網(wǎng)絡(luò)媒體對政策議程設(shè)置的影響研究——基于壓力模式的視角

□ 陳國營

隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展與逐步普及，人類正步入網(wǎng)絡(luò)時代。網(wǎng)絡(luò)不斷深入到政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領(lǐng)域，影響乃至改變了人們的學(xué)習(xí)、工作、生活、思維方式。近年來我國網(wǎng)民參與日趨活躍，網(wǎng)絡(luò)熱點事件飆升，網(wǎng)絡(luò)輿論影響力不斷凸顯，網(wǎng)絡(luò)這種新興媒體逐步獲得主流媒體的地位。作為一種新型媒體，網(wǎng)絡(luò)媒體對政策問題的認定和政策議程設(shè)置發(fā)揮了重要影響。問題也隨之而來：為什么網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論對政策議程設(shè)置產(chǎn)生了影響?換句話說，網(wǎng)絡(luò)媒體有何獨特性，政府和官員為什么關(guān)注并對網(wǎng)絡(luò)輿論作出回應(yīng)進而影響政策議程設(shè)置?在探討這些問題的時候，必須探究背后的媒介體制和權(quán)力體制，唯有如此，方能洞悉網(wǎng)絡(luò)媒體對政策議程設(shè)置影響的深層動因。

一、政策問題界定與政策議程設(shè)置中的媒介因素

政策過程階段理論把政策分為幾個階段、步驟，并對每一階段加以解剖和分析，有助于更好地從多個側(cè)面認識和理解公共政策，加深對公共政策的認識和研究，其代表人物是現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾。拉斯韋爾在《決策過程》一書中將政策過程分為情報、提議、制定、合法化、執(zhí)行、終止和評估等七個階段。①保羅·A·薩巴蒂爾：《政策過程理論》，北京三聯(lián)書店2006年版，第23－24頁。Lasswell，Harold D.1956.The Decision Process.College Park：University of Maryland Press卡爾·帕頓等人提出了六個步驟的政策過程：問題的界定、評估標(biāo)準(zhǔn)的確立、備選方案的確定、備選方案的評估、備選方案的比較、監(jiān)督和評估政策實施等。②卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇：《政策分析和規(guī)劃的初步方法》，華夏出版社2000年版，第44頁。盡管政策過程理論遭到很多批判，但為研究、理解和分析政策在現(xiàn)實中的運行提供了一套非常有用的概念框架。

從政策過程理論來看，政策問題的形成、認定和構(gòu)建經(jīng)歷了單個問題——社會問題——公共問題——政策問題等一系列過程。公共政策作為一種權(quán)威性的資源分配，政策問題的形成和認定起著重要作用?！肮矝Q策問題的發(fā)現(xiàn)、認知和判斷是進行公共政策活動的起點。所有決策活動的展開以及所有的決策程序，都是圍繞公共行政問題的解決而進行的?！雹蹌⑽跞穑骸豆补芾碇械臎Q策與執(zhí)行》，中共中央黨校出版社2003年版，第117頁?；诖耍饕琳J為，“擁有決定哪些將成為政策問題的權(quán)力在決策過程中是一個關(guān)鍵。決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要”。④托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第32頁。政策問題的形成和認定過程是一個復(fù)雜的過程。維克斯闡述了政策制定和判斷形成的過程，認為這個過程是運用評估、預(yù)測、創(chuàng)新和建立評估標(biāo)準(zhǔn)等心智技能的過程，并且這個過程需要不斷作出判斷，判斷不僅是對事實的認定，更是對事實所隱含的倫理和政治進行評估。⑤杰弗里·維克斯：《判斷的藝術(shù)——政策制定研究》，中國青年出版社2004年版.這也即政策問題的形成、界定和認定與其說是一個客觀過程，不如說是一個主觀構(gòu)建過程。

政策議程是“政府內(nèi)部及其周圍的人們在任何時刻對所認真關(guān)注的問題進行編目?！雹藜s翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），中國人民大學(xué)出版社2004年版，第210頁。即是說對被界定為政策問題的公共問題進行編碼和排序。一定程度上，政策問題的界定過程也是一個政策議程設(shè)置的過程。影響政策問題的認定和政策議程設(shè)置的因素眾多。自從大眾媒介興起之后，現(xiàn)代人的生活已經(jīng)在媒介的影子下無處可逃。媒體在政策問題的認定和政策議程設(shè)置中扮演著至關(guān)重要而又特殊的角色。因此，不理解媒介，不研究媒體的社會影響力，現(xiàn)代社會對政策的研究就不可能是完整的。戴伊認為，媒體在政策問題的確定、議程設(shè)置和政策評估環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。⑦托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第28－30頁。

從政策問題的形成和認定過程來看，大眾媒體通過專題和大幅報道，呈現(xiàn)公共問題，憑借自身影響力，不僅促使社會公眾和政治精英等知曉該問題，而且會放大問題的重要性，促使公共問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}。對于公眾而言，媒體是公眾獲取政策問題的信息的主要渠道，也是公民表達政策意見的渠道；而且，媒體不僅是在傳播政策問題的信息，反映公眾的意見和偏好，而且也在傳播過程中塑造公眾的意愿和利益，影響公眾對政策問題的認知和偏好。對于利益集團、政黨和知識分子等來說，媒體是他們爭奪政策話語權(quán)的主要平臺，通過媒體塑造和引導(dǎo)公共輿論，形成政治壓力，進而影響政府的決策。對于政治精英來說，媒體不僅是其獲取政策問題信息的途徑之一，更是其向社會和公眾闡述政見，設(shè)置議程、引導(dǎo)政策進程的重要舞臺。

可以說，在現(xiàn)代社會，尤其是在民主國家，誰控制了媒體，誰就控制了權(quán)力。戴伊一針見血地指出，“巨大的權(quán)力來自于對社會傳媒的控制。在政治游戲中，媒體既是表演者又是仲裁人?！鳛橐粋€精英集團，他們和更加傳統(tǒng)的領(lǐng)袖集團諸如商業(yè)、勞動、政府和其他社會部門一起為權(quán)力而競爭?！雹嗤旭R斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第34頁。在西方，電視熒屏已經(jīng)成為了政治的主要戰(zhàn)場，要贏得政治選舉，就必須贏得電視屏幕前的觀眾，不懂傳媒和不會利用傳媒，就不可能贏得選舉。⑨趙維：《“走出黑暗時代”的第一場大戲——媒介形象與媒介策略札記》，《書屋》，2003年第11期。這對于政策議程設(shè)置亦是如此。

媒體對政策問題和政策議程的影響主要可以歸結(jié)為三點：（1）為決策者發(fā)現(xiàn)問題并設(shè)定議程；（2）圍繞政策議程，影響別人的態(tài)度和價值觀；（3）改變投票者和決策者的行為。①托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第36頁。媒體對社會問題和公共問題的報道經(jīng)過了媒體從業(yè)者的篩選、裁剪、加工處理和重構(gòu)，因此從媒體的角度而言，政策問題的界定和政策議程的設(shè)立，是一個人為構(gòu)建的過程，而不僅僅是一個客觀化的過程?！懊襟w的關(guān)注可以創(chuàng)造問題和人物。媒體的冷遇也可能使問題和人物變得暗淡?！雹谕旭R斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第34頁。媒體在不斷重構(gòu)和塑造新的政策問題，設(shè)置新的政策議題。

二、網(wǎng)絡(luò)媒體的屬性與比較優(yōu)勢

作為一種媒介，網(wǎng)絡(luò)是一種新興的媒體，它是互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展和數(shù)字技術(shù)的產(chǎn)物與寵兒。與傳統(tǒng)媒介相比，網(wǎng)絡(luò)媒體具有獨特性，在制造網(wǎng)絡(luò)輿論、傳播輿論、影響政策問題認定和政策議程設(shè)置等方面不同于傳統(tǒng)媒體。

第一，作為媒體，網(wǎng)絡(luò)媒體突破了地域和行業(yè)的限制。一般而言，除了少數(shù)的全國性媒體，多數(shù)傳統(tǒng)媒體都主要局限于一定的地域。由于新聞題材和發(fā)行成本等原因，一個地方普通市民閱讀的主要報紙可能是只是當(dāng)?shù)氐娜請蠡蚨际袌蠹?，電視和廣播的情形類似。網(wǎng)絡(luò)則不然，雖然作為媒體，網(wǎng)絡(luò)也有地方性，但網(wǎng)絡(luò)媒體突破了地域限制。理論上，任何網(wǎng)民可以同樣的成本和便利閱讀其他地域的網(wǎng)絡(luò)媒體，網(wǎng)絡(luò)媒體的跨地域性是由網(wǎng)絡(luò)的開放性、非中心化結(jié)構(gòu)決定的。

第二，媒介載體的豐富性無與倫比。傳統(tǒng)媒體主要以某種單一的載體呈現(xiàn)方式見長，比如電視主要以圖像和視頻見長，聲音是廣播的唯一載體形式，而報紙和雜志的優(yōu)勢是文字。網(wǎng)絡(luò)集聲音、圖像、文字、動畫、音頻和視頻于一身，兼具迄今為止所有媒體呈現(xiàn)新聞和信息的載體元素。就這一點而言，網(wǎng)絡(luò)媒體在宣傳和傳播政策信息時，更形象、更生動、更活潑，更豐富，也更富感染力。這也是互聯(lián)網(wǎng)作為媒體的重要優(yōu)勢和特色。

第三，版面和容量的相對無限性。作為一種信息資源，傳統(tǒng)媒介是稀缺的，報紙的版面，廣播的頻率，電視的頻道都是稀缺的，其提供的信息容量相對有限。作為一種虛擬技術(shù)，可以說，網(wǎng)絡(luò)媒體突破了簡單的數(shù)量限制。網(wǎng)絡(luò)媒體的頭版或者主頁版面是有限的，但整個版面所能提供的新聞和信息量是無限的。

第四，生產(chǎn)、制作和消費邊界的模糊性。作為媒體，網(wǎng)絡(luò)具有草根性，任何網(wǎng)民既可以是信息的發(fā)布者，也可以是信息的接收者，而且信息接收者和發(fā)布者可以合二為一，并非截然分開。因此，網(wǎng)絡(luò)新聞的生產(chǎn)、制作和消費邊界是模糊的。相反，在傳統(tǒng)媒介里，媒介內(nèi)容和信息的生產(chǎn)、制作和消費界限是明顯的，生產(chǎn)者、制作者和消費者（聽眾）之間的界限是明顯的，而且從媒體的角度而言，生產(chǎn)和制作主要專屬媒介精英的行為，是高度專業(yè)化的工作，而普通公眾主要充當(dāng)被動的聽眾角色。換而言之，網(wǎng)絡(luò)媒體改變了傳統(tǒng)媒介的生產(chǎn)與消費模式。

第五，傳播的及時性和低成本?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性和非中心化架構(gòu)，版面不受限制，生產(chǎn)和消費邊界模糊，這使得網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播快速即時，信息發(fā)布者可以隨時發(fā)布新聞信息，而接收者也可以隨時接收信息；印刷媒介的傳播速度取決于運輸速度，比如馬車、火車和飛機；電報的發(fā)明，大大提高了媒介的傳播速度，但是廣播和電視的傳播速度還取決于媒介信息的生產(chǎn)方式，因而受制于事件。并且，網(wǎng)絡(luò)媒體中，搜集、儲存、復(fù)制、傳播信息幾乎沒有成本。傳統(tǒng)媒介，包括電視、廣播和報紙等，信息傳播的及時性相對要差得多，而且生產(chǎn)和消費信息都需要花費成本，尤其是制作成本高昂，這也是促使傳統(tǒng)媒體市場化，通過廣告收益而不是政府撥款尋求生存和發(fā)展的原因之一。

第六，強大交互性。網(wǎng)絡(luò)媒體具有強大的互動性，借助網(wǎng)絡(luò)平臺，可以跨越時空局限，進行一對一、一對多、多對多的實時同步和異步交流溝通。傳統(tǒng)媒體諸如電視、報紙和廣播都是單向度的傳播信息，而網(wǎng)絡(luò)是多向度的。信息新聞的生產(chǎn)與消費邊界的瓦解增進了媒體的互動性?？梢哉f，網(wǎng)絡(luò)空間容許新的交互形式，而且將大眾交流和私人交流融合在了一起，交流者的身份是隱匿的，包括身份、性別、年齡或職業(yè)等等，以虛擬方式進行。①大衛(wèi)·克羅圖、威廉·霍伊尼斯：《媒介·社會——產(chǎn)業(yè)、形象與受眾》，北京大學(xué)出版社2009年版，第177頁。對于不同媒體的特點，可以用下表進行比較：

表1 不同媒體特點比較② 大衛(wèi)·克羅圖、威廉·霍伊尼斯：《媒介·社會——產(chǎn)業(yè)、形象與受眾》，北京大學(xué)出版社2009年版，第350－351頁。

概而言之，網(wǎng)絡(luò)媒體豐富和發(fā)展了媒介的內(nèi)涵，消解了個體和大眾之間的邊界、媒介內(nèi)容的生產(chǎn)和消費邊界，同時顛覆了傳統(tǒng)媒介傳播向度和交互形式，融合了傳統(tǒng)媒介的載體形式，突破了傳統(tǒng)媒介的時空限制，等等。公允地說，網(wǎng)絡(luò)媒體并不能取代傳統(tǒng)的媒介，但是網(wǎng)絡(luò)媒體具有自身獨特優(yōu)勢，這種媒介的優(yōu)勢使得網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)民參與形成的網(wǎng)絡(luò)輿論對政策問題、政策議程等政策過程產(chǎn)生不同程度的影響。從網(wǎng)絡(luò)媒體的特點來看，網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論的影響主要集中在三個層面：一是對傳統(tǒng)媒介的少數(shù)精英話語權(quán)的挑戰(zhàn)；二是對傳統(tǒng)媒介過度市場化和商業(yè)化的一定程度糾偏；三是對政府過度管制傳統(tǒng)媒介一定程度的突圍。

三、網(wǎng)絡(luò)輿論影響政策議程設(shè)置的路徑

按照傳播學(xué)的議程設(shè)置理論，大眾媒介加大對某些議題的報道或者突出報道，可以影響受眾對該議題重要性的認知，該理論的創(chuàng)始人之一麥庫姆斯在《議程設(shè)置》著作中通過實證和案例詳細闡明了大眾傳媒是如何影響公眾對社會與政治議題的關(guān)注與認知。③詳細論述見馬克斯韋爾·麥庫姆斯：《議程設(shè)置－大眾傳媒與輿論》，北京大學(xué)出版社2008年版。

金登在對美國進行廣泛的實證調(diào)查和案例分析基礎(chǔ)上，運用多源流分析框架，研究了政策議程設(shè)置過程，闡述了為什么有些問題被列入了政策議程而另一些問題則沒有。他認為政策之窗的打開——政策議程的設(shè)立是問題流、政治流和政策流三流匯聚而成。問題流是政策制定者察覺到的可能需要解決的公共問題，即政策問題，包括普遍的、必要和重要的指標(biāo)變化、焦點事件（災(zāi)害、危機、個人經(jīng)驗、符號等）、項目反饋、預(yù)算約束、問題的識別。政策流是政策建議產(chǎn)生、討論和受到重視的過程，處理政策問題的技術(shù)可行性、價值的可接受性、約束條件的預(yù)期、有效的備選方案。政治流是影響政策的政治，諸如國民情緒、壓力集團的競爭、選舉結(jié)果、意識形態(tài)、政府變更等。三大源流匯聚一處，政策問題就被提上議事日程——政策之窗打開了“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機會?！雹芗s翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第166頁。.

圖1 金登多源流分析框架的政策議程設(shè)置

王紹光結(jié)合案例，分析了中國政策議程設(shè)置模式，分了中國政策議程設(shè)置模式主要有六種⑤王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學(xué)》，2006年第5期。：（1）關(guān)門模式政策議程的設(shè)立完全由政治和政策精英主導(dǎo)，是在一個封閉系統(tǒng)進行的，沒有公眾參與，也沒有媒介的參與；（2）動員模式議程設(shè)置由政策精英決定，但是不同于關(guān)門模式在于決策者在設(shè)立政策議程之后會通過媒體進行宣傳動員，爭取民眾對政策的理解和支持；（3）內(nèi)參模式政策不是由政策制定者提出而是由接近政治權(quán)力和決策者的智囊團提出，智囊團透過一定管道以內(nèi)參形式陳述政策問題，提出政策建議，并被決策者吸納；（4）借力模式由智囊團提出政策建議，采取迂回的方式，通過將政策問題和政策建議訴諸媒體和公眾，希望通過輿論壓力來引起決策者的注意并吸納；（5）上書模式上書模式是向決策者寫信反應(yīng)問題，提出建議，其不同于內(nèi)參模式在于其身份，上書者一般不是政府的智囊團或機構(gòu)；（6）外壓模式通過訴諸輿論，爭取民意支持，形成壓力，進而促使決策者采取行動，將問題納入政策議程。王紹光還認為，在當(dāng)前，六種政策議程設(shè)置模式都并行存在，但關(guān)門模式和動員模式是最初的模式，逐漸式微；內(nèi)參模式是常態(tài)，上書模式和借力模式時有所聞，而外壓模式則頻繁出現(xiàn)。

在西方，公共政策決策者在政策問題的認定和政策議程設(shè)置方面的壓力源于當(dāng)選和連任（選民和利益集團施加的壓力）。金登認為，媒介對政策議程設(shè)置的影響主要是通過媒體輿論和公共輿論相互作用，進而被追求選票的政治家關(guān)注到選民的熱點議題。可以說，在西方，網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論的影響主要集中在政治選舉過程，包括候選人宣傳介紹、組織動員和政治捐款。在我國，就網(wǎng)絡(luò)媒體來看，網(wǎng)絡(luò)輿論對我國政策議程設(shè)置具有特殊的作用，媒體對政策議程的影響則相對要大得多。就王紹光六種政策議程設(shè)置模式而言，動員模式、借力模式和外壓模式都涉及到媒體，當(dāng)然媒體在三種模式中的重要性有所不同。在網(wǎng)絡(luò)普及的時代，網(wǎng)絡(luò)媒體的輿論影響力不斷增強。

事件和一個地方事務(wù)要演變成網(wǎng)絡(luò)世界的輿論，并進而對現(xiàn)實的政策議程設(shè)置產(chǎn)生影響，首先該事件必須具有“新聞性”和敏感性，能夠吸引網(wǎng)民關(guān)注的興奮點，從傳播學(xué)的角度而言，就是事件和話題具有構(gòu)成新聞的要素。

從議程的角度看，議程可以分為媒介議程、公共議程和政策議程。媒介議程主要是大眾傳媒報道的問題，包括什么問題列入報道，以何種方式、多大篇幅及順序進行報道。在傳統(tǒng)媒介里，商業(yè)因素和政治力量對媒介議程設(shè)置具有重要影響，是精英選擇的結(jié)果；在網(wǎng)絡(luò)世界里，媒介設(shè)置具有個體化和草根性。公共議程是大眾關(guān)心和討論的話題，認為政府應(yīng)該給予關(guān)注和應(yīng)對的問題。政策議程是決策者認為重要，應(yīng)該介入或者準(zhǔn)備介入，采取政策行動的公共問題。三者并不等同而又相互關(guān)聯(lián)。只有納入政策議程，才會有后續(xù)政策制定和政策執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)。三者的關(guān)系與互動可以用下圖表示。

圖2 媒介議程、公共議程和政策議程的關(guān)系

梳理2003年以來的網(wǎng)絡(luò)熱點可以發(fā)現(xiàn)，以下幾類公共事件：①關(guān)系國家利益、民族主義和民族情感問題；②涉及衣食住行等民生問題；③權(quán)力部門的強制執(zhí)法爭議行為（法院、警察和城管）；④地方政府官員違法亂紀、貪污腐敗、不端行為；⑤牽涉社會基本倫理道德問題；⑥高校和學(xué)術(shù)造假問題；⑦重要或敏感國家和地區(qū)的國際事件和突發(fā)性事件，等等，更容易刺激網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)民的神經(jīng)，引起網(wǎng)絡(luò)高度關(guān)注，聚焦網(wǎng)絡(luò)民意，形成波濤洶涌的網(wǎng)絡(luò)輿論。由此形成的網(wǎng)絡(luò)輿論背后都蘊涵公民對社會諸多公共問題和政策問題的關(guān)注，包括政策問題和政策議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督評估等等。

以2009年杭州胡斌飚車案為例，該事件網(wǎng)絡(luò)輿論形成過程可以如下圖所示：

圖3 胡斌飚車案的輿論形成邏輯

該事件首先只是一個普通交通案件，但由于受害者（富二代，豪華跑車）和肇事者（名校畢業(yè)的高材生，陽光青年）身份而具有比較強的新聞性，肇事方的言行違反常理觸及底線（肇事方及同伴一副沒什么的關(guān)系的照片、言語在網(wǎng)絡(luò)瘋傳）和警方初期處置不當(dāng)（片面采信肇事方時速70碼的武斷、不嚴謹?shù)恼f辭，“欺世碼”成網(wǎng)絡(luò)流行語）激起全國網(wǎng)民的關(guān)注和網(wǎng)絡(luò)大肆報道，形成網(wǎng)絡(luò)輿論。但網(wǎng)絡(luò)媒體并非孤立。網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)媒體互為滲透，形成互動（5月15日，央視《新聞1+1》欄目進行專題報道和分析）。網(wǎng)絡(luò)可以為傳統(tǒng)媒體提供新聞信息源，同樣傳統(tǒng)媒體也為網(wǎng)絡(luò)提供了新聞話題，二者的滲透與互動形成合力，構(gòu)成強大的媒體輿論。

強大的媒體輿論將一個普通交通肇事案件迅即演變?yōu)楣彩录屯话l(fā)事件，并引起地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，時任杭州市長、市委書記先后作出批示，市委書記在5月15日表示市委、市政府已經(jīng)明確要求執(zhí)法部門立即展開專項整治行動，查處飆車、超速等嚴重交通違法行為以及擅自改裝、變動機動車發(fā)動機、排氣管等裝置的行為，交通公共安全政策議程設(shè)立，并迅速得以執(zhí)行。

縱觀近年許多網(wǎng)絡(luò)輿論和網(wǎng)絡(luò)媒介議程被列入政策議程，網(wǎng)絡(luò)公共事件最后得到解決可以看出，抽象上，一般網(wǎng)絡(luò)輿論最終走向政策議程設(shè)立的過程路徑如下所示：

圖5：網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置過程

四、壓力模式：網(wǎng)絡(luò)媒體影響政策議程的制度分析

從政策議程設(shè)置模式來看，網(wǎng)絡(luò)輿論對包括政策過程在內(nèi)的政策議程設(shè)置的影響遵循的是一種壓力模式。網(wǎng)絡(luò)媒體要對政策過程產(chǎn)生影響，影響政策議程設(shè)置，一個重要的聯(lián)結(jié)點是政治權(quán)力精英和政策制定者會關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿論，并對網(wǎng)絡(luò)輿論作出反應(yīng)；否則，輿論只是輿論，而不可能轉(zhuǎn)化或者推動政策議程的設(shè)置。網(wǎng)絡(luò)媒體和輿論對政策議程設(shè)置的影響是自上而下權(quán)力體制和媒介體制的合理延伸。

在政治體制上，我國建立了自上而下的權(quán)力體系。對于這種體制，有的認為中國目前的這種政治體制是后集權(quán)主義或者黨國威權(quán)主義，其突出特征是政治上的集權(quán)主義和經(jīng)濟上的消費主義和市場經(jīng)濟。①賈西津：《中國公民參與——案例與模式》，社會科學(xué)文獻出版社2008年版，第234頁。無論對這種體制用何種專業(yè)政治術(shù)語進行界定和描述，從權(quán)力和政策邏輯的角度看，這種體制下，各級官員是“唯上不唯下”，而“唯上不唯下”的最優(yōu)選擇是“欺上瞞下”。②鄭永年：《中國政府信任危機背后的政治危機》，《聯(lián)合早報》，2009年8月18日網(wǎng)絡(luò)版。在新聞體制上，西方尤其是以美國為代表的媒體體制，由于過度私有化和商業(yè)化，被少數(shù)財富集團控制而導(dǎo)致在自由主義的面罩下無法對重要的公共問題進行有效的公共辯論，中國新聞媒體體制避免了此種弊端，但與此同時，“一元體制，二元運作”媒介體制的弊端也是顯而易見的。③“一元體制，二元運作”指的是媒介為國家所有，傳媒用國家所有制賦予的政治優(yōu)勢在市場上獲取經(jīng)濟收入，又用這種收入完成意識形態(tài)領(lǐng)域需要完成的政治任務(wù)，見陳丹力：《關(guān)于媒介經(jīng)濟的若干問題》，傳播研究網(wǎng)，2009.8.26 http：//xinwen.cass.cn/user/erjiview.php?list =5＆TxtID=1815.媒體作為黨和政府的“喉舌”，是黨和政府的意識形態(tài)的宣傳工具和政策灌輸工具，獨立性和自主性容易受到質(zhì)疑。盡管改革開放以后，媒體為了追求發(fā)行量、收視率和廣告收益最大化，其自主性有所增強，但主要是在娛樂類節(jié)目上更接近市場規(guī)則。同時，政府出于政治穩(wěn)定等需要而要求傳統(tǒng)媒體報道以正面宣傳為主。在地方，對所謂“負面新聞”更是非常敏感，地方性媒體多為地方所控制，往往借政治穩(wěn)定而壓制“負面”新聞的報道。

基于同樣的考量，政府試圖對網(wǎng)絡(luò)世界實施管制，對一些認為不合伙主流意識形態(tài)或者認為有損于社會穩(wěn)定的網(wǎng)站和網(wǎng)頁進行關(guān)閉、屏蔽。但是，作為一種新媒體，網(wǎng)絡(luò)所具有的非中心架構(gòu)、開放性和匿名性等特征，使得網(wǎng)絡(luò)可以突破部分政府管制。因此，網(wǎng)絡(luò)媒體對實體空間的事件和話題的報道可能引發(fā)網(wǎng)民的關(guān)注，當(dāng)網(wǎng)民發(fā)帖和跟帖到達一定量的時候，事件被放大，或者由地方性事件演變?yōu)楦蠓秶鷥?nèi)的關(guān)注事件，就可能形成網(wǎng)絡(luò)輿論，超出一定區(qū)域政治和政策決策精英的控制范圍，“欺上瞞下”宣告失敗。輿論事件被上一級領(lǐng)導(dǎo)和政府察覺，作出批示，政策議程形成?；蛘呱弦患壵皖I(lǐng)導(dǎo)尚未作出批示，但輿論已經(jīng)形成，地方預(yù)感到或者已經(jīng)感受到了輿論壓力，為此被迫或者主動作出回應(yīng)，進而政策議程形成。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)并非單獨發(fā)揮輿論宣傳、監(jiān)督和啟發(fā)作用。實際上，網(wǎng)絡(luò)完全可能與傳統(tǒng)媒體尤其是其中的權(quán)威媒體進行互動，就可以形成合力，產(chǎn)生更強大的輿論壓力。①在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治環(huán)境下，一個社會存在的正常的不同聲音、群體性事件、集體行動和其他看似負面的新聞和事件都容易被視為不穩(wěn)定的因素，政府和官員常將合理、合法維權(quán)行為同“維穩(wěn)”對立，因而地方政府和職能部門承受巨大的“維穩(wěn)”壓力，從而屢屢出現(xiàn)人治與法治的沖突。這是網(wǎng)絡(luò)媒體和輿論影響政治和政策的深層原因。

網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論對政策問題和政策議程設(shè)置的影響壓力主要包括兩個方面：一是網(wǎng)絡(luò)民意集聚的自身壓力，因為在現(xiàn)代社會，沒有哪個政府和官員可以完全忽視網(wǎng)民和民眾的聲音；二是網(wǎng)絡(luò)媒體部分突破了地方和部門管制，可能會導(dǎo)致“欺上瞞下”落空或者“媚上”受阻，從而招致上一級關(guān)注和干預(yù)，驟然增加了巨大壓力。實際上，網(wǎng)絡(luò)熱點事件形成的壓力不僅僅對事件和問題當(dāng)事人及部門產(chǎn)生心理壓力，而且對更大范圍內(nèi)的政府施加了無形的壓力。比如杭州飚車案不僅對杭州市警方，而且對杭州市委市政府乃至浙江省省委省政府產(chǎn)生壓力，尤其是更高一級政府和領(lǐng)導(dǎo)察覺此事并予以關(guān)注，作出批示，更是如此。用更直白的言語來說，決策者認為有關(guān)“負面新聞”的輿論有損地方政府和領(lǐng)導(dǎo)者的形象，有損地方和領(lǐng)導(dǎo)聲譽，有損上級對其政績的肯定，甚至可能影響其仕途，或者這種輿論僅僅令地方政府和領(lǐng)導(dǎo)感到不快，認為需要采取行動，從而影響了政策議程。

結(jié)語

從政策過程來看，某種程度上，政策議程比政策制定和政策執(zhí)行更重要。公共決策者的視野、關(guān)注點和興奮點受到各種局限，而且政策問題的解決受到耗費財政、人力和時間等資源以及政治等因素的制約，將什么問題列入政策議事日程就顯得無比重要。政策問題的認定和政策議程的設(shè)置受到諸多因素的制約，這其中媒體扮演著重要的角色。對于決策者而言，媒介的報道和評論為其提供了決策信息，尤其是通過媒介輿論和媒介議程，可以察覺社會的議題動向。

網(wǎng)絡(luò)作為一種新興媒體，突破了傳統(tǒng)媒體的地域限制，具有跨時空性、草根性、自由性、低成本、載體的豐富性以及強大的互動性，使其具有獨特魅力。網(wǎng)絡(luò)媒體部分突破了傳統(tǒng)媒體的議程設(shè)置壟斷，過度商業(yè)化或者政府管制等帶來的弊端。尤其是，如果與傳統(tǒng)媒體尤其是傳統(tǒng)主流媒體形成良性互動的話，網(wǎng)絡(luò)輿論將發(fā)揮更加重要的作用。

考慮到我國現(xiàn)有的自上而下的權(quán)力體制和國有控制的媒體所有權(quán)體系，網(wǎng)絡(luò)媒體在當(dāng)代中國政策問題認定和政策議程設(shè)置方面具有不可忽視的重要作用。網(wǎng)絡(luò)輿論對政策問題的認定和政策議程的設(shè)置凸顯了我國現(xiàn)階段政治和政策過程的特色。網(wǎng)絡(luò)輿論一方面凸顯了網(wǎng)絡(luò)公共事件，社會公共問題的嚴重性和重要性，表明社會當(dāng)前對某一個問題的關(guān)注程度，并有助于決策者對政策問題的認定，進而對政策議程產(chǎn)生影響；另一方面，網(wǎng)絡(luò)輿論形成了社會壓力，在現(xiàn)有權(quán)力邏輯和體制下，官員基于政府和部門形象、社會穩(wěn)定和政績考核等原因被迫或主動認為需要采取某種行動，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿論，從而設(shè)置政策議程?；蛘呔W(wǎng)絡(luò)輿論促使上級作出批示，并直接推動地方和部門采取行動，從而設(shè)置了政策議程。遵循同樣的邏輯，鑒于現(xiàn)有的權(quán)力體制和媒介體制，網(wǎng)絡(luò)媒體對政策問題的認定和政策議程設(shè)置的影響也是有限度的，它只能限定在一定層面的政治和政策范圍之內(nèi)，超出這一邊界，網(wǎng)絡(luò)媒體同樣因受到管制而無法發(fā)出聲音，網(wǎng)絡(luò)輿論的形成與傳播也就無從談起，更遑論影響政策議程。因此，從一個更加長遠的觀點來看，公共政策制定者需要對網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論的回應(yīng)走出被動的壓力模式，而更加積極、主動地去關(guān)注和搜集網(wǎng)絡(luò)民意，促進良性互動，不斷提升公共決策的科學(xué)化和民主化水平?！?/p>