以行政體制改革為突破口，推進廈門綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)

□陳振明 呂志奎等 [廈門大學(xué) 廈門 361005]

從某種意義上說，廈門綜合配套改革是特區(qū)政府治理模式轉(zhuǎn)型。隨著廈門綜合配套改革的全面實施和推進，越來越依賴于政府管理體制機制改革的配套，越來越要求加快政府治理創(chuàng)新。因此，推動公共管理改革創(chuàng)新，提升政府自身的領(lǐng)導(dǎo)力和管理競爭力就成為全面實施綜合配套改革最基本的管理任務(wù)及內(nèi)容?！稄B門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《總體方案》）明確指出：“以法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)為目標，構(gòu)建‘小政府、大社會、大服務(wù)’的高效行政管理體制，為參與國際、國內(nèi)和密切兩岸交流合作營造優(yōu)越的政府服務(wù)環(huán)境”。這為加快推進廈門特區(qū)行政管理體制改革創(chuàng)新指明了基本方向。按照《總體方案》的戰(zhàn)略部署，以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，力求在行政管理的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)探索創(chuàng)新、先行先試，構(gòu)建有利于集聚發(fā)展優(yōu)勢、深化兩岸交流合作的行政管理體制機制，進一步提升廈門經(jīng)濟特區(qū)政府的公共管理競爭力。

一、研究制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃

成立廈門市服務(wù)型政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，以推進“五個廈門”建設(shè)為導(dǎo)向，制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確服務(wù)型政府建設(shè)的時間表、目標系和路線圖，制定廈門市建設(shè)服務(wù)型政府“一年構(gòu)建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的發(fā)展規(guī)劃，分布實施、不懈推進、績效評估、持續(xù)改進。以服務(wù)型政府建設(shè)，助推“五個廈門“建設(shè)。以滿足公眾需求為導(dǎo)向，在堅持政府負責的前提下，充分發(fā)揮市場機制作用，推動基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，集聚政府、市場、社會力量三方資源，加快建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式。研究制定廈門島內(nèi)外基本公共服務(wù)標準體系，加快建立健全符合廈門市情、比較完整、覆蓋島內(nèi)外、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，以基本公共服務(wù)標準化逐步推進基本公共服務(wù)均等化，以基本公共服務(wù)均等化穩(wěn)步促進島內(nèi)外一體化發(fā)展。

二、設(shè)立廈門“市長質(zhì)量獎”，構(gòu)建公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進的機制

一是引入政府全面質(zhì)量管理（TQM），把追求卓越質(zhì)量和持續(xù)改進質(zhì)量應(yīng)用于公共服務(wù)提供和生產(chǎn)的方方面面，建立政府部門、企業(yè)、社會組織和公眾參與的公共服務(wù)質(zhì)量協(xié)同監(jiān)管格局；二是建立公共服務(wù)質(zhì)量獎勵制度，設(shè)立廈門“市長質(zhì)量獎”，落實“質(zhì)量強市”戰(zhàn)略，打造“質(zhì)量廈門”品牌，將公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進工作與創(chuàng)先爭優(yōu)活動有機結(jié)合起來，對質(zhì)量管理先進、成績顯著的公共組織和個人給予表彰獎勵，樹立先進典型；三是加大公共服務(wù)質(zhì)量管理科技投入，建立一批公共服務(wù)質(zhì)量創(chuàng)新基地；四是建立公眾滿意度評價制度，引導(dǎo)政府部門持續(xù)改進公共服務(wù)質(zhì)量，滿足公眾和社會需求，促進公共服務(wù)標準化、規(guī)范化、品牌化發(fā)展，建設(shè)生活品質(zhì)優(yōu)勢型城市。

三、加強人力資源能力建設(shè)，促進人力資本積累和成長

依托廈門大學(xué)的品牌資源、教育資源、人才資源和科技資源，以市場需求為導(dǎo)向，不斷開展高水平、實用性的人才教育培訓(xùn)項目，打造人才教育創(chuàng)新基地，集聚教育能力優(yōu)勢和人力資源優(yōu)勢，促進人力資本積累和成長。推動廈門市政府、各區(qū)政府與廈門大學(xué)等高校建立“服務(wù)區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新平臺”，充分發(fā)揮廈門大學(xué)等高校在實施綜合配套改革中的“智庫”作用；充分利用廈門大學(xué)等高校的優(yōu)質(zhì)教育資源，研究制定廈門社會組織和社區(qū)工作人才隊伍教育規(guī)劃，加強對社會組織和社區(qū)工作人員的培養(yǎng)培訓(xùn)，建立社會管理和公共服務(wù)人才培養(yǎng)培訓(xùn)基地，對廈門全市現(xiàn)有社會組織和社區(qū)工作人員進行社會管理和公共服務(wù)教育培訓(xùn)，使社會組織和社區(qū)工作人員深入學(xué)習和掌握現(xiàn)代公共管理理念和技能，全面提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，為全面實施綜合配套改革提供堅強有力的公共人力資源保障，以高素質(zhì)的公共人力資源服務(wù)廈門基層社會管理創(chuàng)新和社區(qū)建設(shè)。

四、打造社會組織建設(shè)集中示范點

社會組織是社會發(fā)展完善、成熟的一個標志，是政府管理和公共服務(wù)的重要幫手。通過理順政府與社會組織和公眾的關(guān)系，進一步調(diào)動社會組織和公眾參與實施綜合配套改革的積極性，最大限度提高政府動員和吸納社會資源的能力。要以區(qū)為主體，市、區(qū)、街道、社區(qū)四級聯(lián)動，重點打造若干個集中示范點，以強化社會管理和公共服務(wù)職能為導(dǎo)向，圍繞社會組織登記管理、經(jīng)費保障、功能拓展和監(jiān)督評估等領(lǐng)域探索創(chuàng)新、先行先試。大力培育發(fā)展有利于深化兩岸交流合作和實施綜合配套改革的社會組織、行業(yè)協(xié)會、志愿者組織，力爭一年內(nèi)廈門市社會組織管理改革有新突破、服務(wù)功能有新拓展、人員素質(zhì)有新提升、外部形象有新建設(shè)，初步形成具有廈門特色的社會組織管理改革路徑。

五、引入國民幸福指數(shù)（GNH），推進“幸福廈門”建設(shè)

“五個廈門”的落腳點在“幸福廈門”，最終是為了民眾的幸福。目前，全力推進“幸福廈門”建設(shè)已成為廈門各級政府施政的重要目標?！靶腋B門”的建設(shè)不僅需要關(guān)注民生，還需要制定出一套切實可行的“國民幸福指數(shù)”①指標體系，并保證相應(yīng)的指標信息能夠應(yīng)用到政府決策過程之中，對政府決策結(jié)果產(chǎn)生影響，從而使得“國民幸福指數(shù)”成為監(jiān)控與評價公共政策實施效果的管理工具，以改善政府治理效能，實現(xiàn)幸福治理。國民幸福指數(shù)可以理解為衡量地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化、政治、環(huán)境、資源等方面協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會經(jīng)濟發(fā)展與人類身心和諧發(fā)展的綜合指標體系。要構(gòu)建“幸福廈門”建設(shè)新框架，出臺“幸福廈門”建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃，將國民幸福指數(shù)應(yīng)用到政府決策過程和公共服務(wù)型政府建設(shè)過程，將其納入政績考核體系，促使政府不僅關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，更將政府決策行動的核心置于民眾的需求、關(guān)切和愿望以及經(jīng)濟社會的可持續(xù)性發(fā)展方面。

六、構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的政府間關(guān)系體制

我們在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前制約廈門區(qū)一級經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一是區(qū)里經(jīng)濟社會管理權(quán)限太少，特別是財權(quán)與事權(quán)不相匹配。要按照充分發(fā)揮市、區(qū)、街道全面實施綜合配套改革的“三個積極性”原則，適時推出擴權(quán)強區(qū)工作，市級各部門向區(qū)機構(gòu)下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限，列出市、區(qū)和街道三級各自的權(quán)責利清單，健全市、區(qū)、街道三級財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的縱向行政管理體制。

推進城市公共服務(wù)和社會管理職能向區(qū)、街道下移，通過賦予區(qū)和街道更多的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，進一步調(diào)動各級治理城市公共事務(wù)的積極性、主動性和創(chuàng)新性，進一步解放和發(fā)展區(qū)、街道的生產(chǎn)力，增強區(qū)里自身發(fā)展的內(nèi)生動力和活力。通過壓縮和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，盡可能減少決策層和操作層、公共服務(wù)提供者和公共服務(wù)消費者之間的中間管理層級，將市、區(qū)政府的行政管理職能快速延伸到為企業(yè)和民眾服務(wù)的最前線和最基層，實現(xiàn)從“金字塔式”行政管理轉(zhuǎn)向扁平化行政管理和服務(wù)，最大限度地降低行政管理成本。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會管理、民生事業(yè)和社區(qū)建設(shè)等方面，廈門市政府有關(guān)職能部門應(yīng)按照權(quán)責一致、能放即放的原則放權(quán)授權(quán)，進一步擴大區(qū)級行政管理自主權(quán)和決策權(quán)，賦予街道辦事處發(fā)展轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會事業(yè)的責、權(quán)、利，形成三級錯位分工、合理分權(quán)、權(quán)責統(tǒng)一、運行有序的行政運行機制，使區(qū)級和街道都能發(fā)揮各自的優(yōu)勢和所長，完善“兩級(市、區(qū))政府、三級(市、區(qū)、街道)管理、四級(市、區(qū)、街道、社區(qū))服務(wù)”的城市治理體制。同時，加大市向區(qū)、街道的財政轉(zhuǎn)移力度，提升區(qū)和街道對其轄區(qū)社會管理和公共服務(wù)資源的經(jīng)濟調(diào)控能力。

擴權(quán)強區(qū)，市權(quán)下放，區(qū)里和街道擁有更多權(quán)力同時也承擔更多責任，要明確區(qū)級政府和街道各自的管理責任。區(qū)政府的權(quán)力與責任在市政府的監(jiān)督下必須履行，必須強化監(jiān)督與責任追究，確保權(quán)力與責任相對稱，強化行政問責。

七、轉(zhuǎn)變唯GDP導(dǎo)向的政績考核制度，構(gòu)建差別化評價制度

政績考核差別化，是由國家發(fā)展改革委針對全國各個區(qū)域政績考核指標同一性的弊端，考慮到不同區(qū)域、不同地區(qū)除了具有共性功能外，還具有不同的資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展優(yōu)勢等個性功能，從而按照不同區(qū)域的主體功能定位實施差別化的評價考核。其本質(zhì)是對科學(xué)性、合理性和公正性的回歸，不僅能夠促進地方發(fā)展理念轉(zhuǎn)型，改變GDP至上的發(fā)展模式，有利于激發(fā)各地方政府從速度發(fā)展轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展，使政績考核更加全面、合理。

目前，廈門六個區(qū)之間經(jīng)濟同質(zhì)化競爭、重復(fù)建設(shè)問題依然突出。針對這一問題，應(yīng)抓住實施綜合配套改革契機，結(jié)合全市6個行政管轄區(qū)的發(fā)展歷史、發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?，出臺島內(nèi)外主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃，針對不同功能區(qū)，制定差別化政績評價機制，真正引導(dǎo)和激勵不同轄區(qū)、不同部門尋找適合自己的科學(xué)發(fā)展路徑，以差別化政績考核作為方向盤，推動政府加快轉(zhuǎn)變職能，理順思明、湖里、集美、海滄、同安和翔安6個行政管轄區(qū)之間的競合關(guān)系，形成不同轄區(qū)間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、錯位發(fā)展、資源共享、基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的體制機制，實現(xiàn)資源優(yōu)勢在不同轄區(qū)間的差異化集聚。

八、建立推動行政體制改革的工作機制

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立行政改革跨部門協(xié)調(diào)機制

進一步發(fā)揮跨部門協(xié)同工作職能，加強協(xié)調(diào)服務(wù)，推動跨部門、跨領(lǐng)域公共問題解決，提升城市管理效能，為深化兩岸交流合作營造一流的軟環(huán)境。在全市綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，建立廈門行政管理體制改革市、區(qū)、街道三級聯(lián)席會議制度，研究解決行政管理體制改革創(chuàng)新中的重大問題。成立廈門行政管理體制改革工作辦公室（簡稱“體改辦”），負責組織實施行政管理體制改革創(chuàng)新試驗，協(xié)調(diào)解決改革創(chuàng)新中的重要問題，督促落實行政管理體制改革主要任務(wù)，編制廈門行政管理體制改革三年行動規(guī)劃和年度工作計劃，組織行政管理改革試驗項目的立項、論證、審批和評估等工作。同時，負責組織編寫《廈門綜合配套改革政府發(fā)展年度報告》。

（二）借力外部智庫，建立行政改革專家學(xué)者咨詢機制

充分借助外部智庫資源，成立廈門行政管理體制改革試驗專家組或?qū)＜易稍兾瘑T會（也可與廈門大學(xué)聯(lián)合成立“廈門綜合配套改革發(fā)展研究院”），組織專家學(xué)者對包括行政管理體制改革在內(nèi)的綜合配套改革進行理論和實踐層面的深入研究，加強對行政管理改革事項的跟蹤評估，發(fā)布《廈門綜合配套改革政府發(fā)展年度報告》，將廈門行政管理體制改革創(chuàng)新工作實踐向工作理論轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)從改革實踐到改革理論的飛躍，在此基礎(chǔ)上努力形成一批有高度的實踐成果、制度成果和理論成果，上報國家和省發(fā)改委。

（三）擴大公共參與，建立改革利益共識凝聚整合機制

深化行政管理體制不能坐而論道，不能搞得玄而又玄，要實實在在“落地”。尤其要注重“自下而上”的基層創(chuàng)新、群眾參與和“自上而下”的頂層設(shè)計、領(lǐng)導(dǎo)推動相結(jié)合，要激發(fā)“自下而上”的力量來推動，調(diào)動包括黨員干部和普通民眾在內(nèi)的最大多數(shù)人的參與，走出一條有廈門特色的“參與式”綜合配套改革之路。把群眾力量組織起來，這是一種政治方針。出臺廈門行政管理改革社情民意專遞員制度和民主評議制度，定期組織普通黨員干部、群眾對行政管理改革情況進行評議，加強社會民意對行政管理改革的監(jiān)督，讓政府系統(tǒng)內(nèi)部、政府與社會形成一種共識，形成上下內(nèi)外合力推動行政改革、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的共識。

（四）強化督查考核，建立行政改革評估激勵機制

建立行政管理改革成效評估制度，對行政管理重點領(lǐng)域改革試點的改革成效，廈門行政管理體制改革工作辦公室適時組織有關(guān)部門和專家學(xué)者進行綜合評估。對行政管理體制改革創(chuàng)新工作實行目標管理，納入有關(guān)部門工作目標和黨政干部的考核體系，定期督促檢查。設(shè)立廈門“公共服務(wù)創(chuàng)新獎”，建立“公共服務(wù)創(chuàng)新獎”年度評獎制度，實現(xiàn)以評估促改革，以改革促創(chuàng)新，以創(chuàng)新促廈門跨越發(fā)展。抓好廈門行政管理體制改革創(chuàng)新示范點建設(shè)。及時將改革試驗中涌現(xiàn)的好做法、好經(jīng)驗，上報市綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組和發(fā)改委。

注釋

① 國民幸福指數(shù)（Gross National Happiness，縮寫GNH，也稱國民幸?？傊担┦窃u價生活質(zhì)量的指數(shù)，比國民生產(chǎn)總值更具全面，并注重精神上的感受，是物質(zhì)幸福、精神幸福與健康幸福的統(tǒng)一。

[1]陳振明, 李德國.國家綜合配套改革試驗區(qū)的實踐探索與發(fā)展趨勢[J].中國行政管理, 2008, (11): 78-84.

[2]陳振明, 李德國, 陳文博, 等.設(shè)立國家綜合配套改革試驗區(qū)推進海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)——廈門設(shè)立國家綜合配套改革試驗區(qū)的可行性研究[J].東南學(xué)術(shù), 2008, (6):67-73.

[3]陳振明, 李德國.廈門建立綜合配套改革試驗區(qū)的方案設(shè)計 [J].福建行政學(xué)院學(xué)報, 2009, (1): 100-107.