財(cái)政分權(quán)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給
——從政府職責(zé)的角度分析

曲 婧

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）＊

一、引言

為更好地滿足廣大農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需要，目前各國(guó)普遍采用的是財(cái)政分權(quán)。Hayek從“信息優(yōu)勢(shì)”的角度分析認(rèn)為，地方政府更能有效地了解當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，因此，能更有效地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。斯蒂格利茨從“地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)”的角度分析認(rèn)為，地方政府更接近于本轄區(qū)的公眾，不同地區(qū)的居民也有權(quán)選擇自己的公共產(chǎn)品的服務(wù)種類與數(shù)量，因此，地方政府在為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品與公共服務(wù)上更有效。蒂波特在1956年構(gòu)筑了一個(gè)地方政府模型，認(rèn)為人口的流動(dòng)會(huì)引導(dǎo)政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的行為。公民選擇居住地的行為是表達(dá)公共產(chǎn)品偏好“用腳投票”的行為，不同政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，使地方政府在供給公共產(chǎn)品上更有效。有關(guān)財(cái)政分權(quán)能夠促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的證據(jù)來(lái)自玻利維亞（Faguet，2004）。玻利維亞一直是拉美地區(qū)高度集權(quán)的國(guó)家之一，在1994年分權(quán)之后，公共投資由原來(lái)的73%上升到79%，而且所有項(xiàng)目沒(méi)有重復(fù)，這表明分權(quán)強(qiáng)化了政府對(duì)居民公共產(chǎn)品需求的反應(yīng)，改善了人力資本與社會(huì)公共服務(wù)的投資。以下試圖在西方財(cái)政分權(quán)理論研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情從政府職責(zé)的角度，對(duì)如何提高我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給進(jìn)行分析。

二、財(cái)政分權(quán)存在的問(wèn)題及其原因分析

財(cái)政分權(quán)是指“中央政府將稅收權(quán)與支出權(quán)下放，賦予地方政府一定的稅收管理和預(yù)算執(zhí)行的自主權(quán)，同時(shí)允許地方政府自主決定預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)與規(guī)?！保?］。雖然有學(xué)者認(rèn)為“在人口自由流動(dòng)下，稅收和居民的轉(zhuǎn)移限制了公共部門提供公共產(chǎn)品的能力”［2］，而且地方政府間稅收的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成資源配置效率的扭曲［3］，或者拉大城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距［4］。但是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是能有效提高地區(qū)公共產(chǎn)品供給的效率。從各國(guó)的發(fā)展情況看，“實(shí)行財(cái)政分權(quán)是一個(gè)基本趨勢(shì)，而且財(cái)政分權(quán)度也在不斷提高。從1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，絕大多數(shù)實(shí)證研究結(jié)論表明財(cái)政分權(quán)有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”［5］。而且發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政分權(quán)具有正效應(yīng)，發(fā)展中國(guó)家存在負(fù)效應(yīng)。雖然財(cái)政分權(quán)是各國(guó)普遍采用的能促進(jìn)公共產(chǎn)品提供的方式，但是其效率卻大相徑庭，究其原因主要是政府職責(zé)的劃分問(wèn)題。

1.政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位不清，使政府職責(zé)出現(xiàn)越位與缺位的現(xiàn)象。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性與消費(fèi)的共同性等特點(diǎn)，如果完全由市場(chǎng)供給，則會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象。為避免農(nóng)民的利益受損，需要政府伸出這只“看得見(jiàn)的手”為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品，以此彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”。但從實(shí)際情況來(lái)看，由于政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位不清，政府與市場(chǎng)的邊界在公共產(chǎn)品的供給上較模糊，政府職責(zé)的越位與缺位時(shí)常發(fā)生，使公民的正當(dāng)合理需求得不到滿足。政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的過(guò)程中搞政績(jī)工程、擺“花架子”，不以農(nóng)民的實(shí)際需求為根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，使農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障；一些本應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品，卻推給市場(chǎng)與企業(yè)，使農(nóng)民公共產(chǎn)品供給不足。政府與市場(chǎng)的邊界不清，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的乏力甚至是無(wú)力，等等。

2.各級(jí)政府間的供給范圍不清晰，扭曲了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。凡是涉及到全國(guó)性的公共產(chǎn)品，應(yīng)該由中央政府提供；凡涉及到地方的，應(yīng)當(dāng)由地方政府主動(dòng)承擔(dān)。對(duì)于一些跨地區(qū)的公共工程和公共項(xiàng)目則應(yīng)該由所涉及的地方政府承擔(dān)為主，然后由中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和參與。但現(xiàn)實(shí)的情況是，中央一級(jí)的政府與地方的各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供上并沒(méi)有具體的范圍，存在著責(zé)任劃分不清的現(xiàn)象：（1）從中央到地方在教育、科技文化、衛(wèi)生、國(guó)防等公共產(chǎn)品的供給上都承擔(dān)了責(zé)任，但是不同層級(jí)的政府究竟應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任則沒(méi)有具體的劃分，缺乏量化的標(biāo)準(zhǔn)；（2）基層政府與村民自治組織的供給責(zé)任定位仍然不清晰，一些本應(yīng)由當(dāng)?shù)卣袚?dān)的責(zé)任卻由村民自治組織來(lái)承擔(dān)，這大大加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)?；鶎诱c村民自治組織之間在提供公共產(chǎn)品上缺乏明確的責(zé)任分工，特別是涉及一些多級(jí)政府共同提供的公共產(chǎn)品時(shí)，缺乏有效的分擔(dān)機(jī)制與法律規(guī)范，責(zé)任不清、隨意性較大。從而相互推諉扯皮、“踢皮球”，責(zé)任層層下推，造成鄉(xiāng)村兩級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。

3.各級(jí)政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)稱，增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。“事權(quán)是一級(jí)政府對(duì)一定范圍的公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力，財(cái)權(quán)是一級(jí)政府履行其公共管理職責(zé)而籌集財(cái)政收入的權(quán)力，包括征稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)及舉債權(quán)等?！币虼?，各層級(jí)的政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)上應(yīng)該相互匹配，才能保障各個(gè)層級(jí)政府的權(quán)與責(zé)相互對(duì)應(yīng)，各自承擔(dān)管理的成本與責(zé)任。我國(guó)1994年的分稅制改革就是在中央與地方之間對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行的調(diào)整與組合，主要是通過(guò)劃分稅種重新界定財(cái)權(quán)，利用轉(zhuǎn)移支付重新配置權(quán)力，這是在財(cái)權(quán)上所做的調(diào)整。但是對(duì)于中央政府與地方各級(jí)政府之間究竟應(yīng)該承擔(dān)哪些公共事務(wù)的管理則沒(méi)有做出具體的說(shuō)明，彼此之間的界限較為模糊，從而導(dǎo)致了政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不同的組合與搭配。近幾年來(lái)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)基本上處于鎖定的狀態(tài)，并沒(méi)有做出過(guò)大的調(diào)整，除證券印花稅、所得稅及農(nóng)業(yè)稅廢除等微調(diào)外，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)變化始終不大，但省級(jí)以下政府的財(cái)力基本上呈現(xiàn)出層層上收的趨勢(shì)。財(cái)權(quán)基本沒(méi)變，而各級(jí)政府之間的事權(quán)卻經(jīng)常發(fā)生變化，使得一些本應(yīng)由省級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)下放到市，一些由市級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)下放到縣，再逐步下放到鄉(xiāng)、村，造成了財(cái)權(quán)不斷向上集中，使中央政府的財(cái)權(quán)過(guò)于集中，事權(quán)逐步下放，基層政府的負(fù)擔(dān)不斷加重。在提供公共產(chǎn)品方面，要么無(wú)力承擔(dān)，要么轉(zhuǎn)而向農(nóng)民和企業(yè)進(jìn)行亂攤派、亂收費(fèi)。由于各級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)不清，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

4.現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度不完善，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給有失公平。我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，公共產(chǎn)品的供給并未達(dá)到社會(huì)所追求的公平的價(jià)值取向。（1）轉(zhuǎn)移支付中資金投入缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，經(jīng)常是哪有問(wèn)題就投向哪，資金投入過(guò)于分散，治標(biāo)不治本；（2）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相對(duì)過(guò)大而均等化轉(zhuǎn)移支付相對(duì)過(guò)少，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理有待于規(guī)范與透明；（3）轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有與政府的服務(wù)績(jī)效相掛鉤，轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程與結(jié)果并沒(méi)有做到公開(kāi)與公正，這使公民的知情權(quán)受損，從而導(dǎo)致信息不對(duì)稱，公民的合法權(quán)益得不到滿足，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善使城鄉(xiāng)之間的收入水平在拉大，公共產(chǎn)品的供給缺乏公平，大大影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)程。

三、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策建議

財(cái)政分權(quán)的本質(zhì)在于準(zhǔn)確劃分中央和地方政府之間的職責(zé)范圍，促進(jìn)公共資源的有效配置與社會(huì)福利的最優(yōu)化，這也是我國(guó)政府改革的關(guān)鍵。在今年溫家寶總理的政府工作報(bào)告中，他再次強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，完善宏觀調(diào)控體系，理順中央與地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，更好地調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，提高政府（特別是地方政府）的支出效率，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)財(cái)政分權(quán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。為此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手努力提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給：

1.正確界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明晰權(quán)責(zé)界限。農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體地位。由于市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)“失靈”，因此，需要政府與市場(chǎng)共同攜手構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)積極參與的多元供給格局。在該供給格局中，政府與市場(chǎng)的定位要清晰，供給職責(zé)要明確。例如，對(duì)于保障民生的基本保障型公共產(chǎn)品，如衛(wèi)生安全、醫(yī)療保障等應(yīng)由政府主動(dòng)承擔(dān)，對(duì)于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品如道路、供水等可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用合同外包的方式讓有能力提供的企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，加大民間資本的注入與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。政府應(yīng)加大對(duì)相關(guān)配套措施和制度保障方面的建設(shè)，為民間資本的注入營(yíng)造良好的投資環(huán)境。

2.科學(xué)界定各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任與范圍。在各級(jí)政府的責(zé)任承擔(dān)上，應(yīng)該堅(jiān)持三個(gè)原則：第一，法定性原則。要依法確定中央政府與地方政府各級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)，依法運(yùn)作，保持各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性與嚴(yán)肅性。第二，受益性原則。根據(jù)受益范圍的大小劃分政府的責(zé)任，如果受益范圍是全國(guó)的公共產(chǎn)品應(yīng)該由中央一級(jí)政府提供，如果受益范圍是地方的，應(yīng)該由地方政府提供。此外，具有外溢性的地方公共產(chǎn)品則應(yīng)該由地方政府承擔(dān)主要責(zé)任，由中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，各地方政府相互配合共同承擔(dān)。第三，比較優(yōu)勢(shì)原則。地方政府在提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品有優(yōu)勢(shì)的，應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)。特別是對(duì)于農(nóng)村而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任。

3.合理劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任與財(cái)力相匹配。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力相差較大，這就決定了各級(jí)政府間責(zé)任的劃分與支出的模式不能搞“一刀切”，應(yīng)該根據(jù)各地方的實(shí)際情況進(jìn)行合理劃分：對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配，財(cái)政支出與責(zé)任劃分相適應(yīng)；對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)要堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)力相匹配，財(cái)政支出責(zé)任與其可支配的財(cái)力相適應(yīng)，對(duì)于不足的部分可通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)填補(bǔ)。

4.建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的差距。自2006年以來(lái)我國(guó)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但是卻給基層政府特別是鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)資金上的困難，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更是陷入到尷尬的境地。因此，要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡狀況，努力創(chuàng)新財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，由單一縱向轉(zhuǎn)為以縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的模式，加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。

5.調(diào)整對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)均等化?；谖覈?guó)的現(xiàn)有狀況，可以在中央財(cái)政投入的基礎(chǔ)上通過(guò)政治激勵(lì)的方法，使地方行為目標(biāo)與中央的政策目標(biāo)保持高度的一致。還可以通過(guò)調(diào)整對(duì)地方政府官員的激勵(lì)方式，將其納入到對(duì)地方政府官員績(jī)效考核的目標(biāo)中去，以此來(lái)促進(jìn)地方政府行為向公共服務(wù)均等目標(biāo)轉(zhuǎn)化。在此基礎(chǔ)上，要想保證政府間財(cái)政關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展，要求政府之間的財(cái)政關(guān)系必須在法律的框架內(nèi)實(shí)施。嚴(yán)格遵守法制經(jīng)濟(jì)的“法律至上、權(quán)力有限、程序正當(dāng)”的原則進(jìn)行處理，促進(jìn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

6.健全農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。（1）在村務(wù)公開(kāi)中將農(nóng)村公共服務(wù)供給（如農(nóng)村道路建設(shè)、醫(yī)療、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)等重大問(wèn)題）向廣大村民公布，要充分保障村民的知情權(quán)；（2）實(shí)行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和村民委員會(huì)的基礎(chǔ)上建立民主投票的公共服務(wù)供給決策機(jī)制，使農(nóng)民的發(fā)言權(quán)得到應(yīng)有的重視；（3）努力發(fā)展各類農(nóng)村合作社、協(xié)會(huì)等非政府組織，提高農(nóng)民的組織化程度，把農(nóng)民的利益放在首位。

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