公眾參與和城市管理——基于杭州市的實證研究

□徐林黃萍

一、引 言

近年來，在“人民城市人民管，管好城市為人民”理念的指引下，我國的城市管理部門紛紛引入公眾參與機制，如開通12319城建城管熱線、聘請義務(wù)監(jiān)督員、進(jìn)行城市管理滿意度調(diào)查以及設(shè)立社區(qū)城管工作聯(lián)絡(luò)站等等，使城市管理工作逐步從封閉走向開放。雖然公眾在一定程度參與了城市的綜合管理，然而總體而言，還處于謝爾·阿斯汀所描述的象征性參與階段，而且“被動式參與多，主動式參與少，非制度化參與多，制度化參與少”。

公眾參與是建構(gòu)以人為本的服務(wù)型政府、提升政府公共服務(wù)能力的內(nèi)在要求。公眾參與可以提升公民的公共責(zé)任感，是培養(yǎng)合格公民的有效手段①參見John B.Sutcliffe，（2008），Public Participation in Local Politics：The Impactof Community Activism on theWindsor－Detroit Border Decision Making Process，Canadian Journal of Urban Research，Vol.17（2）：57－83，公眾參與有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促使城市管理逐步由自上而下的行政模式向上下互動的公眾與政府合作的治理模式轉(zhuǎn)變②參見吳啟迪、諸大鍵：《現(xiàn)代化城市管理的理念》，《建筑科技與市場》，1999年第6期。。公眾參與有助于決策者找到公眾偏好，使決策更加符合公眾利益，及時發(fā)現(xiàn)和糾正決策的失誤和偏差，提升決策的科學(xué)性③參見Karen Sirker，Sladjana Cosic，（2007），Empowering the Marginalized：Case Studies of Social Accountability Initiatives in Asia［J/OL］.Washington DC：World Bank Institute。因此，在城市管理過程中，增強公眾參與的深度和廣度是深化城市管理體制改革、提升城市管理水平的重要手段。

本文以杭州市為例，通過實證研究探討影響公眾參與城市管理的因素，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。

二、文獻(xiàn)回顧

美國學(xué)者謝爾·阿斯?、貯mstein，S.R.，（l969），A Ladder of Citizen Participation，Journal of American Institute of Planners，Vol.359（4）：216－224根據(jù)公眾參與自主性程度高低，將公眾參與形式分為由低到高漸進(jìn)發(fā)展的三個階段八種參與形式，最低程度的非參與階段包括操縱和治療兩種形式，中等程度的象征性參與階段包括告知、咨詢、安撫三種形式，最高程度的實質(zhì)性參與階段包括合作伙伴、代表權(quán)和公民控制三種形式。約翰·克萊頓·托馬斯將公眾參與的具體途徑分為四類②約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能和新策略》，中國人民大學(xué)出版社2005年版。轉(zhuǎn)引自吳東彥：《公共決策中的公民參與的幾點思考》，《經(jīng)營管理者》，2010年第15期。。一般而言，具體的參與形式和途徑包括③參見孫柏瑛：《公民參與的類型及其適用性分析》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2005年第5期。：公民創(chuàng)制權(quán)、關(guān)鍵公眾接觸、民意調(diào)查、共識會議、聽證會、咨詢委員會、公民旁聽、公民論壇、行政復(fù)議和行政訴訟、網(wǎng)絡(luò)媒體、信訪制度、志愿者行功、公眾接待日、市長熱線以及斡旋調(diào)節(jié)等。

不僅參與途徑和參與形式會影響公眾參與度，公眾自身的參與能力同樣會影響其參與程度。公民參與能力是公眾參與實際政策過程所必須具備的要素，因為公眾參與政策過程會面臨很多不同的專業(yè)技術(shù)障礙④參加Deborah A.Potter，（2010），“Wrong parents”and“right parents”：Shared perspectives about citizen participation in policy implementation，Social Science＆edicine，Vol.70（11）：1705－1713。研究者普遍認(rèn)為教育對公民能力的提高有積極影響⑤參見Thomas S.Dee，（2005），The Effects of Catholic Schooling on Civic Participation，International Tax and Public Finance，Vol.12（5）： 605－625，教育可以加強公民獲取有關(guān)信息的能力，從而提高參與的質(zhì)量。所以，應(yīng)當(dāng)在地方社區(qū)建立民主學(xué)校和學(xué)習(xí)中心，公民教育要注意向公民傳授具體的組織和研究技能。另一方面，也有學(xué)者指出信息的可獲得性是影響公眾參與能力的重要因素。如果政府的信息是公開的，公眾事先可以方便快捷地得到需要的信息，那么他們對于政策議題的理解能力、參與過程中的表達(dá)能力就會大大提高⑥漆國生：《公共服務(wù)中的公眾參與能力探析》，《中國行政管理》，2010年第3期。。

我國學(xué)者對公眾參與的研究起步較晚，但是2000年以后，研究取得了長足的發(fā)展。俞可平⑦俞可平：《公民參與民主政治的意義》，《學(xué)習(xí)時報》，2007－01－01。分析了政治環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)文化背景、教育水平以及大眾媒體和現(xiàn)代通訊技術(shù)對公眾參與程度的影響，楊志⑧楊志：《我國公民參與公共政策的現(xiàn)狀及其路徑選擇》，《理論學(xué)刊》，2006年第7期。認(rèn)為政治文化、制度化、市民社會、公民與政府的互信對公眾參與公共政策制定具有重要影響。許瑛超⑨許瑛超：《淺談環(huán)境規(guī)劃中公眾參與有效性的影響因素》，《環(huán)境科學(xué)與管理》，2008年第8期。等分析了公眾意見的被認(rèn)同程度以及政府對公眾意見的反饋會影響公眾參與的程度，彭明春⑩彭明春：《試論公眾參與公共決策的制約因素及其治理對策》，《江蘇廣播電視大學(xué)學(xué)報》，2005年第1期。提出了參與成本過高會降低公眾參與的積極性。胡丹?胡丹：《我國公民參與的限制性因素及解決途徑》，《科學(xué)咨詢（決策管理）》，2007年第19期。等分析了公眾自身因素對公眾參與程度的影響。

近年來，對公眾參與的實證研究也有不少文獻(xiàn)涉及，傅廣苑、傅雨飛?傅廣宛，傅雨飛：《公民對公共政策制定過程關(guān)注度的若干影響因素研究——基于我國中部六省的量化分析》，《江漢論壇》，2006年第12期。等分析了公眾的個人特性會影響公眾的參與，不同年齡、收入、職業(yè)以及受教育水平會影響公眾參與積極性。

國內(nèi)外學(xué)者的研究覆蓋了公眾參與的各個方面，但總體來看，研究方法大多是理論研究，少數(shù)的實證研究也只是涉及人口統(tǒng)計變量的影響，而對各種內(nèi)在的影響因素缺少實證角度的系統(tǒng)分析，針對城市管理領(lǐng)域公眾參與的實證研究更是鮮有涉及。

三、構(gòu)建指標(biāo)體系

在梳理國內(nèi)外學(xué)者們關(guān)于公眾參與影響因素研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的城市管理實際，本文提出了包含政府因素、公眾因素、社會因素三個方面26個指標(biāo)的公眾參與城市管理影響因素的指標(biāo)體系。

1、政府因素

政府對公眾參與的認(rèn)同度：即政府認(rèn)可、贊同和重視公眾參與的程度。政府出于“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為，且習(xí)慣于自上而下的權(quán)威型決策，會阻撓公眾參與，或者對公眾參與的意識和能力缺乏信任，是限制公眾參與的因素①參見呂燕：《公民參與之熱情與愿望調(diào)查——以揚州市為例》，《城市問題》，2009年第6期。。

政府信息公開程度：知情權(quán)是參與權(quán)的前提。政府信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)性制度，參與者的認(rèn)知能力、學(xué)習(xí)能力、行動能力和組織能力，都依賴于對信息的擁有和控制②參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2008年，第15－50頁。，政府與公眾的信息不對稱會影響公眾參與積極性和參與效果。

政府對公眾意見的回應(yīng)程度：公眾參與的成功與否，不僅取決于公眾的參與水平，還依賴政府機構(gòu)的回應(yīng)能力，公眾意見是否在最終決策中體現(xiàn)，對公眾參與的積極性有非常重要的影響③參見黃海艷、李振躍：《公眾參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的影響因素分析》，《科技管理研究》，2006年第12期。。

公眾參與權(quán)利的法律保障程度、公眾參與程序的制度化程度、公眾參與的經(jīng)費保障程度、激勵機制：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度對于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有決定性作用。因此，必須通過法律保障公眾參與管理的權(quán)利得以實現(xiàn)，通過完善的程序可以確保公眾真正實現(xiàn)參與權(quán)，建立公眾參與的資金保障體系④參見張旭霞：《城市管理中的公眾參與》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2006年第4期。。建立有效的激勵機制，激發(fā)公眾參與的主觀能動性，減少“搭便車”現(xiàn)象⑤向淑榮：《公眾參與城市治理的障礙分析及對策探討》，《探索》，2007年第6期。。

公眾參與形式的多樣化程度：公眾參與形式的多樣化對公眾參與的有效性有很大影響，如果可供參與的方式眾多，公眾參與的范圍和層次就較高⑥參見程秋云：《公眾參與式城市管理問題探討》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》，2009年第20期。。

公眾參與內(nèi)容的專業(yè)性和技術(shù)性程度：參與過程中的專業(yè)知識與技術(shù)手段，會約束并限制公眾參與的深度和范圍。

2、公眾因素

公民權(quán)利意識、社會責(zé)任意識：公民意識（公民精神、公共精神）是公眾參與的基礎(chǔ)。公民意識包括了主人意識、權(quán)利意識和法治意識，權(quán)利和責(zé)任意識是公民素質(zhì)的核心⑦吳思紅：《國外城市民主治理中公眾參與機制及其啟示》，《管理研究》，2010年第1期。。本文主要以公民權(quán)利意識和社會責(zé)任意識為核心來考察公民意識的影響。

公眾對政府的信任程度：信任是公眾與政府建立有效合作關(guān)系的潤滑劑，只有公眾信任行政主體擁有追求公共利益的能力與熱誠，才會與政府合作，同時公眾對政府的信任程度越高，越有可能選擇具有實質(zhì)意義的公眾參與形式⑧參見楊志：《我國公民參與公共政策的現(xiàn)狀及其路徑選擇》，《理論學(xué)刊》，2006年第7期。。

參與效能感：如果個人相信自己能夠行使政治影響，他就具有政治效能感（主觀政治能力），政治效能感與政治參與之間存在積極的關(guān)系，參與效能感決定著公眾參與決策的深度和強度，如果公眾對參與結(jié)果及可能性預(yù)期較高，就會選擇較深入的參與形式，反之低度參與就會成為選擇對象⑨參見彭明春：《試論公眾參與公共決策的制約因素及其治理對策》，《江蘇廣播電視大學(xué)學(xué)報》，2005年第1期。。本文將參與效能感定義為公眾對自己影響政府能力的認(rèn)知，即預(yù)期個人的參與會對政府決策產(chǎn)生多大的影響力。

預(yù)期收益、參與成本：由于參與過程需要收集信息、提出和討論方案，需要成本，公眾會將預(yù)期收益和成本進(jìn)行比較，決定是否參與。

參與經(jīng)歷：參與經(jīng)歷將影響參與的效果和效率，“一個人可能把他對自己影響政府能力的評價，建立于他對政府的直接接觸體驗上，參與決策的機會可以使他確信自己的能力，而影響的努力受挫則會導(dǎo)致相反的結(jié)果”⑩加布里埃爾·A·阿爾蒙德，西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制》，華夏出版社1989年版，第401－402頁。。

法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、專業(yè)知識掌握程度：知識、信息和技術(shù)決定了公民能否參與，現(xiàn)代公共決策往往具有較強的專業(yè)技術(shù)性，參與過程既需要參政意識，更需要必要的參政知識?李慶鈞：《公共政策過程中公民參與的作用及其限制性因素分析》，《揚州大學(xué)學(xué)報（社科版）》，2007年第1期。。本文從法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、專業(yè)知識掌握程度兩方面來考察參與知識的影響。

理解能力、表達(dá)能力、合作能力：公民參與能力對參與程度會有很大影響。本文綜合各種觀點，重點研究理解能力（理解公共政策的能力）、表達(dá)能力（表達(dá)利益訴求的能力）和合作能力這三項公眾基礎(chǔ)能力素質(zhì)的影響。

3、社會因素

政治文化：政治文化是一個國家在特定時期形成的一種政治態(tài)度、信仰和情感，決定了參與的方式、范圍和層次。

社區(qū)組織：公民社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)，社區(qū)是城市管理的細(xì)胞，社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)是公眾參與城市管理的重要途徑，本文將考察社區(qū)組織的影響。

新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體：公眾參與離不開政府和公眾的雙向信息交流，大眾傳媒是信息傳播的媒介體，也是公眾參與的重要途徑之一。

專家支持：專家支持應(yīng)包含兩方面內(nèi)容：一方面，專家以其專業(yè)知識為政府決策提供咨詢，提高決策的科學(xué)性；另一方面，專家為社會公眾的參與提供知識支持，提高公眾參與能力。專家支持作為公眾參與的支持性制度，應(yīng)當(dāng)拓寬公眾一方引入專家支持的途徑，彌合博弈雙方（政府和公眾）的專業(yè)知識水平差異①參見王錫鋅：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008版。。

四、實證研究

筆者所在的課題組設(shè)計了“公眾參與城市管理影響因素的調(diào)查問卷”，采用網(wǎng)絡(luò)問卷和紙質(zhì)問卷相結(jié)合的方法進(jìn)行調(diào)研，網(wǎng)絡(luò)問卷通過杭州市城市管理辦公室網(wǎng)站和專業(yè)調(diào)查網(wǎng)站進(jìn)行發(fā)布，紙質(zhì)問卷主要是為了彌補網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查范圍的不足，隨機抽取了杭州部分街道（社區(qū)）和企事業(yè)單位發(fā)放。共計發(fā)放問卷800份，其中網(wǎng)絡(luò)問卷500份，全部回收，紙質(zhì)問卷300份，回收271份，共回收問卷771份，問卷回收率達(dá)96.38％。

問卷回收后，對問卷進(jìn)行篩選，刪除不符合要求的問卷。依據(jù)的原則主要有三個：一是調(diào)查問卷中的問題沒有全部回答，有遺漏的；二是重復(fù)的問卷；三是受訪者在填寫問卷時具有隨意性，主要依據(jù)問卷中的反向檢測語句。經(jīng)過篩選，共發(fā)現(xiàn)無效問卷98份，有效問卷673份，有效問卷回收率達(dá)84.13％。

對回收的有效問卷采用SPSS17.0軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

1、指標(biāo)體系分析

（1）信度分析

信度即可靠性，是反映測量穩(wěn)定性與一致性的指標(biāo)。本文采用克朗巴哈α系數(shù)測量問卷信度。整個指標(biāo)體系26項指標(biāo)的克朗巴哈α系數(shù)是0.953，內(nèi)在信度很高。

（2）描述性統(tǒng)計分析

將公眾對26個指標(biāo)影響程度的評價，按照無影響、不太有影響、一般、比較有影響、非常有影響分別為1分、2分、3分、4分、5分進(jìn)行賦值，計算各指標(biāo)影響程度的描述性統(tǒng)計量，結(jié)果顯示各指標(biāo)影響程度均高于中間值3，說明公眾對這些影響參與城市管理的因素表示認(rèn)同。

（3）因子分析

由于指標(biāo)體系的KMO統(tǒng)計量為0.954，巴特利特球形檢驗近似卡方值為11327.508，對應(yīng)的概率P =0.000＜0.01，很適合做因子分析，所以，本文運用因子分析來驗證指標(biāo)體系構(gòu)成，采用因子分析中的主成分分析法，因子的旋轉(zhuǎn)方式采用方差最大正交旋轉(zhuǎn)方式，采用觀察碎石圖的方法確定公共因子。

表1顯示方差最大正交旋轉(zhuǎn)后的因子矩陣，第一主因子在“理解能力、表達(dá)能力、參與效能感、公眾對政府的信任程度、預(yù)期收益、公民權(quán)利意識、法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、參與成本、參與經(jīng)歷、社會責(zé)任意識、合作能力、專業(yè)知識掌握程度”這12個變量上負(fù)荷較大，定義為公眾因素，第二主因子在“政府對公眾意見的回應(yīng)程度、公眾參與權(quán)利的法律保障程度、政府信息公開程度、公眾參與程序的制度化程度、激勵機制、公眾參與形式的多樣化程度、政府對公眾參與的認(rèn)同度、公眾參與內(nèi)容的專業(yè)性和技術(shù)性程度、公眾參與的經(jīng)費保障程度”這9個變量上負(fù)荷較大，定義為政府因素，第三主因子在“新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體、社區(qū)組織、政治文化、專家支持”這5個變量上負(fù)荷較大，定義為社會因素。實證研究的結(jié)果與理論研究中假設(shè)的指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)一致，且除了“公眾參與的經(jīng)費保障程度”的因子負(fù)荷為0.573、“專家支持”的因子負(fù)荷為0.526外，其余各項指標(biāo)的因子負(fù)荷均在0.6以上，驗證了公眾參與城市管理影響因素的指標(biāo)體系。

表1 指標(biāo)體系方差最大正交旋轉(zhuǎn)后的因子矩陣

因為公眾因素和政府因素的指標(biāo)較多，為進(jìn)一步探索指標(biāo)體系內(nèi)部構(gòu)成，對公眾因素和政府因素的各項指標(biāo)再分別進(jìn)行因子分析。

公眾因素指標(biāo)的KMO統(tǒng)計量為0.937，巴特利特球形檢驗近似卡方值為4965.269，對應(yīng)的概率P =0.000＜0.01，很適合做因子分析。根據(jù)公眾因素的碎石圖決定提取兩個公共因子。將因子矩陣進(jìn)行方差最大正交旋轉(zhuǎn)后，第一主因子在“參與效能感、參與成本、預(yù)期收益、公眾對政府的信任程度、參與經(jīng)歷、公民權(quán)利意識、社會責(zé)任意識”上負(fù)荷較大，可解釋為與參與意識相關(guān)的因素，將該因子命名為參與意識；第二主因子在“專業(yè)知識掌握程度、理解能力、合作能力、法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、表達(dá)能力”上負(fù)荷較大，可解釋為與參與能力相關(guān)的因素，將該因子命名為參與能力。且各項指標(biāo)的因子負(fù)荷均在0.6以上。

政府因素指標(biāo)的KMO統(tǒng)計量為0.928，巴特利特球形檢驗近似卡方值為3377.935，對應(yīng)的概率P =0.000＜0.01，很適合做因子分析。根據(jù)政府因素的碎石圖決定提取兩個公共因子。將因子矩陣進(jìn)行方差最大正交旋轉(zhuǎn)后，第一主因子在“公眾參與的經(jīng)費保障程度、公眾參與內(nèi)容的專業(yè)性和技術(shù)性程度、公眾參與程序的制度化程度、激勵機制、公眾參與形式的多樣化程度、公眾參與權(quán)利的法律保障程度”上負(fù)荷較大，可解釋為與制度保障相關(guān)的因素，將該因子命名為制度保障；第二主因子在“政府對公眾參與的認(rèn)同度、政府信息公開程度、政府對公眾意見的回應(yīng)程度”上負(fù)荷較大，可解釋為與政府態(tài)度相關(guān)的因素，將該因子命名為政府態(tài)度。且各項指標(biāo)的因子負(fù)荷均在0.6以上。

因子分析驗證了理論分析中假設(shè)的公眾參與城市管理影響因素指標(biāo)體系構(gòu)成，并進(jìn)一步探討了公眾因素和政府因素指標(biāo)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。經(jīng)驗證并完善后的指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)如表2。

表2 公眾參與城市管理影響因素指標(biāo)體系構(gòu)成

一級指標(biāo)二級指標(biāo) 三級指標(biāo)公眾參與城市管理影響因素指標(biāo)體系公眾因素社會因素參與意識參與能力理解能力公民權(quán)利意識社會責(zé)任意識公眾對政府的信任程度參與效能感預(yù)期收益參與成本參與經(jīng)歷法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度專業(yè)知識掌握程度表達(dá)能力合作能力政治文化社區(qū)組織新聞媒體網(wǎng)絡(luò)媒體專家支持

2、影響因素的回歸分析

根據(jù)前面的文獻(xiàn)分析，我們有以下假設(shè)：

H1：政府對公眾意見的回應(yīng)程度對參與效能感具有正向影響；

H2：公眾對政府的信任程度對參與效能感具有正向影響。

H3：參與效能感對參與意識具有正向影響；

H4：公民權(quán)利意識對參與意識具有正向影響；

H5：社會責(zé)任意識對參與意識具有正向影響。

H6：法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度對參與能力具有正向影響；

H7：政府信息公開程度對參與能力具有正向影響；

H8：參與意識對參與水平具有正向影響

H9：參與能力對參與水平具有正向影響；

H10：社區(qū)組織發(fā)育程度對參與水平具有正向影響。

表3是政府對公眾意見的回應(yīng)程度、公眾對政府的信任程度對參與效能感的回歸系數(shù)及顯著性檢驗表?？梢钥闯龌貧w方程模型中，兩個自變量的容忍度值均為0.709，大于0.1，VIF值均為1.410，小于10，說明兩個自變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。政府對公眾意見的回應(yīng)程度t=5.515，P= 0.000＜0.05，表示政府對公眾意見的回應(yīng)程度對參與效能感有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.216；公眾對政府的信任程度t=9.516，P=0.000＜0.05，表示公眾對政府的信任程度對參與效能感有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.372，假設(shè)H1、H2成立。

表3 政府對公眾意見的回應(yīng)程度、公眾對政府的信任程度對參與效能感的回歸

表4是參與效能感、公民權(quán)利意識和社會責(zé)任意識對參與意識的回歸系數(shù)及顯著性檢驗表?？梢钥闯龌貧w方程模型中，三個自變量的容忍度值分別為0.870、0.694、0.738，均大于0.1，VIF值分別為1.149、1.442、1.355，均小于10，說明三個自變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。參與效能感t=6.486，P=0.000＜0.05，表示參與效能感對參與意識有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.238；公民權(quán)利意識t=3.346，P=0.001＜0.05，表示公民權(quán)利意識對參與意識有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.138；社會責(zé)任意識t=5.806，P=0.000＜0.05，表示社會責(zé)任意識對參與意識有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.232，驗證了假設(shè)H3、H4和H5。

表4 參與效能感、公民權(quán)利意識和社會責(zé)任意識對參與意識的回歸

表5是法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、政府信息公開程度對參與能力的回歸系數(shù)及顯著性檢驗表。可看出：兩個自變量的容忍度值均為0.794、大于0.1，VIF值均為1.260，小于10，說明兩個自變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度t =13.135，P=0.000＜0.05，表示法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度對參與能力有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.482；政府信息公開程度t=2.664，P=0.008＜0.05，表示政府信息公開程度對參與能力有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.098，假設(shè)H6、H7成立，但相對來說，法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度對參與能力的直接影響更大。

表5 法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、政府信息公開程度對參與能力的回歸

表6是參與意識、參與能力和社區(qū)組織發(fā)育程度對參與水平的回歸系數(shù)及顯著性檢驗表，可看出：三個自變量的容忍度值分別為0.782、0.758、0.937，均大于0.1，VIF值分別為1.279、1.319、1.067，均小于10，說明三個自變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。參與意識t=4.127，P=0.000＜0.05，表示參與意識對參與水平有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.157；參與能力t=3.402，P=0.001＜0.05，表示參與能力對參與水平有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.131；社區(qū)組織發(fā)育程度t=10.821，P=0.000＜0.05，表示社區(qū)組織發(fā)育程度對參與水平有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.375，假設(shè)H8、H9、H10成立。

表6 參與意識、參與能力和社區(qū)組織發(fā)育程度對參與水平的回歸

3.公眾參與中的人口統(tǒng)計變量的影響

Verba和Nie認(rèn)為①Verba，S.and N.H.Nie，（1972），Participation in America，New York：Harper＆Row.，參與者通常來自于較高的社會經(jīng)濟(jì)階層，較之那些非參與者，他們受過良好的教育，有著較好的經(jīng)濟(jì)收入?？梢?，公眾的受教育程度、職業(yè)和收入水平都將影響參與的積極性。我們的實證分析驗證了這個觀點。分析顯示：教育程度越高，參與能力和參與積極性越高；收入水平越高，參與能力和參與積極性越高；相對于女性而言，男性具有更高的參與能力和參與積極性；相對于企事業(yè)單位的工作人員和退休人員，黨政機關(guān)的工作人員具有更高的參與熱情。

在獲取城市管理政府信息的途徑選擇上，老年人、離退休人員和受教育程度較低的人群一般選擇電視和報刊；中青年和受教育程度較高的人群一般選擇網(wǎng)絡(luò)；政府公報的選擇比例總體偏低，除了黨政機關(guān)工作者和事業(yè)單位職工選擇比例略高外，其余人群的選擇比例都很低，說明這一信息公布途徑還未被廣泛接受；隨著網(wǎng)絡(luò)媒體和電視媒體的普及，廣播媒體在社會生活中的影響已大為減小。因此，政府信息的發(fā)布渠道應(yīng)該盡量多元化，這樣不同的群體都可以通過自己喜歡的渠道獲得比較相應(yīng)的信息。

研究還顯示不同年齡段的人群對參與城市管理途徑的選擇有較大區(qū)別，相比較而言，年輕人更多地選擇網(wǎng)絡(luò)媒體等比較先進(jìn)的電子技術(shù)，而老年人更多地選擇12345等政府熱線和社區(qū)組織作為主要的參與途徑。然而，聽證會等參與方式很少應(yīng)用，在一定程度上驗證了我國的公眾參與還停留在比較低的層次上。

五、結(jié)論與政策建議

提高公眾參與水平是城市管理過程中的重要議題，本文在梳理文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了公眾參與影響因素的指標(biāo)體系，并得到了實證數(shù)據(jù)的支持。進(jìn)一步的研究顯示政府對公眾意見的回應(yīng)程度、公眾對政府的信任程度顯著地影響著公眾的參與效能感；公眾參與效能感、公民權(quán)利意識和社會責(zé)任意識決定著公眾的參與意識；公眾法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、政府信息公開程度決定著其參與能力；公眾的參與水平受到公眾的參與意識、參與能力和社區(qū)組織發(fā)育程度的顯著影響。

為了提高公眾參與程度，提升城市管理水平，本文有如下的政策建議。首先，努力提升公眾的參與意識，不斷提高公眾的參與能力。讓公眾不斷參與，參與經(jīng)歷的不斷積累會增強公眾有效介入復(fù)雜的城市管理問題的能力。教育和經(jīng)濟(jì)收入同樣會影響公眾的參與，培育合格公眾，提升公眾的參與能力將直接影響參與效果。因此，政府應(yīng)該：1、可以通過多種渠道開設(shè)城市管理專題，讓公眾在潛移默化中自覺參與到城市管理中，在這一過程中，有關(guān)部門要特別重視對公眾意見的吸納和回復(fù)，出臺重大決策或者涉及公眾重大利益的事項時盡量能闡明對公眾意見的采納情況，努力提高公眾的參與效能感。2、提升公眾參與技能和知識，促進(jìn)其人力資本的發(fā)展。政府可以借助新聞媒體、政府網(wǎng)站、社區(qū)宣傳櫥窗、現(xiàn)場咨詢會、市民學(xué)校以及派遣相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)入社區(qū)等活動，為社區(qū)居民普及城市管理方面的專業(yè)知識。3、關(guān)注社區(qū)組織和政府之間的關(guān)系，促進(jìn)社會資本的發(fā)展。政府需要回應(yīng)社區(qū)的需求，支持社區(qū)的能力建設(shè)，努力與社區(qū)達(dá)成共識，推進(jìn)雙方的合作。

其次，加大政府信息公開，提高公眾對法規(guī)政策的知曉度。信息化以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，為公民獲得政府政務(wù)治理與管理績效方面的信息提供了可能性。政府應(yīng)該加大電子政務(wù)建設(shè)，大力拓展信息公開渠道，及時公布政府的城市管理方案和相關(guān)決策，公開城市管理政策的制定和執(zhí)行過程以及重大工作部署等信息。另外，在電視節(jié)目中創(chuàng)辦專題節(jié)目，供公眾學(xué)習(xí)和討論；每月定期向居民派發(fā)有關(guān)城市管理的新聞簡報等都是可以選擇的方式。

第三，完善公眾參與承載體制建設(shè)。“市場失靈”和“政府失靈”使得“第三種力量”—公民社會和非政府組織悄然興起，并成為公民參與強有力的組織基礎(chǔ)。政府應(yīng)該著力建設(shè)公民參與的承載機制，包括培育社會組織，將城市管理的重心逐步下沉到社區(qū)，構(gòu)建以社區(qū)組織為核心的參與載體。在社區(qū)的發(fā)展中特別要加強社區(qū)組織參與城市管理的規(guī)章制度建設(shè)，確保社區(qū)組織有章理事，幫助公眾和社區(qū)組織形成共同行動的能力；為了使社區(qū)組織更好地運轉(zhuǎn)，政府有還應(yīng)該提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)費支持，并加強對社區(qū)組織成員的教育與培訓(xùn)，明確其參與的范圍、方式、程序等內(nèi)容?！?/p>