“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式改革相關(guān)問(wèn)題的探討

殷 麗

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擔(dān)負(fù)著維持基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、調(diào)節(jié)國(guó)家與農(nóng)民之間分配關(guān)系的重要職責(zé)。開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式改革對(duì)構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體系，完善市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)財(cái)政體系改革，適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的新形勢(shì)具有十分重要的意義。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理”有機(jī)結(jié)合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理改革新模式的主要內(nèi)容是實(shí)行四項(xiàng)改革，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)。一是改革預(yù)算編制方法，實(shí)行縣鎮(zhèn)預(yù)算共編，綜合預(yù)算平衡。二是改革財(cái)政收付形式，實(shí)行賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、資金統(tǒng)撥、集中收付、支出控制。三是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制和職能，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)，設(shè)立結(jié)算會(huì)計(jì)崗位。四是改革票據(jù)管理辦法，實(shí)行票據(jù)統(tǒng)管、采購(gòu)統(tǒng)辦、債務(wù)審批。堅(jiān)持預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)不變、資金使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體實(shí)現(xiàn)“三個(gè)規(guī)范”，即規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為，規(guī)范財(cái)政監(jiān)管措施。

一、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的積極作用

1.實(shí)施以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)集中核算為載體的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”管理方式，取得了一定成效。

（1）約束了非正常性開(kāi)支，確保維護(hù)基層政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用、工資等正常發(fā)放。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債嚴(yán)重或大搞建設(shè)，資金緊張時(shí)影響工資的及時(shí)足額發(fā)放?！班l(xiāng)財(cái)縣管”以人為本，按重要性原則確定支出順序，做到先保工資，再保運(yùn)轉(zhuǎn)，后搞建設(shè)，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定發(fā)展。

（2）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支現(xiàn)狀，有效防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留挪用，亂收濫支。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在截留挪用專(zhuān)項(xiàng)資金現(xiàn)象，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管后加強(qiáng)了資金管理，減少周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、提高資金使用效率，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隱形赤字。實(shí)行票款同行，定期核查監(jiān)督，從源頭上制止亂收費(fèi)現(xiàn)象，規(guī)范了收費(fèi)行為。同時(shí)增加了財(cái)務(wù)公開(kāi)的透明度、加強(qiáng)集體資產(chǎn)資的管理。

（3）遏止鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒(méi)有財(cái)力支撐的情況下，盲目上一些政績(jī)工程和達(dá)標(biāo)工程，導(dǎo)致債務(wù)包袱沉重。改革后明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債必須嚴(yán)格按規(guī)定程序報(bào)告和批準(zhǔn)，有效扎住鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)擴(kuò)大的“口子”。極大地提高了縣鄉(xiāng)財(cái)政管理水平。

（4）有利于強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一些管不了、管不好的問(wèn)題，如過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政事業(yè)單位大量預(yù)算外資金和自籌資金游離于財(cái)政管理，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力嚴(yán)重分散，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后有利于集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。有利于縣財(cái)政及時(shí)掌握指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支情況，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力。

2.“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算和資金集中支付，為縣鄉(xiāng)財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)管理提供了一個(gè)良好平臺(tái)。

（1）規(guī)范會(huì)計(jì)核算，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)縣管后，縣鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心運(yùn)用財(cái)政會(huì)計(jì)管理軟件統(tǒng)一核算會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，并有效監(jiān)管，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)、準(zhǔn)確和完整，對(duì)會(huì)計(jì)檔案資料的規(guī)范和保管也起到促進(jìn)作用。

（2）切實(shí)加強(qiáng)資金管理，保障專(zhuān)項(xiàng)資金使用。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)行審批制度，采取“預(yù)算控制計(jì)劃，計(jì)劃控制指標(biāo)，指標(biāo)控制支出”，對(duì)資金撥付進(jìn)行全程監(jiān)控，保證各項(xiàng)資金按規(guī)定用途用到實(shí)處。

（3）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)進(jìn)行集中核算，在資金使用上強(qiáng)化事前及事后監(jiān)管，確保資金安全。鄉(xiāng)財(cái)縣管從制度上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算管理、收支管理等做出了規(guī)定，對(duì)資金流轉(zhuǎn)的每一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)都設(shè)置了控制機(jī)制，在操作上形成上級(jí)財(cái)政部門(mén)的會(huì)計(jì)監(jiān)督和財(cái)政資金管理的監(jiān)管考核體系，保障資金的安全完整。

二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中存在的問(wèn)題及幾點(diǎn)建議

1.運(yùn)行總體效果良好，但仍存在需改進(jìn)之處。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理職能弱化，預(yù)算執(zhí)行偏離方向。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，縣鄉(xiāng)共同編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，縣財(cái)政直接監(jiān)管鄉(xiāng)級(jí)收支，實(shí)際上剝奪了《預(yù)算法》賦予的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理權(quán)，使“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”無(wú)法落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立收支的“一級(jí)財(cái)政”弱化為“半級(jí)財(cái)政”。其次“鄉(xiāng)財(cái)縣管”最基礎(chǔ)的就是按預(yù)算撥付資金，多年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制流于形式，大多以可能的財(cái)政收入預(yù)計(jì)可用財(cái)力，再定支出項(xiàng)目。因此強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管只能停留在理論層面。

（2）資金統(tǒng)一管理，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)用資金的審批環(huán)節(jié)，容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政反應(yīng)遲緩，增加了行政成本。鄉(xiāng)財(cái)縣管后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支都納入統(tǒng)一賬戶(hù)管理。實(shí)際操作過(guò)程中，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行粗線(xiàn)條，申請(qǐng)付款時(shí)常以“往來(lái)款”等用途申報(bào)，尤其是支出款項(xiàng)的撥付，鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心照單付款，只是起到了內(nèi)部銀行的作用，財(cái)政資金監(jiān)督作用發(fā)揮有限。

（3）對(duì)舉債約束未落到實(shí)處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額的債務(wù)包袱轉(zhuǎn)嫁到縣級(jí)財(cái)政。鄉(xiāng)財(cái)縣管后一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)居高不下，且呈上升態(tài)勢(shì)。財(cái)政體制并沒(méi)有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力傾斜，導(dǎo)致基層財(cái)力不足，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為謀求發(fā)展仍通過(guò)各種方式舉債。其次鄉(xiāng)鎮(zhèn)清理債務(wù)不主動(dòng)，償還債務(wù)的積極性不高，長(zhǎng)此以往縣級(jí)財(cái)政將不堪重負(fù)。

（4）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖潛增收的積極性，容易形成等靠要的思想?！班l(xiāng)財(cái)縣管”鄉(xiāng)鎮(zhèn)“保工資、保發(fā)展”目標(biāo)主要依賴(lài)上級(jí)財(cái)政的支持。財(cái)政支出與收入之間、收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系逐漸淡化。同時(shí)通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)上級(jí)財(cái)政反哺下級(jí)財(cái)政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在一定程度上影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性和主動(dòng)性，也造成越往上越富，越往下越窮的現(xiàn)實(shí)狀況。

2.隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政迅速適應(yīng)日益發(fā)展的形勢(shì)，進(jìn)一步推進(jìn)和完善財(cái)政管理改革。解決上述問(wèn)題，最根本的措施是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算精細(xì)化、科學(xué)化管理水平。實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全部財(cái)力納入預(yù)算，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源配置逐步得到優(yōu)化，部門(mén)和單位的理財(cái)能力逐步提高。其次是要強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)格按預(yù)算撥付和使用資金。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，實(shí)現(xiàn)真正意義上的源頭管控收支。三是要嚴(yán)格執(zhí)行新增債務(wù)的報(bào)告及批準(zhǔn)制度，在預(yù)算中按照當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例建立償債基金、在政策許可的條件下對(duì)債務(wù)予以減息停息、簽訂還款計(jì)劃等途徑化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。四是試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入征管和政府采購(gòu)工作改革，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政資金調(diào)控能力，確保在機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能否走出困境，關(guān)系到財(cái)政振興和基層政權(quán)穩(wěn)定?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革作為一個(gè)深化財(cái)政管理的重要嘗試，重點(diǎn)是通過(guò)財(cái)政體制的進(jìn)一步調(diào)整，深化和完善地方政府間轉(zhuǎn)移支付制度，保證基層政府擁有與事權(quán)相一致的財(cái)權(quán)，建立起符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義公共財(cái)政體系，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。目前鄉(xiāng)財(cái)縣管沒(méi)有統(tǒng)一的模式和操作規(guī)程，只能通過(guò)在實(shí)踐中摸索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以制定和完善相關(guān)配套政策和法規(guī)為依托，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式改革順利進(jìn)行。

[1]鞠國(guó)寶“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度改革的探討審計(jì)與理財(cái)2009（11）.

[2]吳國(guó)忠，張祖山.鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算弱化成因及對(duì)策〔J〕.江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009年10期.