區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅法對策

曹勝亮,毛淑琴

(華中師范大學(xué) 政法學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)發(fā)展的稅法失范

(一)稅法失范

“失范”這一概念，是由法國社會學(xué)家迪爾凱姆首次將其引入社會學(xué)。迪爾凱姆將失范注釋為：“一種準(zhǔn)規(guī)范缺乏、含混或者社會規(guī)范變化多端，以致不能為社會成員提供指導(dǎo)的社會情境”。[1]簡單來講，所謂“社會失范”是指社會成員無規(guī)范可循或不遵守社會規(guī)范，而導(dǎo)致的社會混亂無序的狀態(tài)。

稅法失范是指在社會生活中，由于稅法規(guī)范以及它的價值、原則的缺失或缺少有效性，使它不能對個人生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會生活等方面發(fā)揮有效地指引和調(diào)節(jié)作用。[2]具體來說，由于現(xiàn)行稅法有漏洞或社會的發(fā)展與進(jìn)步，使稅法實施的環(huán)境發(fā)生了變化，而稅法的修訂卻未與時俱進(jìn)，使稅法的實施無法實現(xiàn)其目標(biāo)，難以達(dá)到理想的效果。進(jìn)而使稅法調(diào)節(jié)處于一種混亂的狀態(tài)，無法有效引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健快速發(fā)展。

(二)稅法失范的具體表現(xiàn)及其原因

我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)發(fā)展的局面并非一日形成，究其原因也是多方面的，受政治、經(jīng)濟(jì)、法律體制等多方面因素的影響。其中，法律因素的影響是不容忽視的重要方面，而在法律中，又受民法、刑法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等多種法的影響，經(jīng)濟(jì)法中稅法制度的不合理導(dǎo)致其調(diào)節(jié)的缺位是其中一個非常重要的原因。它的主要表現(xiàn)及原因具體如下：

1.現(xiàn)行稅法體系結(jié)構(gòu)內(nèi)容與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。首先，稅法體系的內(nèi)容不完整。到目前為止，我國還沒有制定一部稅收基本法，現(xiàn)有的稅收實體法和稅收程序法也不完備。如環(huán)境稅法、遺產(chǎn)稅法、社會保障稅法等仍然缺位。其次，我國社會主義稅收法律體系與我國現(xiàn)行的其他法律體系之間存在著不協(xié)調(diào)和矛盾之處。我國目前的稅收法律與其他法律有交叉重疊之處，甚至與其他法律規(guī)定之間有沖突。再次，現(xiàn)行稅法內(nèi)容不公正合理，使其難以執(zhí)行。如稅法中具體規(guī)定了征稅機關(guān)的權(quán)利，卻對其義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定模糊不清；而對納稅人的權(quán)利保護(hù)則是輕描淡寫。[3]

2.分稅制設(shè)計不合理，這阻礙了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。中國的分稅制中，中央與地方財權(quán)、事權(quán)關(guān)系不規(guī)范、不對稱，導(dǎo)致了地方政府將經(jīng)濟(jì)和財政收入的增長作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心目標(biāo)。而與此同時，中國把大稅，好征收、好管理的稅收歸中央，把小稅，不好征收、不好管理的稅劃入地方政府，且地方政府的支出列入中央政府統(tǒng)一預(yù)算，因而，地方政府缺乏發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主動性和積極性。

3.我國的稅率設(shè)計不科學(xué)?，F(xiàn)行稅率忽視了不同地區(qū)間納稅人稅收負(fù)擔(dān)與支出利益相對稱的要求。目前，我國實行的是全國統(tǒng)一的比例稅率。的確，這有利于我國稅法在全國的統(tǒng)一實行，也便于操作。但是，這對于我國不平衡發(fā)展的各地區(qū)經(jīng)濟(jì)而言卻是不公平的，甚至在一定程度上會加劇這種不平衡趨勢的發(fā)展。因為，這種稅率設(shè)計使投資者在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的投資凈收益大于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從而使越來越多的投資資金流向東部。

4.沒有充分發(fā)揮各種稅的調(diào)節(jié)作用。在稅法體系中，除了企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、關(guān)稅等幾種稅收發(fā)揮調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用外，其他的很多稅種都沒有充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。而事實上，其他的稅種也是可以很好地發(fā)揮作用來調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的。比如，可以通過個人所得稅減少或免除到中西部建設(shè)的人才的個人所得稅，吸引科技人才、管理人才、經(jīng)營人才到中西部開發(fā)建設(shè)，為中西部的快速發(fā)展貢獻(xiàn)力量；可以通過減征或免征固定資產(chǎn)投資稅，鼓勵向中西部投資。

5.稅收區(qū)域優(yōu)惠政策導(dǎo)向作用不明顯，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展沒有起到預(yù)期效果。一是稅收優(yōu)惠政策大多數(shù)以“區(qū)域性為主，產(chǎn)業(yè)性為輔”。目前我國現(xiàn)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策主要集中在東部地區(qū)。二是東部地區(qū)享受稅收優(yōu)惠“不但數(shù)量多，而且覆蓋面廣”。而中西部的稅收優(yōu)惠政策不多，且政策實施效果也不是很理想。

(三)稅法失范的后果

稅法失范，從表面來分析，它只是體現(xiàn)一國法律體系的缺陷問題。但從大的方面來看，它會影響國家經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，關(guān)系全社會的穩(wěn)定與發(fā)展，甚至事關(guān)整個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家整體利益。其一，稅法失范會加劇地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不均衡、不協(xié)調(diào)發(fā)展。如現(xiàn)行分稅制無法充分發(fā)揮均衡地方間財力的功能。主要表現(xiàn)在:第一, 分稅制保留了舊的包干制，這種包干制使得中西部的不公平財政待遇制度化。第二, 中央對地方實行統(tǒng)一的兩稅返還比例, 存在重大缺陷。其二，稅法失范，使我國在WTO的框架體系下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步履維艱。加入WTO后，在稅法的功能和作用更為突出的同時，也對我國的稅法提出了更高的要求。我國現(xiàn)行稅法在內(nèi)容上與WTO組織之間的要求存在較大的差距。這也常常成為許多想遏制中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的西方大國的一個強有力的把柄。其三，稅法失范，最終會導(dǎo)致社會動蕩。稅收是國家調(diào)節(jié)貧富差距的有力杠桿，而稅法失范，使這種調(diào)節(jié)作用無法充分發(fā)揮?？鬃釉唬骸安换脊讯疾痪?，不患貧而患不安”。社會貧富懸殊過大，會引起仇富心理，引發(fā)許多社會矛盾，最終導(dǎo)致社會動蕩。

二、國外促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅法調(diào)節(jié)

國外許多國家為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展都制定了專門的法律，且通過運用稅收基本法與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法中稅收調(diào)節(jié)相結(jié)合的調(diào)整方法，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展取得了顯著的效果。筆者認(rèn)為這對中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展有很好的借鑒作用。

(一)制定稅收基本法，確定稅法的法律地位和高立法層次

如德國1977年出臺的《租稅通則》、日本1962年制定的《國稅通則法》和韓國的《韓國國稅基本法》。[4]稅收基本法把稅收實體法律規(guī)范和程序法律規(guī)范有機結(jié)合起來，形成一部綜合性法律，可以彌補各稅種稅收暫行條例中存在的分散、模糊、重疊、矛盾問題所造成的漏洞。這對于提高稅收法律制度的確定性和權(quán)威性具有重大的現(xiàn)實意義。

(二)制定促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律，通過法律法規(guī)充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用

1.德國的《國境地帶振興法》之稅收調(diào)節(jié)

德國因為國家的分裂使經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一發(fā)展受到了阻礙，形成了區(qū)域的不平衡發(fā)展。為了調(diào)節(jié)和平衡德國分裂所產(chǎn)生的影響，優(yōu)先增強國境地帶的生產(chǎn)力，德國于1971年頒布《國境地帶振興法》。該法稅務(wù)規(guī)定具體如下：“于國境地帶內(nèi)投資工商行業(yè)之納稅義務(wù)人，因該地帶之特殊情況所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上之不利，得依申請允許其于計算所得稅時將可減稅之個別減稅基礎(chǔ)提前于一定時期加以考慮計算在內(nèi)。經(jīng)濟(jì)上之不利，如較困難的銷售狀況，遠(yuǎn)離原料產(chǎn)地或當(dāng)?shù)夭环奖阒乩砦恢玫取薄5]本法稅務(wù)規(guī)定的主要特點是：一是稅務(wù)的規(guī)定具體詳細(xì)。它區(qū)分了動產(chǎn)和不動產(chǎn)扣繳的不同稅額，甚至具體到建筑物的扣繳稅額。二是不僅注重全局的協(xié)調(diào)，也關(guān)注地區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)。該法規(guī)定依前項措施不得造成或提高于國境地帶內(nèi)擁有工廠之企業(yè)的損失。也就是說對特殊企業(yè)的稅收優(yōu)惠不能影響到其他企業(yè)的利益，影響整個行業(yè)的發(fā)展。

2.日本《振興半島法》之稅收調(diào)節(jié)

為了在受到三面環(huán)海、多山、水資源缺乏等國土資源和利用方面的制約，有關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及生活環(huán)境與其他地區(qū)相比處于低水平的半島地區(qū)，實施廣泛的綜合的對策，振興這些地區(qū)，而且改善這一地區(qū)的居民生活，使國土范圍內(nèi)均衡發(fā)展，日本1985年實施《振興半島法》。該法第十一條規(guī)定：“根據(jù)地方稅法第六條第二項的款定，地方公共團(tuán)體在征收振興半島對策實施地區(qū)生產(chǎn)企業(yè)使用的設(shè)備，與這一事業(yè)相關(guān)的機器、裝置、工廠用地建筑物或用作地基的土地的固定資產(chǎn)稅或其他內(nèi)閣令規(guī)定的地方稅，采取區(qū)別征稅的措施時，認(rèn)為這些措施符合內(nèi)閣令規(guī)定的情況，根據(jù)地方交付第十四條的規(guī)定，在該地方公共團(tuán)體的各年度中，其準(zhǔn)財政收入額與同條的規(guī)定無關(guān)。該地方公共團(tuán)體的各年度基準(zhǔn)財政收入額的數(shù)額，減去該地方公共團(tuán)體的各年度部分的減收額(關(guān)于固定資產(chǎn)稅或用其他內(nèi)閣令確定的地方稅依據(jù)這一征稅措施的減收額限于從這一措施實施的年度開始，三年以內(nèi))依據(jù)自治省令算定的數(shù)額”。[6]此法中對稅收的調(diào)節(jié)利用主要體現(xiàn)在：第一，充分利用稅收的征收額的減免引導(dǎo)固定資產(chǎn)向不發(fā)達(dá)地區(qū)的投資，以振興不發(fā)達(dá)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而使整個國家的經(jīng)濟(jì)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，充分發(fā)揮地方稅法的調(diào)節(jié)作用。地方政府對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點與缺點最了解，地方政府發(fā)揮地方稅法的調(diào)節(jié)可以很好地解決地方的實際問題，因此，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，在稅制上適當(dāng)放權(quán)地方政府。

3.韓國《促進(jìn)特定地域綜合開發(fā)特別措施法》之稅收調(diào)節(jié)

為了綜合地利用、開發(fā)及保全特定地域的資源、做到產(chǎn)業(yè)用地和生活環(huán)境的適當(dāng)化，從而在國民生活的提高和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面做出貢獻(xiàn)，韓國1980年制定《促進(jìn)特定地域綜合開發(fā)特別措施法》。[7]該法的稅收調(diào)節(jié)的特點主要是：第一，通過租稅減免限制減免推進(jìn)開發(fā)促進(jìn)地區(qū)的計劃事業(yè)。第二，通過免除土地流轉(zhuǎn)稅來引導(dǎo)其他地區(qū)的人口向特定地域的流動。第三，對于建設(shè)者或入住實際需要者為了在計劃事業(yè)中直接連續(xù)使用而引進(jìn)的機械器材，規(guī)定一定期限交稅，并且可以實行分期繳納。

三、國外經(jīng)驗移植到我國的可行性分析

國外開始對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題關(guān)注的時間比我們早，對此問題的理論研究與實踐經(jīng)驗都比我們豐富，有很多的經(jīng)驗值得我們借鑒，但畢竟我們的國情和各方面的制度基礎(chǔ)都與國外有所不同，所以我們必須考慮移植過來的國外經(jīng)驗是否適合我國的具體國情。

(一)我國已經(jīng)具備了制定稅收基本法的條件

首先，在理論基礎(chǔ)上，我國提出和研究制定稅收基本法已經(jīng)有二十來年的時間了，這期間，我國的理論學(xué)術(shù)界取得了不少的成果，基本上確定了稅收基本法的體例結(jié)構(gòu)和內(nèi)容安排。其次，在立法實踐中，我國的立法體系日趨完善。多年來，經(jīng)過社會各界人士的共同努力，我國的法律法規(guī)不斷修改與完善，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到目前為止，我國已建立了以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，由憲法性法律、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體的中國特色社會主義法律體系。

(二)我國有成功的特區(qū)示范，為稅收優(yōu)惠促進(jìn)中西部發(fā)展提供經(jīng)驗

改革開放以來，為了探索中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，我國在沿海城市建立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在特區(qū)內(nèi)，通過稅收優(yōu)惠政策，招商引資，極大地促進(jìn)了特區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了示范與經(jīng)驗。我們可以通過稅收優(yōu)惠政策發(fā)展特區(qū)經(jīng)濟(jì)，同樣可以通過稅收政策發(fā)展中西部經(jīng)濟(jì)，最后達(dá)到全國各地區(qū)的同步與協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，為改革稅法促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)

1997年，江澤民同志在黨的十五次全國代表大會上所作的報告指出，我們要積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)。在這一時期，要促進(jìn)地區(qū)合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，中西部地區(qū)要加快改革開放和開發(fā)，發(fā)揮資源優(yōu)勢，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。黨的十五屆五中全會對西部大開發(fā)已作了專門部署，即“實施西部大開發(fā)，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展”。而稅法制度為西部大開發(fā)提供持久的資金來源、為其提供可靠的宏觀調(diào)控手段、為其提供良好的國內(nèi)外投資與服務(wù)環(huán)境。[8]稅法改革應(yīng)把促進(jìn)西部大開發(fā)納入其目標(biāo)之中來，在已建立的西部大開發(fā)格局基礎(chǔ)上，改革稅法。

(四)中國加入WTO，既為我們的稅法改革提出了挑戰(zhàn)，更為我們的稅法改革提供了機遇

中國加入世界貿(mào)易組織后，就目前來說，中國國內(nèi)相關(guān)立法在不少領(lǐng)域都與其要求存在差距甚至沖突。而中國加入WTO對稅法的影響是很大的，因此修改稅法以保持與WTO規(guī)則的一致尤為必要和迫切。同時，我們應(yīng)該看到，加入WTO對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個新的契機，它對我國稅收法治的發(fā)展同樣是一個契機。[9]我國加入WTO后，與成員國之間的聯(lián)系會越來越多，與他們之間的交流與學(xué)習(xí)也會越來越頻繁。這樣，我們可以更好地學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)的法治經(jīng)驗，然后結(jié)合我國的國情推進(jìn)我國的稅法改革。

四、完善稅法制度，促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

(一)加快稅收立法進(jìn)程，制定稅收基本法，以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

我國從提出制定稅收基本法到現(xiàn)在已有二十來年的歷史了，在這期間，我國的學(xué)術(shù)理論界對稅收基本法的指導(dǎo)思想、基本原則、體例結(jié)構(gòu)和內(nèi)容安排等研究基本達(dá)成一致，且也對其可行性進(jìn)行了充分的論證。正所謂“萬事俱備，只欠東風(fēng)”，現(xiàn)在就是需要我國的立法機關(guān)通過法律的程序?qū)⑵渲贫ǔ煞刹⒊雠_。因其是一部“基本法律”，所以必須體現(xiàn)以下特點：一是具有一定彈性；二是體現(xiàn)中央稅制與地方稅制相結(jié)合；三是與其他相關(guān)法律相銜接；四是實體法與程序法以及稅收主體法相結(jié)合。[10]

(二)改革稅法制度，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

1.完善分稅制

分稅制改革的核心是劃分財政權(quán)，主要目的是使各級政府具有與其事權(quán)相稱的財力，而各級政府的財力是由各級政府財政收支范圍和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定的。世界上常見的分稅制類型主要有三種：以分權(quán)為主的分稅制、以集權(quán)為主的分稅制和集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的分稅制。根據(jù)我國的國情，我們可以借鑒以日本為代表的集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的分稅制。日本建立了中央、都道縣府、市町村三級稅收管理體系。這種稅收體系，既能使中央有較強的宏觀調(diào)控能力，又保證了地方政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。而我國則可以建立中央和地方兩級稅收管理體系，具體劃分中央稅，地方稅和中央地方共享稅，部分稅種的征收管理權(quán)劃歸地方。在保證中央財政需要的同時，給地方一定規(guī)模的財力及適當(dāng)?shù)闹錂?quán)，方能調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。

2.不同地區(qū)實行不同的稅率

雖然統(tǒng)一的稅率，有利于稅法在全國的統(tǒng)一實行，但其實際上不符合我國各地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與速度的現(xiàn)實情況。我們知道，投資者都是講求投資利潤率的。投資利潤率是指項目的年利潤總額與總投資的比率。一般的投資者不愿去偏遠(yuǎn)落后地區(qū)投資，主要是因為偏遠(yuǎn)落后地區(qū)由于交通不便，投資環(huán)境差等原因增加了投資總成本，從而降低了其投資利潤率。如果我們在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)實行比發(fā)達(dá)地區(qū)低的稅率，那么投資者的支出收益可能在中西部欠發(fā)達(dá)區(qū)域大于東部發(fā)達(dá)區(qū)域。這樣有利于落后、欠發(fā)達(dá)地區(qū)吸引投資，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，從而達(dá)到資源的優(yōu)化配置。

3.充分發(fā)揮各種稅的調(diào)節(jié)作用

第一，把固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅納入稅法體系。減征或免征投向中西部的固定資產(chǎn)的稅收，以鼓勵向中西部投資，加強中西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，改革個人所得稅法。減少或免除到中西部建設(shè)的人才的個人所得稅。[11]吸引高級人才向中西部流動，并且愿意長期扎根中西部，為其建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。第三，完善企業(yè)所得稅法改革，增強對中西部企業(yè)的政策傾斜。稅法可以允許中西部地區(qū)企業(yè)在一定期限內(nèi)適用低稅率，并根據(jù)具體的情況和具體地區(qū)，適當(dāng)延長適用期限，同時可以允許其在規(guī)定的期限內(nèi)分期繳納稅收。另外，可以在一定期限內(nèi)加大對向中西部發(fā)展的高科技，污染少的企業(yè)減征稅收的幅度，或是使用低稅率，甚至可以免征稅款。第四，完善環(huán)境保護(hù)的有關(guān)稅收法律。雖然我們需要發(fā)展中西部的經(jīng)濟(jì)，但是我們要切記以環(huán)境污染換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的慘痛教訓(xùn)，因此在開發(fā)中西部時，必須注意環(huán)境保護(hù)并積極促進(jìn)環(huán)保稅制的建立。根據(jù)環(huán)境稅中不同的稅種、稅目，以超額累進(jìn)稅率為主，從而充分發(fā)揮超額累進(jìn)稅率對調(diào)節(jié)環(huán)境污染和破壞行為的作用；同時對那些稅基難以度量的應(yīng)稅污染物等納稅對象，輔之以定額稅。[12]對廢氣、廢水、廢渣等征收排污稅，對支持環(huán)境保護(hù)的開發(fā)者給予稅收優(yōu)惠政策。另外，制定社會保障稅法。一方面，社會保障稅開征后，企業(yè)之間不會因繳納社會保障稅的不同而造成生產(chǎn)成本的差別，從而為我國各地區(qū)企業(yè)公平競爭創(chuàng)造了條件。[13]另一方面，實行全國統(tǒng)籌社會保障基金，從而使社會成員享受均衡的社會福利保障，這樣才有利于各種人才的合理流動，有利于合理配置人才資源。

(三)清理稅收優(yōu)惠政策，使優(yōu)惠政策真正發(fā)揮促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用

稅收優(yōu)惠是把雙刃劍，過多的優(yōu)惠并不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而引起新的不公平，因此，應(yīng)把適應(yīng)我國國情的稅收優(yōu)惠政策納入稅法，而取消稅法中不合理的優(yōu)惠政策。主要有：第一，由區(qū)域性優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠轉(zhuǎn)變。繼續(xù)清理或取消集中于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的各種稅收優(yōu)惠政策的同時，還應(yīng)制定一些特殊的針對西部的稅收優(yōu)惠政策。[14]鼓勵對能源等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和設(shè)施以及高新技術(shù)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等項目的投資。第二，改直接的稅收優(yōu)惠方式為間接的稅后優(yōu)惠方式。這樣既可以達(dá)到鼓勵投資的目的，也可以防止投資者利用稅收優(yōu)惠避稅或逃稅。第三，調(diào)整外資稅收優(yōu)惠。一是適當(dāng)縮小稅收優(yōu)惠的主體。二是合理規(guī)劃稅收優(yōu)惠，避免交叉重復(fù)。三是減少區(qū)域性的多層次優(yōu)惠。[15]

總之，筆者建議以稅收優(yōu)惠單獨制定法規(guī)，將稅收優(yōu)惠的具體內(nèi)容、范圍、措施、管理權(quán)限、審批程序以及有關(guān)權(quán)利與義務(wù)等項目，集中在一個法律文件中，定期修訂公布，以增強其透明度和規(guī)范性。

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