農(nóng)村社會組織發(fā)展與社會管理創(chuàng)新——基于浙江省楓橋鎮(zhèn)的實證研究

□ 周鑫澤

構(gòu)建并完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的農(nóng)村社會管理新格局，當(dāng)前的薄弱之處正在于培育農(nóng)村社會組織。楓橋鎮(zhèn)是“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)源地，“楓橋經(jīng)驗”一直以來被作為我國農(nóng)村社會管理的典范，楓橋黨委政府一直高度重視社會管理中社會力量的整合，創(chuàng)造了有利的制度空間?！皸鳂蚪?jīng)驗”曾多次在全國推廣，其核心是依靠群眾，其重要特色和精髓是基層社會組織的發(fā)展。本文根據(jù)研究對象的范圍，從更廣泛的意義上，將農(nóng)村社會組織界定為在農(nóng)村地區(qū)，除村委會、村民小組之外的，有合法性依據(jù)的，在公共服務(wù)供給與社會管理領(lǐng)域發(fā)揮協(xié)同作用的群眾性組織。

一、楓橋鎮(zhèn)社會組織發(fā)展情況調(diào)查

本文寫作過程中，作者專程赴楓橋鎮(zhèn)進(jìn)行了為期兩周多的蹲點調(diào)查，調(diào)研訪談及問卷問題緊密圍繞“農(nóng)村社會組織與基層社會管理”展開，具體包括農(nóng)村社會組織的名錄、數(shù)量、作用大小及領(lǐng)域、組織架構(gòu)、管理辦法、資金來源與使用、發(fā)展瓶頸、發(fā)展規(guī)劃等。（1）訪談法：第一階段①調(diào)研分兩個階段：2011年7月18至31日、8月28至31日。為了行文方便，人名采用姓氏拼音簡寫。，先后單獨訪談了楓橋鎮(zhèn)黨委書記、主管社會組織副書記、綜治中心主任F、農(nóng)業(yè)副鎮(zhèn)長、社會事業(yè)副鎮(zhèn)長、武裝部長、宣傳委員、駐村指導(dǎo)副主任、三資辦副站長、民政辦、綜治辦、財政辦會計、老楊調(diào)解中心負(fù)責(zé)人；對于各村（社區(qū)）的部分干部和村民代表采取了座談會的形式。（2）問卷法：①調(diào)研期間向未單獨訪談對象發(fā)放16份，全部有效回收。②在鎮(zhèn)組織村民代表履職培訓(xùn)時期，分三期按村向村民代表發(fā)放共150份，收回問卷總計121份，有效問卷117份，分析應(yīng)用問卷95份①95份含魏廉村2份；杜黃新村3份；東三新村、霞朗橋村、樓家村各4份；永寧村、櫟橋村各5份；大干溪村、大溪村、齊東村、新?lián)窈?、洄村?份；新東塢村、樂山村、全堂村各7份；屠家塢村8份；回收陽春村31份，隨機(jī)選用9份（約30%）。。③如新?lián)窈迕裰髦拼迨謨浴㈥惣掖寰C治網(wǎng)格化管理手冊、楓源村村民代表工作手冊、諸暨市村級組織規(guī)范化管理手冊、科學(xué)發(fā)展的楓橋經(jīng)驗宣傳冊等。村（社區(qū)）社會組織基礎(chǔ)信息采集問卷，7月27日召開村（社區(qū)）文書村官座談會，以文本及公共郵箱兩種方式發(fā)放，截止8月31日，回收天竺、百樹社區(qū)及14個行政村共143份②齊東村、陳家村、魏廉村、屠家塢村、霞朗橋村、洄村、鐘山村、東三新村、杜黃新村、櫟橋村、大干溪村、大溪村、永寧村、梅苑村。。（3）文獻(xiàn)法：資料來源于楓橋鎮(zhèn)政務(wù)網(wǎng)、各村（社區(qū)）村務(wù)網(wǎng)、萬村聯(lián)網(wǎng)工程各村主頁、鎮(zhèn)政府部分科室復(fù)印或拷貝資料、村工作手冊③、期刊文獻(xiàn)及相關(guān)著作。

（一）楓橋鎮(zhèn)社會組織概況

根據(jù)調(diào)研，楓橋鎮(zhèn)當(dāng)前社會組織發(fā)展的基本情況為：

（1）各類群防群治的自治組織：調(diào)解委員會55個387人；治保委員會55個361人；流動人口管理服務(wù)工作組43個，工作人員均6人以上；應(yīng)急管理工作組57個；應(yīng)急小分隊38支；義務(wù)消防隊16支；義務(wù)巡防隊40支；專職平安協(xié)管隊8支；村互聯(lián)互防隊6支；村企聯(lián)防隊1支；幫扶工作組30支；治安糾紛排查信息員、法制教育宣傳員等信息員1000多名、綜治網(wǎng)格員1106名；民兵連基干民兵348人，應(yīng)急排40人，來自鐘山村、海角村、陳家村、樓家村、楓一村各8名；“平安楓橋”獎勵基金1個。參與群防群治組織的成員幾乎占總?cè)丝诘?0%以上。

（2）經(jīng)濟(jì)類、工會組織、婦女、計生組織：經(jīng)濟(jì)合作社28個行政村全覆蓋；諸暨市襯衫協(xié)會，2005年注冊登記，有企業(yè)會員34家，個人會員3人；楓橋輕紡織協(xié)會，會員為大部分輕紡織商戶。鎮(zhèn)總工會，2003年9月成立鎮(zhèn)工會委員會，2007年8月升格為鎮(zhèn)總工會；2008年，梅苑村和屠家塢村分別成立村級聯(lián)合工會；截止2010年，共有企業(yè)單建工會73家，會員人數(shù)12374人，占職工總數(shù)95.21%。各村（社區(qū)）均設(shè)有婦代會、計劃生育協(xié)會，均設(shè)主任一名，由婦女主任兼任，平均委員5名左右，會員涵蓋全村婦女代表及育齡婦女。

（3）維權(quán)、村務(wù)監(jiān)督、水利、土管、環(huán)保、衛(wèi)生、僑聯(lián)組織：諸暨市消保委楓橋分會1個，各村（社區(qū)）均設(shè)消費(fèi)維權(quán)組織，3人以上。各村（社區(qū)）設(shè)村務(wù)監(jiān)督組，成員3－5人；水利會7個④分別為青龍畈、櫟新、洄村畈、山塘畈、湖頭畈、東泌湖及西畈水利會。，設(shè)主任一名，成員共3人以上（含雇傭放水員）；各村（社區(qū)）土地協(xié)管組織，核心成員均5人以上；環(huán)保協(xié)管組織，各村設(shè)環(huán)保協(xié)管員1名；各村（社區(qū)）均設(shè)公共衛(wèi)生服務(wù)監(jiān)督員1名，部分村（社區(qū)）達(dá)到3－5人。鎮(zhèn)僑聯(lián)委員會班子成員11人，聯(lián)系僑民119人。

（4）慈善救助、教育、老年類組織：諸暨市楓橋鎮(zhèn)慈善會，1996年注冊登記。楓橋鎮(zhèn)殘聯(lián)，設(shè)主席副主席，在村（社區(qū)）設(shè)殘疾人專職委員1人；下設(shè)肢殘人、盲人、聾人、智力、精神殘疾人親友等專門協(xié)會，會長1人，理事5人左右；村（社區(qū)）均設(shè)殘疾人協(xié)會組織，主席副主席1人，委員3人左右。諸暨市楓橋鎮(zhèn)藍(lán)天托兒所，2010年注冊登記。村（社區(qū)）均設(shè)關(guān)心下一代工作委員會，核心成員十幾人左右。各村（社區(qū)）共青團(tuán)，書記1人，委員3人左右。諸暨市離退休教育工作者協(xié)會楓橋鎮(zhèn)委員會，主任副主任各1名，委員3名。宣林章獎學(xué)金、楊婉貞?yīng)剬W(xué)金、壽彩鳳獎學(xué)金、陳洪綬獎學(xué)金、楓橋鎮(zhèn)愛心助學(xué)基金、兄弟教育基金、為華助學(xué)基金共7個。各村均設(shè)老年協(xié)會，會長1名，委員5人左右，會員涵蓋60周歲以上所有老年人。鎮(zhèn)敬老院1個，工作人員3人，照顧老人62名；大干溪村鴻泰養(yǎng)老中心1個，工作人員4人。

（5）文體類組織：文藝組織10多個門類，文藝骨干2000多名。銅管樂隊60支；腰鼓隊40余支；舞龍舞獅隊1支；威風(fēng)鑼鼓隊1支；十番隊1支；板龍隊1支；文藝演唱團(tuán)1個；農(nóng)民鼓樂隊1支；各村（社區(qū)）舞蹈隊，核心成員十幾人，會員最多過百人；戲曲愛好者團(tuán)體若干，會員均10人以上；諸暨市楓橋花木盆景協(xié)會，2005年注冊登記；越劇之居戲曲協(xié)會1個；楓江書畫社、霞朗橋村書畫協(xié)會各1個。體育組織：諸暨市楓橋鎮(zhèn)武術(shù)協(xié)會于1992年注冊登記，會員60多人；老年體育協(xié)會1個；乒乓球俱樂部1個、乒乓球隊30支；象棋隊1支，齊東村12人；籃球隊、健身球隊（如霞朗橋村16人隊）、柔力球隊（如天竺社區(qū)5人隊）、門球隊、老年排球隊、地擲球隊、橋牌隊、臺球隊、太極拳隊若干支。東三新村釣魚興趣團(tuán)體1個，成員8人。

根據(jù)統(tǒng)計，問題“您了解社會組織嗎”，96.4%的居民表示“了解”（基本了解占77.48%）。對于社會組織在社會管理中的作用，高達(dá)95.5%的居民認(rèn)為有作用（見圖一）。

圖一 社會組織在社會管理中發(fā)揮作用的程度

（二）楓橋鎮(zhèn)社會組織在社會管理中的實際作用

楓橋鎮(zhèn)社會組織在社會管理的矛盾調(diào)解、治安防范、文體活動、教育普及、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、社會救助、污染防治與維權(quán)九大方面發(fā)揮了實際作用。而在其他領(lǐng)域，本文根據(jù)實際情況著重說明了在水利管理、國土資源管理、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的一些社會組織的作用（見圖二）。

圖二 社會組織在社會管理中發(fā)揮作用的領(lǐng)域

1、糾紛調(diào)解

全鎮(zhèn)55個調(diào)解委員會，形成了鎮(zhèn)、村、企全覆蓋的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相結(jié)合的“大調(diào)解”工作格局，分級調(diào)解、專業(yè)調(diào)解、品牌調(diào)解（老楊調(diào)解中心①老楊調(diào)解中心，主動承擔(dān)110報警的民間糾紛引起的治安案件。負(fù)責(zé)人楊光照（已退人民警察），核心成員3人，其他調(diào)解人員11人（來自司法所、法庭、民警陳超及村調(diào)解委）。由政府購買服務(wù)，核心成員3人工資均為2000元，無福利，辦公場所由楓橋派出所提供。2010年，調(diào)處矛盾糾紛275件，成功率98.3%。和產(chǎn)業(yè)調(diào)解齊頭并進(jìn)，做到“矛盾早發(fā)現(xiàn)、源頭早抓起、小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。調(diào)解的好處在于免費(fèi)，人性化服務(wù)，“治標(biāo)又治本”，修復(fù)后的社會關(guān)系更和諧。例：2010年10月15日，楓橋鎮(zhèn)聚英村俞某與馬某為房屋菜園地界問題發(fā)生爭吵扭打，致使馬某受傷，花去醫(yī)藥費(fèi)1200余元。案發(fā)后，俞某對傷害事實不認(rèn)可，拒絕賠償?！袄蠗钫{(diào)解中心”成員多次調(diào)查發(fā)現(xiàn)糾紛源于房屋土地界限爭議。馬某是殘疾人，行動不便，調(diào)解員便九次主動上門溝通，對房屋土地界限當(dāng)場訂樁拉線、做出明細(xì)規(guī)定，最終雙方達(dá)成和解共識。近五年，楓橋鎮(zhèn)各類矛盾糾紛調(diào)處成功率達(dá)98.3%，其中85%以上的矛盾在村級得到調(diào)處。

2、治安防范

55個治保委員會是維護(hù)轄區(qū)治安，保障群眾生命財產(chǎn)安全的村民自治組織，指導(dǎo)群眾做好治安保衛(wèi)、搶險救災(zāi)、犯罪預(yù)防等工作，下設(shè)護(hù)村隊、應(yīng)急管理工作組、社區(qū)矯正工作組等專項工作組。43個流動人口服務(wù)管理工作組重點針對流動人口做好計劃生育工作，法律宣傳與預(yù)防犯罪工作及對出租房的消防安全檢查和登記工作。義務(wù)巡防隊、專職平安協(xié)管隊、村企互聯(lián)互防隊、法律服務(wù)隊等隊伍在楓橋共筑了專群結(jié)合、人技結(jié)合的群防群治大格局。同時，加之民兵連的40人應(yīng)急排、義務(wù)消防隊、各村應(yīng)急小分隊又共同承擔(dān)起搶險救災(zāi)的重任。此外，楓橋設(shè)有“平安楓橋”獎勵基金。②“平安楓橋”獎勵基金由浙江永寧弟兄農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司每年捐助10萬元，期限暫定十年（2010年－2019年）。用于獎勵“十佳村（企）治保調(diào)解組織”（獎金3000元）、“十佳見義勇為積極分子”（2000元）、“十佳治保調(diào)解先進(jìn)個人”（1000元）、“十佳平安協(xié)管員”（1000元）、“十佳治安巡防隊員”（1000元）。例：護(hù)村隊夜間巡邏宵夜補(bǔ)貼，最高10元/人；白天整班25或30元/人，重點于節(jié)假日和防災(zāi)期間巡邏，由村支付誤工補(bǔ)貼。2007年9月的一個傍晚，海角村張金健率護(hù)村隊于傍晚成功抓獲兩名竊車賊，移交派出所。

3、文體活動

楓橋各類文體隊伍涵蓋20多個門類，參與人數(shù)眾多，各村（社區(qū)）每天都能積極開展各類健康的文化體育活動，既強(qiáng)身健體、陶冶情操，又加強(qiáng)了精神文明建設(shè)。例：今年5月上旬，由楓橋鎮(zhèn)文化站、鎮(zhèn)花木盆景協(xié)會、楓江書畫協(xié)會和鎮(zhèn)退管中心聯(lián)合舉辦的楓橋鎮(zhèn)首屆民間藝術(shù)展，展出盆景168盆，奇石24件，根雕58件，書畫作品68幅，還吸引了周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)前來參加；每年的楓橋鄉(xiāng)村舞蹈節(jié)、諸暨市老年運(yùn)動會、歡送新兵入伍、“三八”節(jié)、中秋節(jié)等時候都會看到眾多文體隊伍活躍的身影；各自然村的銅管樂隊，在紅白喜事、開業(yè)慶典、春節(jié)慰問軍烈屬等場合表演，有些適當(dāng)收費(fèi)為每天每人100元。再如在東三新村的每逢星期三大山自然村、星期六彩仙自然村、星期日孝義自然村都有越劇、歌曲、舞蹈等演出。

4、婦女計生、衛(wèi)生工作

（1）村（社區(qū)）民委員會設(shè)有女性婦女主任1人，兼任婦代會與計劃生育協(xié)會主任，委員均5名左右，聯(lián)系本村婦女代表、育齡婦女。婦代會主要負(fù)責(zé)組織開展“巾幗建功”等活動；了解聯(lián)系對象的實際狀況及問題并及時上報。計劃生育協(xié)會主要幫助群眾解決實行計劃生育的實際困難和后顧之憂。在它們的共同協(xié)助下，2011年上半年，楓橋計劃生育率為98.06%；在世界人口日等重要節(jié)日，開展宣傳咨詢，共發(fā)放資料8萬多份；扶助施行放環(huán)手術(shù)38例，取環(huán)45例，門診人次278人，優(yōu)生監(jiān)測257人；摸排出外來育齡流動人口12133人，及時錄入浙江省流動人口信息系統(tǒng)。（2）各村（社區(qū)）公共衛(wèi)生信息員負(fù)責(zé)對本村環(huán)境衛(wèi)生、傳染病、家宴、外來人口進(jìn)行管理及組織村民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療體檢、宣傳健康知識等。如：《諸暨市農(nóng)村家庭宴席衛(wèi)生安全監(jiān)督管理規(guī)定（試行）》（諸政辦發(fā)〔2006〕60號）規(guī)定“凡舉辦5桌以上15桌以下宴席的，由村級公共衛(wèi)生信息員和鄉(xiāng)村醫(yī)生去現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。檢查場地、操作規(guī)范、食品原料及廚師等方面的衛(wèi)生狀況，瀆職必究?！?/p>

5、教育服務(wù)

（1）7個獎、助學(xué)金針對品學(xué)兼優(yōu)的學(xué)生、貧困家庭的學(xué)生發(fā)放。例：2005年9月設(shè)立的兄弟教育基金至今已資助貧困學(xué)子763人。1999年9月設(shè)立宣林章獎學(xué)金至今已獎勵421人。（2）關(guān)工委主要組織老同志對廣大青少年進(jìn)行品德與法制教育，配合有關(guān)部門，開展幫教工作、幫困助學(xué)等。例：楓源村關(guān)工委緊緊圍繞有活動、有經(jīng)費(fèi)、有制度、有場所、有人員“五個有”目標(biāo)，積極開展“春泥計劃”，將村綜合辦公樓一樓100多平方米的倉庫進(jìn)行全新裝修，成立“楓源村青少年校外活動中心”，聘請村里有書法和寫作特長的退休教師3名、有抗美援朝經(jīng)歷的老黨員老干部代表2名、高校學(xué)生志愿者6名、水稻蔬菜種植大戶2名，擔(dān)任兼職輔導(dǎo)員，對未成年人進(jìn)行多種多樣的教育活動。

6、養(yǎng)老服務(wù)

（1）各村（社區(qū)）老年協(xié)會是老年人自愿組織、自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性組織。通常設(shè)會長1名，有些自然村設(shè)分會長，委員平均5人。老年協(xié)會日常組織老年人學(xué)習(xí)政策、法律法規(guī)；開展敬老、養(yǎng)老、助老的宣傳活動；維護(hù)老年人合法權(quán)益；積極參與社會管理，調(diào)解矛盾糾紛，獻(xiàn)計獻(xiàn)策，救助貧困戶；積極組織文體活動，如打麻將、下棋、太極拳、寫書法等；定期組織檢查身體；還會主持一些紅白喜事、組織村民公祭、接待一些公益活動等，如大學(xué)生暑期實踐活動。（2）鎮(zhèn)敬老院與大干溪村鴻泰養(yǎng)老中心為老年人提供集中養(yǎng)老服務(wù)，提供娛樂場所，資金來源于適量的服務(wù)收費(fèi)和政府資助。

7、社會救助

（1）鎮(zhèn)慈善協(xié)會、黨員志愿隊籌集經(jīng)費(fèi)全部用于向受災(zāi)群眾、貧困戶、殘疾人、貧困學(xué)生發(fā)放。如今年百樹社區(qū)黨員志愿隊為山下湖鎮(zhèn)洪災(zāi)組織捐款1400多元。婦代會、老年協(xié)會主要幫助婦女、老人本會會員解決實際生活困難。（2）楓橋鎮(zhèn)殘聯(lián)及其下設(shè)肢殘人、盲人、聾人、精神殘疾人親友等專門協(xié)會與村（社區(qū)）殘疾人協(xié)會組織共同構(gòu)筑全覆蓋的殘疾人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在掌握殘疾人基本情況，制定落實優(yōu)惠措施，組織殘疾人參加集體活動，幫助殘疾人解決實際問題，依法維權(quán)及營造扶殘助殘良好社會氛圍等方面發(fā)揮了重大作用。如2010年，共向全鎮(zhèn)104名殘疾人發(fā)放基本生活保障金和托（安）費(fèi)30多萬元；幫助15名白內(nèi)障患者實施復(fù)明手術(shù)，5名聽力障礙者配置助聽器，落實10多戶殘疾人的住房救助。

8、污染防治

（1）楓橋鎮(zhèn)上和84個自然村的保潔2010年295萬以服務(wù)外包的形式承包給了諸暨市暨陽保潔公司。各村（社區(qū)）公共衛(wèi)生信息員對保潔公司相關(guān)人員日常工作的監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)清掃保潔和垃圾清運(yùn)中的問題，及時向保潔公司和考核小組反映。（2）環(huán)境衛(wèi)生協(xié)管組織于今年成立，各行政村設(shè)1名環(huán)保協(xié)管員，由諸暨市環(huán)保局管理、聘用、培訓(xùn)，持證（三年有效期）上崗，每年按考核成績獎勵。職責(zé)為在本村進(jìn)行環(huán)保宣傳，收集反饋意見和建議；及時發(fā)現(xiàn)并上報本村污染物排放和有毒有害危險品的情況，監(jiān)督飲用水源地水質(zhì)發(fā)生的異常變化情況；協(xié)助做好農(nóng)村環(huán)境連片整治工作，對農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行、生活垃圾收集與處理進(jìn)行日常監(jiān)管，指導(dǎo)村民合理施用農(nóng)藥、化肥，減少農(nóng)業(yè)面源污染；協(xié)助處理環(huán)保糾紛，協(xié)助查處、解決環(huán)境違法問題，為環(huán)保執(zhí)法提供證據(jù)。

9、權(quán)益維護(hù)

（1）鎮(zhèn)總工會、73家單建工會（含兩個村級聯(lián)合工會）筑成工人維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，在依法調(diào)解工資、工傷等糾紛，維護(hù)職工合法權(quán)益，構(gòu)建和諧企業(yè)文化，創(chuàng)建和諧勞動關(guān)系企業(yè)（海亮集團(tuán)為全國模范勞動關(guān)系和諧企業(yè)，步森集團(tuán)為省勞動關(guān)系和諧企業(yè)），代表和組織職工參與社會管理、企業(yè)管理等方面發(fā)揮了重要作用。（2）消費(fèi)維權(quán)組織負(fù)責(zé)依法維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，事前進(jìn)行消費(fèi)引導(dǎo)和教育，加強(qiáng)對農(nóng)村消費(fèi)市場的日常監(jiān)管，快速介入解決消費(fèi)糾紛及提高農(nóng)村消費(fèi)者的消費(fèi)素質(zhì)。例：2009年夏天，葛某用了10年的高壓鍋剛換了一個壓力閥，換后不久發(fā)生爆炸，自己與銷售方協(xié)商未果，村維權(quán)聯(lián)絡(luò)員及時聯(lián)系工商所和鎮(zhèn)消保分會，多次協(xié)調(diào)，認(rèn)定雙方各有責(zé)任，由銷售方賠償損失770元，維權(quán)就這樣在家門口完成。2008年以來，此類組織消費(fèi)糾紛調(diào)處成功率達(dá)100%。（3）村務(wù)監(jiān)督委員會在黨支部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，對村務(wù)、財務(wù)進(jìn)行公開和審核，對村委會不按規(guī)定做出的決定提出廢止建議，根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見，對不稱職的村委會成員提出罷免意見，提請黨支部報上級黨委、政府后，依法啟動罷免程序。各村村務(wù)、財務(wù)狀況一般按季在本村公告欄及村務(wù)網(wǎng)上公開。

10、其它領(lǐng)域

（1）水利管理：民間水利會是由同一湖畈的農(nóng)民代表會選舉產(chǎn)生的群眾性組織，由各受益村選派代表組成，主要承擔(dān)水利設(shè)施維修、防洪、小型農(nóng)田水利工程的規(guī)劃、建設(shè)和管理，協(xié)調(diào)水事糾紛等職能。一般有2、3名工作人員負(fù)責(zé)水利設(shè)施日常管理工作，并在每個村中聘請了一名放水員，對各村的用水，實施“一把鋤”把關(guān)，“水的利用率從原來的30%提高到現(xiàn)在的70%”①周智敏：《諸暨民間水利會照看半數(shù)農(nóng)田》，《浙江日報》，2006年3月21日。。水利會收支基本保持平衡，管理費(fèi)由受益區(qū)農(nóng)民按每年每畝3至9元上交。（2）國土資源管理：問卷顯示，選擇當(dāng)前最突出的五項社會矛盾，81.25%的人選擇“土地問題引起的矛盾”。2008年，政府土管部門倡導(dǎo)在每個行政村創(chuàng)建土地協(xié)管組織，配合進(jìn)行土地審批、監(jiān)督、調(diào)查及協(xié)調(diào)土地糾紛等工作。在他們的大力協(xié)助下，2010年度全鎮(zhèn)及時解決涉土糾紛212起，查處違法違規(guī)用地苗頭315宗，沒有一起越級信訪發(fā)生。例：今年6月15日，天降暴雨，一村民擔(dān)心山洪會沖垮自家屋后圍墻，擅自用石塊壘起防洪墻，同時阻擋了村里的道路。附近村民向國土協(xié)管員老駱投訴，老駱立即介入，說明道理后，道路通暢了，圍墻也沒有被洪水沖毀。（3）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域：村經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)保護(hù)管理村集體所有或者使用的資源；經(jīng)營管理村集體所有的資產(chǎn)；提供社員生產(chǎn)經(jīng)營和生活所需的服務(wù)；建立健全村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理制度。②2010年，楓橋村組集體經(jīng)營收入約1605萬元，農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營收入1860萬元。襯衫協(xié)會、輕紡織協(xié)會以推動楓橋服裝、紡織產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為服務(wù)宗旨，倡導(dǎo)行業(yè)自律，維護(hù)行業(yè)利益與企業(yè)利益，并為政府、行業(yè)、社會提供與行業(yè)相關(guān)的各種服務(wù)。

二、制約農(nóng)村社會組織發(fā)展的瓶頸因素

楓橋的社會組織在社會管理各領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，粗略看來，目前有三類組織比較穩(wěn)定：第一類是政府和村兩委重點扶持的，法律政策上有明確制度安排的，如治保會、老年協(xié)會、計生協(xié)會、經(jīng)濟(jì)合作社等；第二類是通過提供服務(wù)或收取會費(fèi)有穩(wěn)定性收入來源的，如銅管樂隊、鎮(zhèn)敬老院、襯衫協(xié)會等；第三類是組織成員凝聚力強(qiáng)、均能滿足自身需求的，如一些興趣型組織。但客觀地講，楓橋的社會組織整體上還處于一種不規(guī)范、不穩(wěn)定的起步階段，距離理想的社會組織狀況尚有很大差距。經(jīng)過分析，制約農(nóng)村社會組織發(fā)展的瓶頸主要為以下方面：

（一）政府部門重視不足，缺乏科學(xué)全面的發(fā)展規(guī)劃

政府部門重視程度不足，甚至存在矛盾心理，一方面希望社會組織承擔(dān)起政府職能轉(zhuǎn)變后歸還社會的相關(guān)職能，另一方面又擔(dān)心它們的成長影響公共政策制定和執(zhí)行，甚至危及社會穩(wěn)定。對于制度安排及主動倡導(dǎo)建立的社會組織往往是重使用、派任務(wù)，輕培育、輕建設(shè)，使得部分社會組織行政化傾向明顯。對于政策制度之外的自發(fā)性或者說“草根”的社會組織往往重控制，輕支持，任其自生自滅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于本地區(qū)社會組織的基本狀況、生存狀態(tài)往往難于做出明確判斷，缺乏科學(xué)全面的發(fā)展規(guī)劃。而正是由于農(nóng)村較低的現(xiàn)代化水平加之政府對社會組織的培育不夠，導(dǎo)致了農(nóng)村社會組織成長緩慢、周期長。

（二）法律政策的保障和支持缺位

我國一直以來缺少統(tǒng)一的社會組織法，缺乏一般性法律，或者說管理社會組織的母法，對社會組織的主體、資格、行為、財產(chǎn)、責(zé)任、監(jiān)管方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定和監(jiān)管，相關(guān)法規(guī)僅三個，即社團(tuán)、基金會、民辦非企業(yè)三大條例，即《社會團(tuán)體登記管理條例》（1998年）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）和《基金會管理條例》（2004年）。而且不同法律法規(guī)之間還存在一定程度的矛盾和沖突，社會組織的一些管理條例已不適于現(xiàn)實所需。農(nóng)村社會組織基本上未注冊登記，基本游離于當(dāng)前的法律法規(guī)保障和支持之外。政策上，政府部門對于購買服務(wù)、用房用地保障、人才發(fā)展及稅收優(yōu)惠減免等規(guī)定尚不具體、操作性不強(qiáng)，使得政策執(zhí)行中阻力重重，往往不能落到實處。

（三）現(xiàn)行剛性管理體制的束縛

雙重管理體制形成登記“高門檻”。政府部門的“經(jīng)濟(jì)人”心理及業(yè)務(wù)往往多頭相關(guān)，導(dǎo)致社會組織難于找到業(yè)務(wù)主管單位，而組織成員和資金等條件更是“高不可攀”。加之鎮(zhèn)一級統(tǒng)一的備案登記管理尚未普遍建立，使得大量農(nóng)村社會組織處于“非法”狀態(tài)，如楓橋鎮(zhèn)注冊登記的社會組織僅5家。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常沒有專人負(fù)責(zé)與社會組織進(jìn)行溝通、管理，只是在各功能領(lǐng)域做間接性、臨時性、個別性的接觸，對于社會組織的利益訴求、發(fā)展問題以及它們對于社會管理的意見和建議尚缺乏正式的溝通渠道。

（四）資金短缺，缺乏基本的物質(zhì)保障

楓橋社會組織的經(jīng)費(fèi)來源種類包括政府資助、村委資助、企業(yè)或私人捐贈、會員會費(fèi)及非營利性收入?，F(xiàn)實中，絕大多數(shù)社會組織經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺且來源渠道單一，制度保障嚴(yán)重缺位。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受財政能力約束，資助經(jīng)費(fèi)少之又少，有時甚至下任務(wù)難下經(jīng)費(fèi)；農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)費(fèi)短缺加之各村財力不一，村委的資助相差較大，通常還取決于村兩委的態(tài)度，而一般也僅限于購置器材；企業(yè)、私人捐贈具有不穩(wěn)定性和偶然性，農(nóng)村本就少有規(guī)模企業(yè)，捐贈又往往借力于組織成員的社會關(guān)系，如老年協(xié)會基于老年人的威望或者家族地位，通常更易“拉贊助”；會員會費(fèi)限于少量興趣組織和行業(yè)協(xié)會；非營利性收入僅限于敬老院、銅管樂隊等專業(yè)服務(wù)能力強(qiáng)又有市場的社會組織。

（五）社會組織發(fā)展的規(guī)范化、制度化水平低下

長久以來，農(nóng)村社會組織一直缺乏長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，許多組織甚至習(xí)慣了“被建設(shè)”。具體來講，表現(xiàn)為規(guī)章制度建設(shè)不完善，組織結(jié)構(gòu)松散，分工不清；對組織負(fù)責(zé)人的個人資源依賴強(qiáng)，一定時期后一旦負(fù)責(zé)人的公共意識、事業(yè)熱情或能力方面出問題，本組織就容易陷入癱瘓甚至解散；農(nóng)民成員自身的文化水平和能力限制①問卷①統(tǒng)計顯示，所測村民代表的文化程度為小學(xué)及以下6.32%、初中52.63%、高中、職中或中專35.79%、大專及以上5.26%。調(diào)研中很多協(xié)管類社會組織成員紛紛表示壓力很大，能力不足，激勵跟不上。，公共意識又不夠堅定，在組織目標(biāo)模糊，運(yùn)行機(jī)制不健全的情況下，缺乏凝聚力和主動性，組織運(yùn)行效率低下。長此以往不加規(guī)范，很難贏得政府和社會各界的信任，最終也會導(dǎo)致農(nóng)民自己對成立組織喪失信心與動力，勢必影響農(nóng)村社會組織的健康發(fā)展。

三、發(fā)展農(nóng)村社會組織、創(chuàng)新社會管理的對策建議

要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，就必須積極培育有組織的社會主體，提高社會自我管理的能力，這是當(dāng)今我國社會轉(zhuǎn)型和社會管理新格局建構(gòu)的歷史性重任。

（一）從社會管理的戰(zhàn)略高度重新認(rèn)識社會組織

“非營利組織可能發(fā)揮著執(zhí)行者、催化劑和伙伴的作用”②David Lewis，The Management of Non－Governmental Development Organizations：an introduction，Routledge：London and New York，2001，p68.，國際經(jīng)驗表明：沒有一個發(fā)達(dá)的社會組織體系，就不存在政府、市場、社會三足鼎立的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代化也就會缺少結(jié)構(gòu)性支撐。站在社會轉(zhuǎn)型和培育現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的高度，我國未來5－10年的一項戰(zhàn)略性任務(wù)，就是大力培育、積極推進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展，使之孕育出一個良好的公民社會，承擔(dān)起社會自我管理職能，與我國強(qiáng)大的政府、健全的市場體系相互支撐。為此，各級政府應(yīng)該充分掌握本地區(qū)社會組織發(fā)展?fàn)顩r，積極制定科學(xué)全面的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。

（二）改革登記方式，完善管理體制

在登記制度方面，適當(dāng)降低注冊資金與人員要求的高門檻，對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織進(jìn)行直接登記和管理，取消業(yè)務(wù)主管單位，由政府部門根據(jù)社會組織業(yè)務(wù)范圍和類型進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對暫不具備登記條件，但符合培育重點的基層社會組織，應(yīng)本著“先發(fā)展再規(guī)范、邊發(fā)展邊規(guī)范”的原則，探索由縣市民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實行備案登記。對于符合登記條件的城鄉(xiāng)社區(qū)社會團(tuán)體實行直接登記制。同時，建立起備案登記與財政資助的資格聯(lián)系。

（三）建立樞紐型社會組織，發(fā)揮其對基層社會組織的引導(dǎo)培育與管理監(jiān)督作用

目前，浙江省寧波市北侖區(qū)等地已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立起樞紐型社會組織，這類組織通常以“××鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會組織聯(lián)合會”之類的名稱命名。我們稱之為“樞紐型社會組織”，是因為它一頭連接基層政府，一頭連接眾多基層各類草根社會組織，承擔(dān)著基層草根組織與政府部門之間橋梁紐帶作用。樞紐型社會組織的建立是基層社會管理的重要創(chuàng)新，它已經(jīng)發(fā)揮出了對基層草根組織的引導(dǎo)培育與管理監(jiān)督作用，值得總結(jié)完善和推廣。通過樞紐型組織培育，政府可以將統(tǒng)計、評估、獎勵、退稅、資助等有關(guān)職能分期授權(quán)樞紐型社會組織，并推動其建立內(nèi)部的自律機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制、協(xié)同管理機(jī)制，構(gòu)筑多層次的社會組織管理體系。

（四）加大對社會組織培育的扶持力度

第一，創(chuàng)造條件在省、市、縣（區(qū)）社會組織促進(jìn)會中設(shè)立社會組織發(fā)展基金，由各級財政每年撥出專項資金，接受社會捐助，嘗試從福彩公益金、慈善公益金中安排部分資金，用于重點發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會、慈善協(xié)會、民非組織等基層社會組織。同時，省市級財政應(yīng)加大對于農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。第二，完善政府公共服務(wù)采購制度，做到公開透明、操作規(guī)范，對政府部門授權(quán)或委托農(nóng)村社會組織承擔(dān)社會管理或服務(wù)事項的，如居家養(yǎng)老等，采取統(tǒng)一公開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購。其次，可從福彩等公益金中提取資金，以項目的形式資助農(nóng)村社會組織在扶老助殘、慈善公益等方面直接提供服務(wù)。第三，宣傳、引導(dǎo)企事業(yè)單位及公眾的積極參與，嘗試在各級民政部門設(shè)立農(nóng)村社會組織發(fā)展基金，允許捐贈者選擇捐贈資金的定向（具體地區(qū)或服務(wù)領(lǐng)域）與不定向使用，做到公開透明，落實稅收減免。

（五）健全法律法規(guī)，出臺并落實相關(guān)扶持政策

國家法律層面，盡快制定一部與憲法相銜接的社會組織基本法，明確規(guī)定社會組織的分類、治理結(jié)構(gòu)、基本權(quán)利、基本義務(wù)等內(nèi)容。而備案的城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織也應(yīng)被納入法律保護(hù)范圍。行政法規(guī)層面，盡快完善三大條例，出臺一批體現(xiàn)分類管理與監(jiān)管原則的、專業(yè)性的專項法規(guī)。授權(quán)政策方面，要及時將從政府轉(zhuǎn)移出來的職能通過委托或打包的形式轉(zhuǎn)移出去。稅收政策方面，政府可以采取長期減免和短期調(diào)整相結(jié)合的政策，盡快明確享受稅收減免優(yōu)惠政策的基層社會組織范圍。人才政策方面，鼓勵各部門主動分擔(dān)相應(yīng)領(lǐng)域的人員免費(fèi)培訓(xùn)，嘗試高校參與農(nóng)村社會組織的聯(lián)合培訓(xùn)；明確農(nóng)村社會組織專兼職人員的收入和基本社會保障標(biāo)準(zhǔn)。用地用房政策方面，鼓勵村兩委或社區(qū)為基層社會組織提供活動場所；對基層服務(wù)的文化類、教育類民非在用房用地上出臺傾斜性支持政策。

（六）將社會組織納入我國現(xiàn)有政治體制安排之中

積極推進(jìn)將社會組織納入我國現(xiàn)有政治體制安排之中，將其與人民團(tuán)體統(tǒng)籌考慮，使社會組織在利益表達(dá)和參政議政上獲得同等的地位和渠道。尤其是在規(guī)劃行業(yè)發(fā)展、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、研究相關(guān)領(lǐng)域改革發(fā)展的重大決策時，應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)社會組織的意見和建議，促進(jìn)社會組織參與政府決策。而針對農(nóng)村社會管理的基本情況，可先嘗試設(shè)置專人負(fù)責(zé)管理，聯(lián)結(jié)政府與社會組織之間、社會組織彼此間的溝通與合作，搭建信息共享與交流平臺，積極收集社會組織的意見建議并及時向領(lǐng)導(dǎo)決策部門反饋①對于“是否有必要在鎮(zhèn)政府設(shè)置社會組織管理聯(lián)絡(luò)員（專門負(fù)責(zé)社會組織的管理、溝通、收集社會組織意見建議）”這一問題，問卷調(diào)查及對社會組織負(fù)責(zé)人的訪談記錄均表示“一致贊同”。。

（七）加強(qiáng)社會組織內(nèi)部管理制度建設(shè)

從內(nèi)部管理制度的建立和完善做起，明確組織宗旨，依法科學(xué)地制定操作性強(qiáng)的組織章程；建立組織成員共同所有的產(chǎn)權(quán)制度，確立成員主體地位，堅持“民辦、民管、民受益”原則；科學(xué)劃分組織結(jié)構(gòu)，做到權(quán)責(zé)明確；建立健全財務(wù)制度，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格透明使用，用于非營利目的，堅決執(zhí)行財務(wù)公開，做到收支規(guī)范、賬目清楚；定期組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，著力提高服務(wù)能力；建立民主決策制度，克服行政化傾向，以民主協(xié)商、協(xié)調(diào)、公開公正的方式處理內(nèi)部事務(wù)，提高組織成員的參與度，增強(qiáng)組織的向心力和凝聚力；主動接受各界監(jiān)督，積極贏得政府與社會各界的廣泛信任與支持?！?/p>