外源性融資體系的構(gòu)建[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011（7）：64-68

［9］杜麗娟,柳長(zhǎng)順.財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)稅費(fèi)研究[J].資源科學(xué)，2008（11）：1741-1746