基于TOD的聯(lián)合開發(fā)融資模式研究

□文/呂雅慧

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

基于TOD的聯(lián)合開發(fā)融資模式研究

□文/呂雅慧

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

基于TOD的項(xiàng)目開發(fā)模式有助于優(yōu)化城市發(fā)展格局，緩解老城區(qū)交通擁擠和減少汽車帶來(lái)的環(huán)境污染，國(guó)內(nèi)涌現(xiàn)出一股軌道開發(fā)熱潮。本文以聯(lián)合開發(fā)的“對(duì)等交換”理念為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)軌道交通建設(shè)周邊的受益業(yè)主，探討溢價(jià)回收的操作模式，建立一種基于各利益方利益成本均衡的聯(lián)合開發(fā)機(jī)制，解決軌道交通建設(shè)中常見(jiàn)的資金不足、開發(fā)效益不理想等難題。

TOD；聯(lián)合開發(fā)；溢價(jià)回收；稅收增額融資

我國(guó)正處于城市化進(jìn)程加速時(shí)期，城市人口、汽車保有量不斷上升，軌道交通因其自身的快捷、安全、大容量、準(zhǔn)時(shí)等特點(diǎn)日漸成為國(guó)內(nèi)大中城市解決城市交通擁擠的第一選擇。然而，縱觀國(guó)際軌道交通發(fā)展情況，其建設(shè)所需的投入資金巨大，建成后營(yíng)運(yùn)成本高，世界上還沒(méi)有單獨(dú)靠軌道交通自身的運(yùn)營(yíng)就達(dá)到收支平衡的。截至目前我國(guó)城市軌道交通的建設(shè)主要是依靠政府的財(cái)政支持。建成投入使用后，其運(yùn)營(yíng)費(fèi)用主要來(lái)自于政府的支持和票務(wù)收入，其中票務(wù)收入只占運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的很小比例。由于國(guó)內(nèi)還沒(méi)有一套完善的軌道交通建設(shè)投融資體制，資金缺乏，導(dǎo)致各個(gè)城市的軌道交通建設(shè)速度緩慢，其優(yōu)勢(shì)作用難以顯現(xiàn)，因此，只有對(duì)現(xiàn)有開發(fā)模式進(jìn)行改革，由政府單方投資建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣?huì)的多方聯(lián)合開發(fā)，才能解決城市軌道交通建設(shè)的資金不足、開發(fā)效益不理想等難題。

一、TOD項(xiàng)目建設(shè)需要聯(lián)合開發(fā)提供支持

（一）TOD及其在實(shí)踐中遇到的主要難題。公共交通導(dǎo)向開發(fā)TOD由英文名“Transit Oriented Development”翻譯而來(lái)，具有三個(gè)基本要素：

1、Transit，大容量公共交通。即交通載體為地鐵、輕軌或快速公交等大容量公共交通系統(tǒng)。

2、Oriented，引導(dǎo)。以追求高強(qiáng)度可獲利的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目為目標(biāo)，通過(guò)“大容量公共交通的發(fā)展”來(lái)合理引導(dǎo)城市空間的有序開發(fā)。

3、Development，開發(fā)。開發(fā)對(duì)象的特征為鄰近公共交通設(shè)施、用地布局緊湊、土地混合使用以及提供高質(zhì)量的步行環(huán)境。

TOD因其能提高城市的規(guī)劃，避免在城市建設(shè)中造成土地的浪費(fèi)和交通狀況的擁擠，使城市建筑布局合理，并且有利于實(shí)現(xiàn)良好的生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)的城市景觀等優(yōu)點(diǎn)被國(guó)內(nèi)各大中城市相繼效仿。但是，實(shí)踐中卻發(fā)現(xiàn)未能達(dá)到預(yù)想中的效果，問(wèn)題主要體現(xiàn)在下面幾點(diǎn)：第一，在TOD模式中，交通需求的分析以及交通供給的考慮都要以城市土地利用規(guī)劃為依據(jù)，而土地利用規(guī)劃也應(yīng)考慮交通發(fā)展的客觀需求與實(shí)際供給能力。由于交通規(guī)劃常滯后于土地利用規(guī)劃，使得快速軌道交通的選線常與城市的土地使用發(fā)生沖突；第二，TOD模式開發(fā)軌道交通，前期需要大量的資金投入，建成運(yùn)作后其營(yíng)運(yùn)成本高，世界上還沒(méi)有單獨(dú)靠軌道交通自身的運(yùn)營(yíng)就達(dá)到收支平衡，還需要當(dāng)?shù)卣馁Y助。為此，把軌道交通以商業(yè)模式運(yùn)行，通過(guò)地鐵沿線的土地開發(fā)利用所得收益來(lái)維持地鐵的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須引出“聯(lián)合開發(fā)”模式。

（二）建立聯(lián)合開發(fā)機(jī)制，保證軌道交通建設(shè)、物業(yè)開發(fā)、資源利用的良性循環(huán)。聯(lián)合開發(fā)涉及了政府部門、開發(fā)機(jī)構(gòu)以及站點(diǎn)服務(wù)的周邊社區(qū)居民等利益群體，充分地發(fā)揮群體的融資作用，協(xié)調(diào)城市公共交通和土地利用的相互關(guān)系。它更多體現(xiàn)為一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)并且涉及到公共交通機(jī)構(gòu)的直接參與。聯(lián)合開發(fā)通常產(chǎn)生在交通機(jī)構(gòu)（包括軌道交通和常規(guī)交通）所擁有的物業(yè)或者其空中權(quán)，有時(shí)也出現(xiàn)在公共交通設(shè)施與周邊私人土地在形體或功能的整合過(guò)程中，也包括站點(diǎn)影響區(qū)范圍內(nèi)其他不同商業(yè)性質(zhì)設(shè)施多種功能間的相互關(guān)聯(lián)作用。

圖1 軌道交通利益相關(guān)者利益分析

聯(lián)合開發(fā)機(jī)制的建立，能充分利用軌道交通機(jī)構(gòu)的自身優(yōu)勢(shì)，結(jié)合開發(fā)商在物業(yè)開發(fā)方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，在沿線物業(yè)的開發(fā)中獲得最大的收益，政府需要對(duì)地鐵公司參與沿線物業(yè)的開發(fā)進(jìn)行必要的扶持及監(jiān)管，以保證通過(guò)沿線物業(yè)開發(fā)取得收益推動(dòng)軌道交通的建設(shè)，促進(jìn)新一輪沿線物業(yè)的開發(fā)，形成各種資源的良性循環(huán)。

二、聯(lián)合開發(fā)的“對(duì)等交換”原則

作為公私合作方式，聯(lián)合開發(fā)的核心元素體現(xiàn)出“對(duì)等交換”的理念。即在聯(lián)合開發(fā)的過(guò)程中不僅各方職責(zé)明確，同時(shí)各利益相關(guān)者均能從聯(lián)合開發(fā)項(xiàng)目中獲取相應(yīng)的利益，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

要用好比喻，班主任平時(shí)要注意積累，做個(gè)有心人。好的素材、身邊的趣事，收集起來(lái)，然后在合適的機(jī)會(huì)積極實(shí)踐，一定會(huì)有好的效果。

軌道交通的建設(shè)涉及到的相關(guān)利益人員眾多，按照受益對(duì)象的性質(zhì)與覆蓋面大小，可大致將其分為三類，如圖1所示。（圖 1）

第一種類型：使用者（直接受益者）。對(duì)于這種類型，投資的回收渠道來(lái)源于使用者付費(fèi)，如：乘客的車票費(fèi)、車主的交通擁擠費(fèi)、通行費(fèi)等。

第二種類型：特定的非使用者。此類受益者的界定可以按照廊道效應(yīng)的有效影響范圍來(lái)劃分，包括居民、商家、企業(yè)等擁有各種物業(yè)類型的業(yè)主。

第三種類型：開發(fā)建設(shè)參與者。主要指政府、軌道交通機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)開發(fā)商。香港、廣州、上海是國(guó)內(nèi)建設(shè)地鐵較早的城市，它們的地鐵物業(yè)開發(fā)正是采用這種三方參與的聯(lián)合開發(fā)模式。

圖2 稅收增額融資項(xiàng)目的階段劃分與稅收分配圖解

可以看出，對(duì)于特定的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，最容易從中搭便車的是那些從中獲益不菲、但卻沒(méi)有支付相關(guān)費(fèi)用的非使用者。而溢價(jià)回收面向的恰恰是這部分“最容易流失、同時(shí)又不太容易界定的收益”。相對(duì)于第一種類型具有的強(qiáng)烈“排他性”和第三種類型的特定性來(lái)說(shuō)，如何界定第二種類型的受益群體范圍，并實(shí)現(xiàn)溢價(jià)回收就成為了問(wèn)題的關(guān)鍵。

三、特定非使用者的溢價(jià)回收研究

所謂“溢價(jià)回收”，也稱之為“利益共享”，是把受益者獲得的收益部分或者全部地作為公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資來(lái)源的一種運(yùn)行機(jī)制。與聯(lián)合開發(fā)“對(duì)等交換”理念的內(nèi)在機(jī)制相一致，并且提供了一種切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)方式。溢價(jià)回收具有土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、稅收增額融資、特別收益評(píng)估等典型運(yùn)作模式，而本文重點(diǎn)在于分析軌道交通聯(lián)合開發(fā)模式對(duì)特定非使用者的稅收增額融資。

（一）稅收增額融資區(qū)的界定。理想來(lái)看，公共服務(wù)設(shè)施的受益群體（特指那些間接受益的非直接使用者）應(yīng)當(dāng)繳納一定的費(fèi)用，受益幅度越大，繳納的費(fèi)用理應(yīng)越多。也就是說(shuō)，所征收的稅費(fèi)與受益者從公共投資項(xiàng)目建設(shè)中獲得的特別收益之間應(yīng)成正比。為此，合理確定相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施的影響半徑，劃定稅收增額融資區(qū)就成為問(wèn)題的關(guān)鍵。

根據(jù)TOD廊道效應(yīng)在一定范圍內(nèi)存在效益梯度場(chǎng)，即廊道效益由中心向外逐步衰減，遵循距離衰減率，我們可以將其視為稅收增額融資區(qū)的劃定基準(zhǔn)。實(shí)證研究表明，位于規(guī)定交通站點(diǎn)步行距離范圍內(nèi)的物業(yè)增值幅度要高于其他區(qū)域。其中，距離軌道交通站點(diǎn)500～750米范圍內(nèi)物業(yè)的增值幅度最大，達(dá)到11%，某些更為鄰近區(qū)域的物業(yè)價(jià)值反而有所下降。

（二）稅收增額收取的形式。對(duì)于特定非使用者，軌道交通的建設(shè)對(duì)其產(chǎn)生的收益主要表現(xiàn)為所持有的物業(yè)的增值、租金上漲等額外的非勞動(dòng)收益。房地產(chǎn)稅是在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的一種不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅，具有溢價(jià)回收的功能，即政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資通過(guò)資本化提高了房地產(chǎn)的價(jià)值，房地產(chǎn)價(jià)值的升值會(huì)帶來(lái)房地產(chǎn)稅稅基（評(píng)估值）的增加，房地產(chǎn)稅稅收收入也會(huì)隨之增加，從而地方政府便可以參與房地產(chǎn)價(jià)值增值的分配。

為此，我們可以借助房地產(chǎn)稅的征收來(lái)實(shí)現(xiàn)稅收增額融資。具體的操作方式可以借鑒美國(guó)的做法：項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)初期，一旦某區(qū)域被政府劃定為“稅收增額融資區(qū)”，其“調(diào)整后物業(yè)評(píng)估價(jià)值”將會(huì)被鎖定，作為“基準(zhǔn)稅基”。在未來(lái)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，地方政府將按照“基準(zhǔn)稅基”來(lái)進(jìn)行征稅。基準(zhǔn)稅基對(duì)應(yīng)的稅賦將按照稅率之構(gòu)成由地方政府照常收取，而超過(guò)基準(zhǔn)稅基的物業(yè)價(jià)值所對(duì)應(yīng)的稅收即“稅收增額”部分，則歸屬“稅收增額融資區(qū)”管理局，專門用于稅收增額區(qū)特定項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)與投資，如圖2所示。（圖2）

簡(jiǎn)言之，基準(zhǔn)稅基所對(duì)應(yīng)的稅收收入仍然歸屬地方政府所有，而稅收增額部分則被作為專項(xiàng)資金，用于稅收增額融資項(xiàng)目的開發(fā)。

四、結(jié)語(yǔ)

軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的資金難題，不僅是中國(guó)乃至全球都還未有有效的方式來(lái)解決?，F(xiàn)有的聯(lián)合開發(fā)模式在一定程度上對(duì)融資建設(shè)是有幫助的，但是我們?nèi)阅芸吹狡渚窒扌?。本文試著借鑒國(guó)外的操作模式，將軌道交通開發(fā)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)者從全體納稅者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)商、購(gòu)房者和不動(dòng)產(chǎn)的擁有者等。但是，國(guó)外的做法是否適合我們的國(guó)情，將周邊的業(yè)主納入到征稅對(duì)象是否符合正義，房產(chǎn)稅目前依然是爭(zhēng)議的熱點(diǎn)，如何保證稅收的征收等，這些問(wèn)題還有待我們進(jìn)一步論證研究。

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