論國際組織豁免權(quán)的性質(zhì)之爭

謝海霞

（首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，北京 100070）

長期以來，政府間國際組織（以下簡稱“國際組織”）享有特權(quán)與豁免得到了國際社會的普遍承認(rèn)，這不僅體現(xiàn)在國際組織的文件中，多邊條約中，東道國協(xié)議，國內(nèi)法以及國際習(xí)慣中，并且在各國司法實(shí)踐中也得到了普遍承認(rèn)。但是，隨著國際法的新發(fā)展，國際社會出現(xiàn)了關(guān)于國際組織豁免權(quán)性質(zhì)的理論之爭。

一、產(chǎn)生原因

一般來講，國際組織豁免于國內(nèi)的各種司法程序，包括司法、行政和執(zhí)行程序。傳統(tǒng)上，“豁免于各種司法程序被認(rèn)為是一種絕對豁免標(biāo)準(zhǔn)”①August Reinisch:International Organization before National Courts，Cambridge University Press，2000，p157.。在實(shí)踐中，一般都認(rèn)為只有給予國際組織絕對豁免或者接近絕對豁免才能保證（有關(guān)國家）的司法審查不會妨礙這些組織執(zhí)行其職能。因?yàn)椤芭c國家不同的是，由國際組織的職能形成的豁免權(quán)不能區(qū)分主權(quán)行為和非主權(quán)行為，因?yàn)楹笳咄瑯涌赡軐儆趪H組織的職能?！雹谖譅柗?qū)じ窭颉の褐峭ㄖ骶?《國際法》，吳越，毛曉飛譯，北京:法律出版社，2002年版，第402頁。因此，國內(nèi)法院很少挑戰(zhàn)國際組織的豁免權(quán)，他們多半傾向于“職能必要”等同于絕對豁免，一般不對國際組織行使管轄權(quán)。

二戰(zhàn)后，國際組織數(shù)目和種類不斷增加，國際組織活動也越來越廣泛，與此同時(shí)，與國際組織活動有關(guān)的爭議也逐步增加。圍繞著國際組織在內(nèi)國的訴訟地位，出現(xiàn)了不同的做法，其實(shí)質(zhì)主要表現(xiàn)在:國際組織在內(nèi)國法院享有的是絕對豁免還是相對豁免，如何認(rèn)識有關(guān)文件中的“棄權(quán)”條款，如何解決國際組織豁免權(quán)與人權(quán)保護(hù)的沖突等。在當(dāng)今社會，之所以會出現(xiàn)對國際組織豁免權(quán)的質(zhì)疑，究其原因，可以歸納為兩點(diǎn):第一，受到了國家主權(quán)豁免的發(fā)展影響。晚近時(shí)期，國家主權(quán)豁免權(quán)已經(jīng)由絕對豁免轉(zhuǎn)向相對豁免，這不僅體現(xiàn)在多數(shù)國家已經(jīng)傾向于接受限制豁免，并且還體現(xiàn)在相關(guān)的國際條約中。2004年通過的《聯(lián)合國國家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》就確定了豁免規(guī)則，同時(shí)列舉了多種例外。借鑒國家主權(quán)豁免的立法與實(shí)踐，有學(xué)者提出應(yīng)區(qū)分國際組織的行為，對其商業(yè)行為不應(yīng)給與豁免。第二，保護(hù)人權(quán)的需要。現(xiàn)代國際人權(quán)法的發(fā)展要求國際組織應(yīng)當(dāng)實(shí)行“善治”，要承擔(dān)超過其組織文件和內(nèi)部管理程序的義務(wù)，要受一般國際法和習(xí)慣國際法包括人權(quán)法的約束。因此，“在討論國際組織管轄豁免時(shí)首先要考慮國際人權(quán)保護(hù)③Michael Singer，Jurisdictional Immunity of International Organizations:Human Rights and Functional Necessity Concerns，36 Virginia Journal of International Law 53，F(xiàn)all，1995，p162.”，對于國際組織造成的損害人權(quán)的行為，國際組織不應(yīng)當(dāng)享有豁免，而應(yīng)給予救濟(jì)。

二、限制豁免理論對國際組織豁免權(quán)的影響

在國際法上，限制豁免已經(jīng)成為國家主權(quán)豁免的趨勢。國家行為分為主權(quán)行為和非主權(quán)行為，對國家的主權(quán)行為給予豁免，對非主權(quán)行為不給予豁免。但是對于國際組織而言，是否也像國家豁免一樣，從絕對豁免走向了限制豁免，這在理論和實(shí)踐中都是有爭議的問題。

（一）理論上的爭議

在限制豁免理論對國際組織豁免權(quán)的影響上，有幾種不同的觀點(diǎn)與做法，嚴(yán)格來將，可以分成兩大類觀點(diǎn)，一類是通過對國家主權(quán)豁免內(nèi)容的類比適用，對國際組織的商業(yè)行為不給予豁免;另一類則是通過對職能必要的限制解釋來限制國際組織豁免權(quán)的適用范圍。

第一類觀點(diǎn)以美國學(xué)者為代表，他們認(rèn)為應(yīng)將限制豁免的理論應(yīng)用到國際組織豁免中，對國際組織的商業(yè)行為不給予豁免。他們通過探討美國《國際組織豁免法》和《外國主權(quán)豁免法》的關(guān)系，主張美國《外國主權(quán)豁免法》中的內(nèi)容對國際組織的豁免具有溯及力，因此應(yīng)將美國《外國主權(quán)豁免法》的內(nèi)容并入到《國際組織豁免法》的適用中，對國際組織的商業(yè)行為不給予豁免①Stecen Herz，〈International Organizations in U.S.Courts:Reconsidering the Anachronism of Absolute Immunity〉，31 Suffolk Transnational Law Review，2008，p532.。

二戰(zhàn)后，為了履行有關(guān)國際公約與東道國協(xié)定的規(guī)定，一些國家專門制定了相應(yīng)的國內(nèi)法，明確規(guī)定國際組織在其內(nèi)國法上的法律地位，其中最具有代表性的立法包括1945年的美國《國際組織豁免法》（the International Organizations Immunities Act以下簡稱“IOIA”）。該法明確規(guī)定了美國為會員國的國際組織在美國具有獨(dú)立的法律地位，并享有相應(yīng)的特權(quán)與豁免。但是該法并未明確這種豁免的本質(zhì)及范圍。此外，該法中還規(guī)定國際組織“將享有同外國政府一樣的管轄豁免和司法程序豁免，除非該組織在任何程序中或任何合同條條款中明示放棄豁免?！边@就成為日后爭議的緣由之一。

1976年美國通過了《外國主權(quán)豁免法》（the Foreign Sovereign Immunity Act，以下簡稱“FSIA”），該法案采用限制豁免的理論，在第1605條規(guī)定了一國可以接受管轄的情形，也就是說國家商業(yè)行為是例外，是不給予豁免的。所謂的商業(yè)行為，在第1603條第（d）幾款界定為“一個(gè)經(jīng)常的商業(yè)行為過程或一個(gè)具體的商業(yè)交易或行為”，判斷商業(yè)行為的標(biāo)準(zhǔn)是行為的性質(zhì)而不是目的。

就IOIA和FSIA關(guān)系而言，美國理論界和司法部門都在思考，IOIA中規(guī)定參照外國國家享有的豁免權(quán)，那么是僅僅參考立法時(shí)外國國家享有的主權(quán)豁免情況呢，還是要考慮外國國家主權(quán)豁免的變化與修改。如果參考1945年立法時(shí)的國家主權(quán)豁免的發(fā)展情況，則應(yīng)認(rèn)為絕對豁免，如果還要參考以后的發(fā)展情況，及1976年立法具有溯及力的話，則應(yīng)認(rèn)為是限制豁免。有學(xué)者認(rèn)為盡管從FSIA的立法意圖看還存在一定疑問，但是從立法相關(guān)的參考文件看，“當(dāng)FSIA對外國豁免的態(tài)度發(fā)生變化時(shí)，對國際組織的豁免的程度也相應(yīng)變化。因此，國際組織，包括聯(lián)合國，最初享有的絕對豁免就不再適用了，而是由限制豁免原則取代?！雹贙evin M.Whiteley，Holding International Organizations Accountable Under the Foreign Sovereign Immunities Act:Civil Actions Against the United Nations for Non-Commercial Torts，7 Washington University Global Studies Law Review，619，p638.因此，這些學(xué)者們主張應(yīng)當(dāng)適用美國FSIA，對國際組織的商業(yè)行為不給予豁免③Stecen Herz，〈International Organizations in U.S.Courts:Reconsidering the Anachronism of Absolute Immunity〉，31 Suffolk Transnational Law Review，2008，p532.。之所以借用主權(quán)豁免理論，是因?yàn)槁毮鼙匾Ｕ狭藝H組織在實(shí)現(xiàn)其目的和宗旨時(shí)能獨(dú)立于有關(guān)成員國的司法審查之外，但是給予國際組織超越其法定職能之外的絕對豁免就太寬泛了，因此，希望借助于FSIA達(dá)到一定的平衡。當(dāng)然持這種觀點(diǎn)的人也承認(rèn)FSIA不適用于國際組織，并且FSIA中也明確規(guī)定了國際協(xié)議例外條款，同時(shí)，該法案中關(guān)于商業(yè)行為的界定也必須符合一定的條件。從實(shí)踐的操作來看，界定國際組織的商業(yè)行為存在一定難度。

另外一種做法以意大利法院為代表，通過對絕對豁免條款的保留，通過運(yùn)用職能必要來解釋國際組織的豁免權(quán)，“將絕對豁免轉(zhuǎn)變成限制豁免”①August Reinisch:International Organization before National Courts，Cambridge University Press，2000，P189.。這種限制豁免近似職能豁免，即將主權(quán)行為等同于職能行為，對職能行為給予豁免，對非職能行為不給予豁免。針對國際組織為被告的案件，有些會選擇通過對條約中的豁免條款進(jìn)行限制解釋，即通過限制司法權(quán)的范圍來限制豁免，實(shí)際上采用了國家豁免中的限制豁免標(biāo)準(zhǔn)，盡管通常被認(rèn)為適用的是絕對豁免。但是，嚴(yán)格來講，這并不能稱為限制豁免，因?yàn)樗械幕砻舛家詶l約為根據(jù)，對于條約所限制的，當(dāng)然也是成員國自愿接受的，這不能等同于國家主權(quán)豁免中的限制豁免。

還有個(gè)別國家則是直接采用限制豁免的習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)，即在缺乏明示規(guī)則時(shí)則將國內(nèi)主權(quán)豁免適用于國際組織，即根據(jù)一般國際法，對照國家豁免的原則，國際組織應(yīng)當(dāng)僅享有限制豁免。如E GmbH v.European Patent Organization②Austrian Supreme Court，11 June 1992.案中，奧地利最高法院將European Patent Organization的職能豁免視為原則上絕對在其職能限制的框架內(nèi)。

（二）美國的司法實(shí)踐

與理論上的探討不同，美國國內(nèi)法院在國際組織豁免問題上非常謹(jǐn)慎。在美國的司法實(shí)踐中，一般是給予國際組織絕對的豁免。

在Tuck v.Pan American Health Organizaton③6 68 F.2d 547（D.C.Cir.，November 13，1981）.也可參考 Decision:International Organizations Immunities Act-Foreign Sovereign Immunities Act-restrictive immunity-commercial activity，American Journal of International Law，Vol.76，July，1982，p623-624.案中，涉及國際組織商業(yè)行為是否給予豁免。在該案中，原告就其與被告有關(guān)法律服務(wù)的協(xié)議起訴。一審法院駁回起訴。二審法院維持了一審法院的裁決，理由是被告對此類訴訟享有豁免權(quán)，并且法院認(rèn)為在多數(shù)情況下被告享有豁免權(quán)。法院認(rèn)為其無權(quán)對照FISA的內(nèi)容，來判定IOIA給予國際組織的是絕對豁免還是相對豁免。雖然原告主張被告在哥倫比亞特區(qū)內(nèi)從事了商業(yè)性的租賃行為，這就等同于FISA中所說的“商業(yè)行為”。但是，法院認(rèn)為，這種行為和被告缺乏聯(lián)系，因此即使是根據(jù)不寬泛的限制豁免標(biāo)準(zhǔn)，法院也認(rèn)為被告具有管轄豁免。因此，法院認(rèn)為沒有必要來決定是否應(yīng)適用絕對豁免標(biāo)準(zhǔn)。

1980年的Broadbent v.Organizations of American States④156 F.3d1335（D.C.Cir.1980）.案第一個(gè)解釋了IOIA中國際組織豁免的范圍。在該案中，原告是被告OAS的前員工，他們主張被告應(yīng)對其錯(cuò)誤的終止雇傭協(xié)議的行為給予損害賠償。原告認(rèn)為被告OAS不能就其商業(yè)行為享有豁免。被告OAS認(rèn)為FISA中的限制豁免條款不適用于國際組織，因此被告OSA享有絕對豁免。法院回避了應(yīng)適用哪一種豁免標(biāo)準(zhǔn)的問題，而是判決，即使根據(jù)FSIA中限制豁免的做法，被告OSA也應(yīng)享有豁免，理由是雇傭行為并不是FSIA中所指的商業(yè)行為。法院從職能必要出發(fā)，認(rèn)為國際組織在從事其職能行為時(shí)要免受國內(nèi)政治的干預(yù)，如果涉及雇傭爭議將卷入國際組織內(nèi)部管理，這就會損害國際組織平穩(wěn)運(yùn)行。

Rendell-Speranze v Nassim⑤932 F.Supp.19（D.D.C.1996）案中第一次涉及了國際組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)IOIA還是FSIA享受絕對豁免還是相對豁免的問題。該案也是一起關(guān)于雇傭合同的爭議，在該案中，原告起訴其主管以及雇主——國際金融公司，要求就所聲稱的侮辱和毆打造成的損害予以賠償。法院在本案中要解決適用哪一種豁免標(biāo)準(zhǔn)。法院不認(rèn)為這是一個(gè)內(nèi)部行政管理事項(xiàng)因此享有豁免，相反，法院認(rèn)為所指稱的行為屬于FISA第1605（a）（5）所指的事項(xiàng)，對私人侵權(quán)造成的損害賠償不能給予豁免。按照FSIA，IFC不能享有豁免，因此法院認(rèn)為IOIA中“同樣豁免”要并入FSIA在外國主權(quán)豁免上的變化。但是該案不久被Atkinson v.Inter-American Development Bank⑥F.3d 1335（D.C.Cir 1998）.案推翻。

美國法院在國際組織豁免權(quán)的問題上小心謹(jǐn)慎，通過兩步分析法來判定國際組織是否享有豁免。首先是根據(jù)IOIA確定豁免的最低標(biāo)準(zhǔn)，即法院需要確定是否永久性的采用IOIA1945年制定時(shí)外國國家主權(quán)豁免規(guī)則，還是要并入以后的發(fā)展。對此，法院傾向于國際組織具有絕對豁免權(quán)。第二步分析是確定國際組織是否放棄了其根據(jù)IOIA享有的豁免權(quán)，這包括在特定案件中或合同中的特定放棄，也包括在基礎(chǔ)文件或者總部協(xié)議中的一般放棄。即使已經(jīng)放棄，法院也傾向于將棄權(quán)條款做狹義解釋，僅適用于外部事項(xiàng)，對于諸如雇傭合同等事項(xiàng)都解釋為內(nèi)部事項(xiàng)從而排除棄權(quán)條款的適用，保證了國際組織職能的實(shí)現(xiàn)。

三、人權(quán)保護(hù)對職能必要的限制

不可否認(rèn)，國際組織在人權(quán)保護(hù)上作出了重要的貢獻(xiàn)，但是也不排除國際組織豁免權(quán)的存在會對人權(quán)保護(hù)產(chǎn)生影響。在實(shí)踐中，如果個(gè)人在內(nèi)國法院起訴國際組織，由于國際組織享有豁免權(quán)，這就意味著受害人在內(nèi)國法院無法得到正當(dāng)?shù)姆删葷?jì)，當(dāng)事人權(quán)利無法得到救濟(jì)。正如學(xué)者指出的，這種給予國際組織絕對豁免的做法，事實(shí)上使得當(dāng)事人個(gè)人的權(quán)利無法得到救濟(jì)，違反了國際法和國內(nèi)法中的正當(dāng)程序條款，否定了受害人對于政府提起訴訟的權(quán)利，侵犯了當(dāng)事人尋求陪審團(tuán)審判的權(quán)利等①Greta L.Rios and Edward ZPZ.Flaherty，16 ILSA Journal of International＆ Comparative Law 433，Winter，2010，p5-p8.。

當(dāng)事人有權(quán)得到正當(dāng)救濟(jì)是人權(quán)保護(hù)的重要內(nèi)容，正如《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第3條所規(guī)定的:本公約每一締約國承擔(dān):（甲）保證任何一個(gè)被侵犯了本公約所承認(rèn)的權(quán)利或自由的人，能得到有效的補(bǔ)救，盡管此種侵犯是以官方資格行事的人所為;（乙）保證任何要求此種補(bǔ)救的人能由合格的司法、行政或立法當(dāng)局或由國家法律制度規(guī)定的任何其他合格當(dāng)局?jǐn)喽ㄆ湓谶@方面的權(quán)利;并發(fā)展司法補(bǔ)救的可能性。第2條規(guī)定，公約每一締約國承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要的步驟，以采納為實(shí)施本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立法或其他措施。其他公約和國內(nèi)立法中也有類似條款。國際組織盡管不是這些公約的締約國，但是對于那些公約締約國而言，在實(shí)踐中，如果因?yàn)榻o予國際組織豁免而不能對當(dāng)事人提供有效救濟(jì)的話，被認(rèn)為是違反了人權(quán)保護(hù)的義務(wù)。

在Mendaro V.World Bank案中，Susana Mendaro，在美國聯(lián)邦法院根據(jù)美國1964年民事權(quán)利法案起訴其前雇主世界銀行，一審法院以銀行協(xié)議條款并未放棄國際組織豁免法所賦予的豁免權(quán)為由駁回其起訴。上訴法院維持原判，認(rèn)為在法院協(xié)議中的棄權(quán)條款僅適用于世界銀行的外部行為和合同，但是不適用于與雇員之間的內(nèi)部行政管理事項(xiàng)。Atkinson v.Inter-American Development Bank案雖然確認(rèn)了國際組織的絕對豁免權(quán)，但也飽受詬病，尤其是在全球范圍內(nèi)國內(nèi)法院拋棄了絕對主權(quán)豁免，國際法中個(gè)人權(quán)利日益得到承認(rèn)，根據(jù)國際法國家組織承擔(dān)國際義務(wù)已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)同，并對違法行為承擔(dān)責(zé)任，國際組織要按照民主原則并要直接承擔(dān)責(zé)任的公共例外原則，個(gè)人在對公共結(jié)構(gòu)的爭端中有權(quán)得到公眾程序待遇這樣的大背景下，該案的判決顯然和國際法的發(fā)展與實(shí)踐不相符②S tecen Herz，〈International Organizations in U.S.Courts:Reconsidering the Anachronism of Absolute Immunity〉，31 Suffolk Transnational Law Review，2008.。

在Waite and Kennedy v.Germany③轉(zhuǎn)引自Malcolm N.Shaw，International Law，Sixth edition，白桂梅等譯，北京:北京大學(xué)出版社，2011年版，第1044頁。和Beer and Regan v.Germany④Application No.28934/945，European Court of Human Rights，F(xiàn)eb.18.案中，原告方來是自英國、愛爾蘭、法國和意大利的公司的員工，在德國起訴要求按照德國勞動法，承認(rèn)其是歐洲航天局的雇員地位。但德國法院根據(jù)公約的規(guī)定，以歐洲航天局享有豁免權(quán)為由駁回起訴。原告不服，又將案件提交到歐洲人權(quán)法院。歐洲人權(quán)法院審議了作為成員國的歐洲航天局授予豁免權(quán)是否不當(dāng)?shù)膯栴}。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為德國做法并沒有違反公約第6（1）款，因?yàn)檫@是為了保證國際組織能不受個(gè)別國家干擾而適當(dāng)?shù)穆男衅渎毮堋５珰W洲人權(quán)法院也指出，如果各國建立國際組織以謀求或加強(qiáng)在某些領(lǐng)域的合作，而且將若干權(quán)限歸屬于這些組織并給予豁免權(quán)，可能會對基本權(quán)利的保護(hù)產(chǎn)生影響。

四、對國際組織豁免權(quán)的再思考

（一）國際組織豁免權(quán)的理論基礎(chǔ)

要將國家主權(quán)豁免類比適用于國際組織豁免，將限制豁免理論運(yùn)用于國際組織豁免的實(shí)踐中，首先要從國際組織豁免權(quán)的理論基礎(chǔ)出發(fā)，分析這種類比的合理性。

職能必要理論是國際組織豁免的理論基礎(chǔ)，這源于第二次世界大戰(zhàn)后，為了方便國際組織不受干擾地履行其職能，國際社會賦予了國際組織以法律人格，給予其特權(quán)與豁免，表現(xiàn)在《聯(lián)合國憲章》第104條和第105條的規(guī)定1《聯(lián)合國憲章》第104條規(guī)定“本組織于每一會員國之領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)享受于執(zhí)行其職務(wù)及達(dá)成其宗旨所必需之法律行為能力?！薄堵?lián)合國憲章》第105條第一項(xiàng)規(guī)定，“本組織于每一會員國之領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)享受于達(dá)成其宗旨所必需之特權(quán)及豁免。”第105條第2項(xiàng)中規(guī)定“聯(lián)合國會員國之代表和本組織之職員，亦應(yīng)同樣享受于其獨(dú)立行使關(guān)于本組織之職務(wù)所必需之特權(quán)及豁免?！盞unz，Privileges and Immunities of International Organizations，41 Am.Int’l L.（1947），p836）。《聯(lián)合國特權(quán)與豁免公約》則具體闡述了聯(lián)合國人格和豁免，在此基礎(chǔ)上制定的《聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)特權(quán)與豁免公約》2聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)特權(quán)與豁免公約》第4節(jié)，《國際原子能機(jī)構(gòu)特權(quán)與豁免公約》第3節(jié)都規(guī)定:“專門機(jī)構(gòu)，其財(cái)產(chǎn)和資產(chǎn)，不論位置何處，亦不論由何人執(zhí)管，對于各種方式的法律程序，應(yīng)享有豁免。”Rosalyn Higgins，Problems and Process:International Law and How We Use It，1994，p93.，又對國際組織享有的特權(quán)和豁免問題進(jìn)行了較為明確和系統(tǒng)的界定，這兩個(gè)條約以及《國際原子能機(jī)構(gòu)特權(quán)與豁免公約》成為以后國際組織制定相關(guān)公約的范本。在許多國際組織的基礎(chǔ)文件或者有關(guān)特權(quán)與豁免的多邊條約中，也都規(guī)定國際組織豁免于各種司法程序?！伴L期以來，國際社會都接受，國際組織需要東道國和成員國給予一定法律和實(shí)踐獨(dú)立性來保證其實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)?！雹佟堵?lián)合國憲章》第104條規(guī)定“本組織于每一會員國之領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)享受于執(zhí)行其職務(wù)及達(dá)成其宗旨所必需之法律行為能力?！薄堵?lián)合國憲章》第105條第一項(xiàng)規(guī)定，“本組織于每一會員國之領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)享受于達(dá)成其宗旨所必需之特權(quán)及豁免?！钡?05條第2項(xiàng)中規(guī)定“聯(lián)合國會員國之代表和本組織之職員，亦應(yīng)同樣享受于其獨(dú)立行使關(guān)于本組織之職務(wù)所必需之特權(quán)及豁免?！盞unz，Privileges and Immunities of International Organizations，41 Am.Int’l L.（1947），p836）在豁免問題上，當(dāng)時(shí)國際組織的特權(quán)和豁免基本上是一個(gè)未知領(lǐng)域，考慮到當(dāng)時(shí)限制豁免的理論尚未被國際社會接受，因此可以推論出國際組織享有的是絕對豁免。

無論是在其理論基礎(chǔ)還是在立法與實(shí)踐上，國際組織的豁免權(quán)，都與國家豁免權(quán)有很大的不同，因此不能將國家豁免等同于國際組織的豁免權(quán)。國家的豁免權(quán)的理論基礎(chǔ)是國家主權(quán)平等，根據(jù)平等者間無管轄權(quán)這條古老的國際法原則，國家及其財(cái)產(chǎn)享有豁免權(quán)，已經(jīng)成為一項(xiàng)普遍接受的國際習(xí)慣法原則。但是對于國際組織而言，國際組織并不具有主權(quán)，因此不能援引主權(quán)平等原則來討論國際組織的豁免權(quán)，它們豁免的基礎(chǔ)是不同的②聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)特權(quán)與豁免公約》第4節(jié)，《國際原子能機(jī)構(gòu)特權(quán)與豁免公約》第3節(jié)都規(guī)定:“專門機(jī)構(gòu)，其財(cái)產(chǎn)和資產(chǎn)，不論位置何處，亦不論由何人執(zhí)管，對于各種方式的法律程序，應(yīng)享有豁免?！盧osalyn Higgins，Problems and Process:International Law and How We Use It，1994，p93.，那些“立法者、法院和評論人試圖將限制豁免原則適用于國際組織時(shí)在理論上是錯(cuò)誤的”③Michael Singer，Jurisdictional Immunity of International Organizations:Human Rights and Functional Necessity Concerns，36 Virginia Journal of International Law 53，F(xiàn)all，1995，p62.如國際貨幣基金組織、國際復(fù)興開發(fā)銀行、國際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等國際組織的基本文件中都規(guī)定了特權(quán)與豁免，典型的條款如:當(dāng)該公司作為一個(gè)商業(yè)實(shí)體履行自己的職能時(shí)，“只有在銀行或公司設(shè)有辦事處，指定可收受傳票或訴訟通知書的代理機(jī)構(gòu)，或業(yè)已在該地發(fā)行或擔(dān)保證券的會員國境內(nèi)有權(quán)受理的法院，才能受理對銀行或公司提出的訴訟。但成員國或者代表成員的或其索求權(quán)源于成員國的個(gè)人，不得提出訴訟。銀行或公司的資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)，不論在何處為何人所保管，在對銀行或者公司的終審判決作出之前，均免受任何形式的扣押、查封和執(zhí)行?！泵乐薨l(fā)展銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的章程，亞洲發(fā)展銀行等也有類似的內(nèi)容。。

（二）豁免的標(biāo)準(zhǔn)

國際上廣泛接受職能必要是給予豁免權(quán)的基礎(chǔ)，根據(jù)該理論，國際組織享有的豁免限于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和宗旨的需要。因此給予國際組織何種豁免就取決于對職能必要理論的解釋。

實(shí)踐中，許多國際組織，包括那些其組織文件中規(guī)定其有可能在國內(nèi)法院被訴的國際組織都堅(jiān)持只有絕對豁免或者接近絕對豁免才能保證司法審查不妨礙他們實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。在當(dāng)今的國際實(shí)踐中，職能必要被運(yùn)用得非常彈性，并不完全是以行為的性質(zhì)作為給予豁免的依據(jù)，也就是說并不區(qū)分一項(xiàng)行為是職能性的還是非職能性的行為，而是考慮該行為是否是該組織的運(yùn)行所必須的。也就是說，如果該組織在其職務(wù)之外行事，其仍然能依據(jù)職能必要理論享有豁免，因?yàn)槿舨唤o予豁免的話就可能影響其履行職能。這就意味著，法院必須在國際組織運(yùn)作和其他法律原則與例外之間尋找到平衡。

即使在個(gè)別案件中，國內(nèi)法院不給予該國際組織以豁免，也會適用國際組織的規(guī)則，而不是國內(nèi)法，以免影響國際組織發(fā)揮職能的自主性和獨(dú)立性。如荷蘭法院于1976年在Cf.Eckhardt v.EUROCONTROL案中，比利時(shí)法院于1986年在Devos v.Supreme Headquarters Allied Powers Europe and Bulgium案，

（三）豁免的放棄

實(shí)踐中，一些國際組織在其章程，或者東道國協(xié)議或者某些合同中明示對某些事項(xiàng)放棄了豁免3Michael Singer，Jurisdictional Immunity of International Organizations:Human Rights and Functional Necessity Concerns，36 Virginia Journal of International Law 53，F(xiàn)all，1995，p62.如國際貨幣基金組織、國際復(fù)興開發(fā)銀行、國際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等國際組織的基本文件中都規(guī)定了特權(quán)與豁免，典型的條款如:當(dāng)該公司作為一個(gè)商業(yè)實(shí)體履行自己的職能時(shí)，“只有在銀行或公司設(shè)有辦事處，指定可收受傳票或訴訟通知書的代理機(jī)構(gòu)，或業(yè)已在該地發(fā)行或擔(dān)保證券的會員國境內(nèi)有權(quán)受理的法院，才能受理對銀行或公司提出的訴訟。但成員國或者代表成員的或其索求權(quán)源于成員國的個(gè)人，不得提出訴訟。銀行或公司的資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)，不論在何處為何人所保管，在對銀行或者公司的終審判決作出之前，均免受任何形式的扣押、查封和執(zhí)行?！泵乐薨l(fā)展銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的章程，亞洲發(fā)展銀行等也有類似的內(nèi)容。，從國際法理論上講就該條款下的內(nèi)容，該國際組織不享有豁免。但是如何看待這些棄權(quán)條款，也反映出國際社會對國際組織豁免權(quán)的態(tài)度。

一般來講，內(nèi)國法院對國際組織的棄權(quán)條款都很謹(jǐn)慎，一般都做狹義解釋。在1967年Lutcher S.A.Celulose e Papel v.Inter-American Development Bank案1Lutcher是一家巴西公司，也是Inter-American Development Bank的借款人，起訴銀行不得向其競爭對手發(fā)放貸款。Lutcher主張，如果銀行給競爭者貸款的話，Lutcher可能就無法償還貸款，這樣銀行就違反了其勤勉行事的義務(wù)。Inter-American Development Bank則抗辯無論是根據(jù)《國際組織法》還是其組織章程，其享有管轄豁免。法院駁回了Inter-American Development Bank的主張，指出銀行已經(jīng)在其成立文件中放棄了豁免。Inter-American Development Bank主張法院應(yīng)當(dāng)對棄權(quán)條款做狹義解釋，僅應(yīng)在涉及加強(qiáng)組織的效率的案件中適用，例如由債券持有人，債權(quán)人以及受益人的擔(dān)保人提起的訴訟。但法院以四點(diǎn)理由駁回。Greta L.Rios and Edward P.Flaherty，Legal Accountability Of International Organization:Challenges and Reform:International Organization Reform or Immunity?Immunity is the Problem，.16 ILSA Journal of International＆ Comparative Law，winter，2010，p452.中，美國法院拒絕進(jìn)行狹義解釋，并未給予涉案的中美洲發(fā)展銀行以豁免。但是，該案后來被Mendaro V.World Bank案推翻。法院指出，國際法上國際組織為了實(shí)行其組織職能有權(quán)在成員國享有豁免已經(jīng)得到了廣泛承認(rèn)，任何國際組織放棄豁免權(quán)的基本合理的出發(fā)點(diǎn)，法院認(rèn)為都是為了更好地達(dá)到其組織目標(biāo)，正如銀行放棄條款的目的是“讓銀行履行其職能”。法院認(rèn)為允許債權(quán)人、債券持有人和其他類似人提起訴訟是為了銀行債券市場化的必要性，而銀行雇員對銀行提起的勞工訴訟將置銀行在其有業(yè)務(wù)的140多個(gè)國家的毀滅性的干擾下，并且任何國家的任何法院試圖裁判國際民事服務(wù)人員的申訴將卷入那些國際組織的內(nèi)部行政事項(xiàng)，對于職員規(guī)則和規(guī)定的不同解釋將大大影響組織的有效履行其職能的能力。因此，法院認(rèn)為對于國際組織的內(nèi)部事項(xiàng)不能援引棄權(quán)條款。

在Ezcurra de Mann v.Inter-American Development Bank案中，阿根廷一審法院認(rèn)為其沒有管轄權(quán)，因?yàn)镮nter-American Development Bank享有豁免權(quán)，只有其明示放棄后才能管轄，至于銀行章程中的放棄條款:在銀行設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)的國家境內(nèi)，或在銀行任命了一名代理人專門接受訴訟傳票或通知，可向有充分司法權(quán)力的主管法院對銀行提起訴訟。上訴法院認(rèn)為這不構(gòu)成放棄豁免權(quán)，而是銀行“可以或不能接受這種傳票或通知”，并且一審法院中判決的指定一名代理并不足夠建立管轄權(quán)，這名代理是被授權(quán)接收傳票或者通知，而不是接受。在African Reinsurance Corporation v.Abate Fantaye案中，東道國協(xié)議允許一般事項(xiàng)可以起訴該組織，但是尼日利亞法院認(rèn)為根據(jù)其國內(nèi)法不構(gòu)成明示的棄權(quán)。有時(shí)，法院也用類比的方法給予國際組織豁免。在International Institute of Refrigeration v.Elaim案中，東道國協(xié)議中僅給予International Institute of Refrigeration執(zhí)行豁免，并未提到管轄豁免。但是法國最高法院駁回了以該組織為被告的雇傭訴訟，因?yàn)榭梢詮脑摻M織的員工享有的基于條約的管轄豁免中推論出該組織也享有管轄豁免。

（四）完善國際組織內(nèi)部爭議機(jī)制

國際組織豁免權(quán)的存在事實(shí)上阻止了當(dāng)事人在內(nèi)國法院起訴，從保護(hù)人權(quán)的角度看，應(yīng)當(dāng)存在一定的救濟(jì)機(jī)制來保護(hù)個(gè)人的權(quán)利。在實(shí)踐中，多數(shù)國際組織內(nèi)部都設(shè)立了爭端解決機(jī)制，如行政法庭或雇員管理咨詢聯(lián)合機(jī)構(gòu)等來解決爭議。這些機(jī)構(gòu)處理的問題相當(dāng)廣泛，從勞工糾紛，到個(gè)人損害，甚至性騷擾等案件，盡管從實(shí)踐的運(yùn)作看，無論是機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，還是工作程序、決定公開性等都無法完全滿足法律上的正當(dāng)程序條款的要求，但是可以通過成立獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)，或者在這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，增強(qiáng)糾紛解決機(jī)制的獨(dú)立性、透明度，加強(qiáng)對個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。同時(shí)有學(xué)者①Lutcher是一家巴西公司，也是Inter-American Development Bank的借款人，起訴銀行不得向其競爭對手發(fā)放貸款。Lutcher主張，如果銀行給競爭者貸款的話，Lutcher可能就無法償還貸款，這樣銀行就違反了其勤勉行事的義務(wù)。Inter-American Development Bank則抗辯無論是根據(jù)《國際組織法》還是其組織章程，其享有管轄豁免。法院駁回了Inter-American Development Bank的主張，指出銀行已經(jīng)在其成立文件中放棄了豁免。Inter-American Development Bank主張法院應(yīng)當(dāng)對棄權(quán)條款做狹義解釋，僅應(yīng)在涉及加強(qiáng)組織的效率的案件中適用，例如由債券持有人，債權(quán)人以及受益人的擔(dān)保人提起的訴訟。但法院以四點(diǎn)理由駁回。Greta L.Rios and Edward P.Flaherty，Legal Accountability Of International Organization:Challenges and Reform:International Organization Reform or Immunity?Immunity is the Problem，.16 ILSA Journal of International＆ Comparative Law，winter，2010，p452.提出的將職能豁免作為有效抗辯的依據(jù)，而不是法律上絕對不受理案件的依據(jù)也具有一定合理性，這樣就能給予原告在法庭上充分申訴的機(jī)會。

與國家相比，雖然國際組織涉及豁免權(quán)的案例不多，但是考慮到國際組織的數(shù)目和作用在增強(qiáng)，因此對于國際組織豁免權(quán)的重新考量就具有時(shí)代意義。盡管無論是從國際組織豁免權(quán)的法律基礎(chǔ)看，還是從各國國內(nèi)法院的實(shí)踐看，一般都認(rèn)為國際組織享有的是類似于絕對豁免的豁免權(quán)。但是，隨著國際社會的發(fā)展，對國際組織豁免權(quán)有所限制，無論是立法的方式還是司法的方式，有必要將國際組織豁免限制在職能必要的范圍內(nèi)，既不影響國際組織的有效運(yùn)作，干擾其正常的內(nèi)部管理，也能促進(jìn)國際組織承擔(dān)更多的責(zé)任。