行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的比較研究：南京與溫州

□江華何賓

一、研究背景與研究對(duì)象選擇

社會(huì)組織的政策參與既是公共政策科學(xué)化和民主化的訴求，也是社會(huì)組織自身發(fā)展的需要。一方面，社會(huì)組織政策參與是不同利益群體表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益的最直接、最有效的政治參與形式，是社會(huì)價(jià)值公平分配的重要途徑。社會(huì)組織的政策參與體現(xiàn)公共政策的民主性和公平性，這是公共政策合法化和科學(xué)化的保障。另一方面，社會(huì)組織在政策參與中獲得來自于政府和會(huì)員的雙重賦權(quán)，這提高了社會(huì)組織的合法性和治理能力，擴(kuò)展了社會(huì)組織成長(zhǎng)的制度空間。

本文將選擇金融危機(jī)時(shí)期行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與為研究背景。原因在于：其一，作為數(shù)量最多、自主治理能力最強(qiáng)和最受政府支持的社會(huì)組織之一，行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與具有代表性。從民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，自2005年起行業(yè)性社會(huì)組織在數(shù)量上超過了專業(yè)性、學(xué)術(shù)性和聯(lián)合性社會(huì)組織而成為我國第一大類社會(huì)組織。與工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)這些體制內(nèi)的社會(huì)組織相比，行業(yè)協(xié)會(huì)有著較高的民間性和自主性；與草根組織和異議團(tuán)體等體制外的社會(huì)組織相比，行業(yè)協(xié)會(huì)具有更高的合法性；與基金會(huì)和環(huán)境NGO相比，行業(yè)協(xié)會(huì)構(gòu)建了覆蓋全國的組織。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)代表著轉(zhuǎn)型期我國社會(huì)組織發(fā)展的最高水平，行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與代表著社會(huì)組織政策參與的上限。其二，經(jīng)濟(jì)危機(jī)是行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與和自我成長(zhǎng)的契機(jī)。相關(guān)研究表明，經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間行業(yè)協(xié)會(huì)的首要功能是影響國家政策，能夠與政府就制定和執(zhí)行政策進(jìn)行深度合作，這提高了行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的制度化水平和行業(yè)協(xié)會(huì)自主治理的合法性①②③④van Waarden，F(xiàn)..Emergence and Development of Business Interest Associations：An Example from The Netherlands.Organization Studies，1992，13（4）.。因此，本文研究對(duì)象和背景的選擇具有典型性。

本文選擇了溫州和南京兩市行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與為具體研究對(duì)象。從行業(yè)協(xié)會(huì)生成方式來看，溫州和南京是兩種不同類型。溫州行業(yè)協(xié)會(huì)主要是自下而上方式生成的，是“真正的民間商會(huì)”，具有較強(qiáng)的自主治理能力；南京行業(yè)協(xié)會(huì)主要是自上而下方式生成的，由政府部門轉(zhuǎn)制而成立的行業(yè)協(xié)會(huì)一度曾扮演“二政府”的角色，如同絕大多數(shù)地區(qū)一樣。因此，選擇溫州和南京行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與進(jìn)行比較研究，目的在于探明兩種類型行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與異同及其影響因素，為完善轉(zhuǎn)型期我國行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與提供對(duì)策建議。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的意愿、途徑與程度比較

2010年11－12月，我們對(duì)南京和溫州兩市行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與進(jìn)行了問卷調(diào)查。對(duì)南京和溫州兩市各發(fā)放問卷70份，分別收回有效問卷43份和52份，各占61.4%和74.3%?；趩柧淼臄?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，本文將從意愿、途徑和程度三個(gè)方面對(duì)兩市行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與進(jìn)行比較分析。

1.行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的意愿及其效果比較

在本項(xiàng)研究中，將以行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的重要性程度來衡量政策參與的意愿、以政策建議頻次來衡量政策參與的實(shí)際行動(dòng)、以兩會(huì)和政府部門采納的建議情況來衡量政策參與效果。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，金融危機(jī)期間兩市行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與意愿及其效果有明顯的差異。具體而言，這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）由表1可見，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)有更高的政策參與意愿。在“高”和“較高”兩項(xiàng)指標(biāo)上，南京和溫州分別是55.8%和78.9%，相差23.1%。（2）由表2可見，自從2007－2009年行業(yè)協(xié)會(huì)向各級(jí)人大、政協(xié)和政府部門建議的數(shù)量來看，溫州大幅度領(lǐng)先。在建議次數(shù)在3－5項(xiàng)及以上的行業(yè)協(xié)會(huì)中，南京和溫州分別是37.2%和65.4%，相差28.2%。這表明，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)不僅政策參與意愿更高，在實(shí)際行動(dòng)中也更積極。（3）由表3可見，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與效果稍高于南京。在“大部分”和“一部分”兩項(xiàng)指標(biāo)上，南京為9.3%和48.8%，溫州為11.5%和55.8%。由于溫州行業(yè)協(xié)會(huì)政策建議次數(shù)高于南京，因而實(shí)際效果還是有較大幅度差異。

表1 行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的重要性程度比較

表2 行業(yè)協(xié)會(huì)向人大、政協(xié)和政府部門的建議數(shù)量比較

表3 行業(yè)協(xié)會(huì)向人大、政協(xié)和行政部門的建議被采納情況比較

2.行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的途徑比較

根據(jù)我國的政策形成和執(zhí)行過程來看，行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與大體可以分為10種途徑。由表4可見，兩市行業(yè)協(xié)會(huì)在政策參與途徑的運(yùn)用上有較大的差異，但在排序上又有較高的一致性。在9種途徑上，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的參與比例都高于南京，其中7種途徑差距較大。但行業(yè)協(xié)會(huì)“監(jiān)督和評(píng)估政策執(zhí)行”方面，南京（11.6%）明顯高于溫州（1.9%）。在參與比例排序的前6種途徑中，有4種途徑的排序是重合的。這表明，總體上溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與途徑比南京更廣泛、更順暢，但在參與途徑的選擇上有較大的相似性。兩市排序第一位的都是“協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層與政府官員的溝通”，這意味著在行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與中，非正式途徑比正式途徑還要重要。

從參與途徑來看，行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與受到政府意志的較大影響。如“受政府委托參與政策制定前期調(diào)研”、“被授權(quán)制定政策或參與政策制定”和“受政府委托執(zhí)行政策或協(xié)助政府執(zhí)行政策”三種途徑參與比例較高，而“通過媒體影響政策”、“參加聽證會(huì)、提起行政復(fù)議和訴訟”、“以先上車，后買票方式推進(jìn)政策”和“監(jiān)督和評(píng)估政策執(zhí)行”四種途徑的參與較低，這意味政府的態(tài)度非常重要，如果某項(xiàng)政策是政府支持的，行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與相對(duì)順暢；反之，如果某項(xiàng)政策政府不支持，或者在政府過程中行業(yè)協(xié)會(huì)與政府有沖突，行業(yè)協(xié)會(huì)的參與相對(duì)較低。另一項(xiàng)數(shù)據(jù)也支持這一結(jié)論。從表5可以看出，行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的協(xié)商對(duì)象中政府處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，其他利益相關(guān)的協(xié)商對(duì)象幾乎可以忽略不顧。

表4 行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與途徑比較

表5 政策制定中行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)商對(duì)象

3.行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與程度比較

根據(jù)政策參與程度，行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與分為政策倡導(dǎo)、政策決策過程參與和私益政府三種類型。政策倡導(dǎo)是指行業(yè)協(xié)會(huì)通過游說對(duì)政府施加壓力，作為外部因素影響政策的制定與執(zhí)行；政策決策過程參與是指以國家公開認(rèn)可的方式就政策的制定與政府商討和談判；私益政府是指行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)原來由政府承擔(dān)的準(zhǔn)公共職能，主要是國家監(jiān)管下的自律功能①Garrity，M.＆Louis A.Picard，Organized Interests，the State，and the Public Policy Process：An Assessment of Jamaican Business Associations，The Journal of Developing Areas 1991，25.。本項(xiàng)研究將政策過程分為政策制定與政策執(zhí)行兩個(gè)階段，每個(gè)階段根據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)的參與程度分為若干種亞類型，以對(duì)應(yīng)上述三種類型。在政策制定階段，行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的亞類型包括被授權(quán)制定政策、正式的政策過程參與和游說政府；在政策執(zhí)行階段，行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與類型分為以行業(yè)協(xié)會(huì)為主、協(xié)助政府執(zhí)行、監(jiān)督政策執(zhí)行和對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估。

由表6和表7可見，行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與程度整體偏低。在政策制定過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)的參與程度按游說政府、決策過程參與和“被授權(quán)制定政策”遞減。只有極少的行業(yè)協(xié)會(huì)被授權(quán)制定政策，行業(yè)協(xié)會(huì)參與政策決策過程的范圍比較大比例低，幾乎所有的行業(yè)協(xié)會(huì)都參與過游說政府，比例最高的領(lǐng)域近50%。在政策執(zhí)行過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)主要是協(xié)助政府執(zhí)行政策，以行業(yè)協(xié)會(huì)為主執(zhí)行政策的很少，至于行業(yè)協(xié)會(huì)作為第三方監(jiān)督政策執(zhí)行和評(píng)估政策效果幾乎沒有。盡管溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與比例在整體上高于南京，但在參與程度上有著高度的一致性。即行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與更傾向于政策倡導(dǎo)，而非私益政府。

表6 政策制定過程中行業(yè)協(xié)會(huì)的參與程度

表7 政策執(zhí)行過程中行業(yè)協(xié)會(huì)的參與程度

三、行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的影響因素

國家的政治經(jīng)濟(jì)體制在行業(yè)協(xié)會(huì)的功能發(fā)揮中起著重要作用，但其治理模式與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和生成方式有關(guān)，二者共同影響了行業(yè)協(xié)會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。因此，分析行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的影響因素需要從國家、區(qū)域和行業(yè)協(xié)會(huì)自身三個(gè)層面來考察。

1.宏觀層面：國家與社會(huì)關(guān)系以及行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制

國家與社會(huì)關(guān)系作為一種宏觀結(jié)構(gòu)決定行業(yè)協(xié)會(huì)的管理體制，進(jìn)而影響其政策參與。按照schmitter的定義，法團(tuán)主義具有強(qiáng)制參與、壟斷性、等級(jí)化組織結(jié)構(gòu)和代表性四個(gè)特征①Schmitter，Philippe.C.，Still the Century of Corporatism，Review of Politics，1974，36（1）.。政府通過賦權(quán)于某些行業(yè)協(xié)會(huì)，使其具有這四個(gè)特征，如德國的公法社團(tuán)和日本的社團(tuán)法人。與此相對(duì)應(yīng)的，多元主義國家行業(yè)協(xié)會(huì)更多的是俱樂部組織，其特征是自愿聯(lián)合、競(jìng)爭(zhēng)性、非等級(jí)化組織結(jié)構(gòu)和低覆蓋率。相關(guān)研究表明，在自愿入會(huì)體制下，行業(yè)協(xié)會(huì)受“會(huì)員邏輯”驅(qū)動(dòng)，組織化程度低、政策參與能力弱，主要從事多元主義模式下的政策倡導(dǎo)活動(dòng)；在強(qiáng)制入會(huì)體制下，行業(yè)協(xié)會(huì)受“影響邏輯”驅(qū)動(dòng)，組織化程度高、政策參與能力強(qiáng)，主要從事利益中介活動(dòng)，承擔(dān)法團(tuán)主義模式下的私益政府角色②Coleman，W.D.，Business and Politics：A Study of Collective Action，Kingston：McGill－Queens University Press，1988.。

轉(zhuǎn)型期我國的國家與社會(huì)關(guān)系以及行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制都有其特殊性。相關(guān)研究表明，中國國家與社會(huì)關(guān)系既非法團(tuán)主義，更非多元主義，而是一種國家控制下的利益契合關(guān)系。政府與社會(huì)組織之間的利益契合程度越高，社會(huì)組織的政策參與程度越高，反之亦然③江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉(zhuǎn)型期中國國家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)分析框架》，《社會(huì)學(xué)研究》，2011年第3期。。國家在與社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系中處于支配地位，較高自由裁量權(quán)使國家的策略性選擇成為可能。在社團(tuán)管理上，這表現(xiàn)為嚴(yán)格的許可主義與放任主義并行④劉培峰：《社團(tuán)管理的許可與放任》，《法學(xué)研究》，2004年第4期。。在此基礎(chǔ)上形成的行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制既具有法團(tuán)主義特征（如“一業(yè)一地一會(huì)”、代表性），又具有多元主義特征（如自愿入會(huì)、分級(jí)管理）。但這種制度設(shè)計(jì)并非整合法團(tuán)主義和多元主義的優(yōu)點(diǎn)，反而有可能是兼具兩種模式的缺點(diǎn)。首先，“自愿入會(huì)”和“分級(jí)管理”破壞了法團(tuán)主義模式下行業(yè)協(xié)會(huì)四個(gè)特征之間的邏輯關(guān)系，使之無法實(shí)現(xiàn)代表性的要求；其次，“一業(yè)一地一會(huì)”和“雙重負(fù)責(zé)”限制了行業(yè)協(xié)會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)，造成諸侯割據(jù)局面，大大降低了資源配置效率。因此，無論從國家與社會(huì)關(guān)系還是從行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制來看，轉(zhuǎn)型期我國的行業(yè)協(xié)會(huì)在政策參與中都不可能發(fā)揮私益政府的功能。

南京與溫州兩市行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與證明了這一點(diǎn)。從表4政策參與途徑來看，行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與更多的是選擇政策倡導(dǎo)（前3種），而非政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)督（后4種）。從表6來看，行業(yè)協(xié)會(huì)參與政策制定的頻率與程度呈反相關(guān)系，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)有政策倡導(dǎo)活動(dòng)（游說政府或官員），但只有極少數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)被授權(quán)制定政策。從表7來看，行業(yè)協(xié)會(huì)主要是協(xié)助政府執(zhí)行政策，很少以行業(yè)協(xié)會(huì)為主執(zhí)行政策，在政策監(jiān)督和評(píng)估方面基本上是空白?？偟目磥恚覈袠I(yè)協(xié)會(huì)的政策參與以政策倡導(dǎo)為主，但又并非一種多元主義模式，這與轉(zhuǎn)型期我國的國家與社會(huì)關(guān)系以及行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制相對(duì)應(yīng)的。

2.中觀層面：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與行業(yè)協(xié)會(huì)生成方式

作為行業(yè)利益的代表，行業(yè)協(xié)會(huì)的生成方式與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的所有制結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。改革開放以來，南京與溫州在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上有著質(zhì)的不同。南京是重要的老工業(yè)城市，國有經(jīng)濟(jì)比重高，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。在國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值中，南京民營(yíng)經(jīng)濟(jì)所占比重2002年首次突破10%，2004年開始加速發(fā)展，2010年達(dá)到39.6%。溫州20世紀(jì)90年代初國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)所占比重迅速下降，2000年為7.9%，2010年為4.6%，同年民營(yíng)經(jīng)濟(jì)所占比重為81.6%。不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)的生成方式的差異，關(guān)于南京和溫州兩地調(diào)查數(shù)據(jù)驗(yàn)證了這一結(jié)論。南京由政府部門直接創(chuàng)辦和政府部門轉(zhuǎn)制的行業(yè)協(xié)會(huì)為31家，由企業(yè)自發(fā)創(chuàng)辦的行業(yè)協(xié)會(huì)12家，分別占72.1%和27.9%；溫州由政府部門直接創(chuàng)辦和政府部門轉(zhuǎn)制的行業(yè)協(xié)會(huì)為3家，由企業(yè)自發(fā)創(chuàng)辦的行業(yè)協(xié)會(huì)49家，分別占5. 7%和94.3%。如同絕大多數(shù)地區(qū)一樣，南京行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立主要是行業(yè)管理體制改革的結(jié)果，因而主要是體制內(nèi)生成的，這與國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位有關(guān)；溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所遭遇的政府失靈和市場(chǎng)失靈有關(guān)，是來自于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體利益訴求的結(jié)果，因而主要是體制外生成的。

表8 行業(yè)協(xié)會(huì)的生成方式

生成方式的不同意味著行業(yè)協(xié)會(huì)資源來源方式的差異，這進(jìn)而決定了政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系以及行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的動(dòng)力機(jī)制。政府的控制程度雖然最終表現(xiàn)為對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理和參與事務(wù)的干預(yù)程度，但核心問題還是對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪。在會(huì)長(zhǎng)來源上，南京行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)主要是來自于行政或事業(yè)單位，來自于本行業(yè)企業(yè)的會(huì)長(zhǎng)只占32.6%，而溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)來自于本行業(yè)企業(yè)的占96.2%（表9）；在秘書長(zhǎng)的來源上，兩地都是以行政或事業(yè)單位人員為主，不過來自于本行業(yè)企業(yè)的南京高于溫州（表10）。尤其值得注意的是，南京的會(huì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)有較大比重來自于行政或事業(yè)現(xiàn)職，分別占32.6%和37.2%。在會(huì)長(zhǎng)的生成方式上，由主管部門指派或推薦的南京占55.8%，而溫州只占9.6%（表11）。在秘書長(zhǎng)生成方式上，由主管部門派遣、任命或批準(zhǔn)的南京占37.2%，溫州只占3.8%（表12）。從受政府影響較大領(lǐng)域來看，無論是在會(huì)長(zhǎng)選舉和秘書長(zhǎng)選聘還是在財(cái)務(wù)管理、協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)劃和業(yè)務(wù)活動(dòng)開展，南京的行業(yè)協(xié)會(huì)都比溫州行業(yè)協(xié)會(huì)受到政府更多的干預(yù)（表13）。這表明，在政府與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系上，南京和溫州有著明顯的區(qū)別。南京的行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府有更高的依附性，溫州的行業(yè)協(xié)會(huì)卻具有較高的自主性。與之相對(duì)應(yīng)，兩市行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的動(dòng)力來源不同。南京行業(yè)協(xié)會(huì)主要服務(wù)于政府利益，政策參與往往來自于政府的要求；溫州行業(yè)協(xié)會(huì)更多地反映會(huì)員的利益訴求，政策參與往往來自于會(huì)員的壓力。因此，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)比南京行業(yè)協(xié)會(huì)在政策參與方面更主動(dòng)更積極，無論在參與意愿和途徑還是程度和效果都領(lǐng)先一步。

表9 會(huì)長(zhǎng)的來源

表10 秘書長(zhǎng)的來源

表11 會(huì)長(zhǎng)的生成方式

表12 秘書長(zhǎng)的生成方式

表13 行業(yè)協(xié)會(huì)受政府影響的較大的領(lǐng)域

3.微觀層面：行業(yè)協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)

行業(yè)協(xié)會(huì)的治理結(jié)構(gòu)決定其治理能力，而治理能力又可以體現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會(huì)的職能履行方面。由于行業(yè)協(xié)會(huì)扮演了充當(dāng)溝通政府與企業(yè)角色，在職能履行中又被賦予了多項(xiàng)政策參與功能，因而行業(yè)協(xié)會(huì)的治理結(jié)構(gòu)和功能履行績(jī)效與政策參與水平有著直接的關(guān)系。在這個(gè)意義上，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)的考察可以解釋行業(yè)協(xié)會(huì)有沒有能力進(jìn)行政策參與。在此，我們將從五個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域來考察行業(yè)協(xié)會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，比較南京與溫州行業(yè)協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)的差異。這包括：組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度、會(huì)員大會(huì)與理事會(huì)、財(cái)務(wù)和人力資源。

（1）會(huì)員大會(huì)與董事會(huì)。會(huì)員大會(huì)和理事會(huì)反映行業(yè)協(xié)會(huì)的制度化程度和會(huì)員支持度。在會(huì)員大會(huì)召開上，南京行業(yè)協(xié)會(huì)每年一次占41.9%（18家），一屆一次的占51.2%（22家）；溫州每年一次占94.2%（49家），一屆一次的占5.8%（3家）。最近一次會(huì)員大會(huì)中，會(huì)員到會(huì)率超過80%的行業(yè)協(xié)會(huì)南京是20家（46.5%），溫州是34家（65.4%）。行業(yè)協(xié)會(huì)（常務(wù)）理事會(huì)有內(nèi)部分工的南京占39.5%（17家），溫州占76.9%（40家）。（常務(wù)）理事會(huì)會(huì)議每年召開2－4次南京占39.5%（17家），溫州占78.8%（41家）。這兩項(xiàng)指標(biāo)說明溫州行業(yè)協(xié)會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中制度化程度更高，得到更多的會(huì)員支持。

（2）組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)反映行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部專業(yè)化分工水平。從表14來看，在監(jiān)事會(huì)、戰(zhàn)略規(guī)劃小組、顧問委員會(huì)、專業(yè)委員會(huì)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)等六種重要機(jī)構(gòu)中，溫州有5種機(jī)構(gòu)設(shè)立比例高于南京，另一機(jī)構(gòu)設(shè)立比例相近，這表明溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的專業(yè)化分工水平高于南京。但兩市行業(yè)協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)水平偏低，只有專業(yè)委員會(huì)的設(shè)立超過50%，監(jiān)事會(huì)、戰(zhàn)略規(guī)劃小組的設(shè)立都不到20%。

表14 行業(yè)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

（3）規(guī)章制度。規(guī)章制度反映行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行的制度化程度。從表15來看，在十項(xiàng)管理制度建設(shè)中，溫州均高于南京。其中80%以上的行業(yè)協(xié)會(huì)都設(shè)立的規(guī)章制度。溫州和南京分別為六項(xiàng)和兩項(xiàng)，這表明溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)章制度比南京健全。但內(nèi)部監(jiān)督制度和員工激勵(lì)制度兩市均偏低，并且非常接近。內(nèi)部監(jiān)督制度和監(jiān)事會(huì)均偏低表明行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏有效內(nèi)部監(jiān)督，相關(guān)的制度建設(shè)可能流于形式，從而出現(xiàn)寡頭化治理和內(nèi)部人控制現(xiàn)象。員工激勵(lì)制度的缺乏會(huì)影響員工的工作積極性，從而影響治理績(jī)效。

表15 行業(yè)協(xié)會(huì)的制度建設(shè)

（4）財(cái)務(wù)狀況。兩市行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)主要是來源于會(huì)費(fèi)和理事贊助費(fèi)，營(yíng)業(yè)性收入和來自于政府的經(jīng)費(fèi)所占比重較小。由表16可見，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)狀況要好于南京，但兩市行業(yè)協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)狀況均不容樂觀。南京和溫州“不能維持”和“勉強(qiáng)維持”的行業(yè)協(xié)會(huì)分別占37.2%和21.2%，“可以維持但不能滿足繼續(xù)發(fā)展”的分別占 41.9%和48.1%，“可以滿足日常開支和未來發(fā)展”的行業(yè)協(xié)會(huì)分別占20.9%和30.7%。

表16 行業(yè)協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)狀況

（5）人力資源。行業(yè)協(xié)會(huì)的人力資源主要包括日常工作人員以及會(huì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)，前者以數(shù)量和學(xué)歷來衡量，后者以是否兼職和學(xué)歷來衡量。由表17可見，南京行業(yè)協(xié)會(huì)的日常工作人員比溫州多出41.3%，專職人員多出23.3%，擁有大專及以上學(xué)歷的高出13.3%。由表18可見，南京行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)兼職比例遠(yuǎn)低于溫州，秘書長(zhǎng)兼職比例稍高于溫州，擁有本科以上學(xué)歷會(huì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)南京比溫州分別高出40.9%和56.3%?？偟目磥?，無論在工作人員的數(shù)量上還是在受教育程度上，南京行業(yè)協(xié)會(huì)的人力資源情況明顯的優(yōu)于溫州。

表17 行業(yè)協(xié)會(huì)日常工作人員情況

表18 會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)兼職與學(xué)歷情況

從總體上看，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的治理結(jié)構(gòu)比南京更為完善。南京行業(yè)協(xié)會(huì)的人力資源更為豐富的情況表明，體制外生成的行業(yè)協(xié)會(huì)在資源配置上更有優(yōu)勢(shì)。

四、推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的若干建議

1、創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制，構(gòu)建制度化的政策參與渠道

從國家層面看來，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與所需要解決的首要問題是創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制。有學(xué)者指出，以“分級(jí)管理、雙重負(fù)責(zé)”為核心內(nèi)容的社團(tuán)管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性的延續(xù)，“分級(jí)管理”體現(xiàn)行政管理模式的“條塊分割”，“雙重負(fù)責(zé)”隱含國家統(tǒng)合社會(huì)的意志①劉培峰：《社團(tuán)管理制度的比較分析：從中國的許可登記制度出發(fā)》，載吳玉章主編《社會(huì)團(tuán)體的法律問題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版。。行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制是這種社團(tuán)管理體制成功的復(fù)制，各類行業(yè)協(xié)會(huì)是比較嚴(yán)格地按照“分級(jí)管理、雙重負(fù)責(zé)”來設(shè)立的，在此基礎(chǔ)上確立的“一業(yè)一會(huì)”制度是部門管理的一個(gè)縮影。相關(guān)研究表明，潛在會(huì)員較少的國家利益組織入會(huì)率高，可以實(shí)行“一業(yè)一會(huì)”；潛在會(huì)員較多的國家入會(huì)率低，必須實(shí)行“一業(yè)多會(huì)”②Wallerstein，M.，Union Organization in Advanced Industrial Democracies，American Political Science Review，1999，83（2）.。從產(chǎn)業(yè)的集聚和規(guī)模來看，我國行業(yè)協(xié)會(huì)管理應(yīng)該實(shí)行“一業(yè)多會(huì)”。因此，創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制需要從三方面入手：首先，取消“一業(yè)一會(huì)”的規(guī)定，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)；其次，取消“分級(jí)管理”的規(guī)定，破除區(qū)域壁壘，使行業(yè)協(xié)會(huì)可以跨區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)；再次，取消“雙重負(fù)責(zé)”的規(guī)定，實(shí)行登記制度，以避免主管單位限制行業(yè)協(xié)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)。

構(gòu)建制度化的政策參與渠道是推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的重要保障。由表4可見，我國行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與渠道不暢。如在行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與中，非正式的途徑比正式途徑更重要，行業(yè)協(xié)會(huì)在政策制定和執(zhí)行中發(fā)揮的作用非常有限，只有極少的行業(yè)協(xié)會(huì)參與聽證會(huì)、提起行政復(fù)議和訴訟。對(duì)此，需要改善政策參與環(huán)境和構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與渠道。首先，政府需要明確行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的意義，建立決策咨詢制度，拓寬社會(huì)組織參與公共決策的制度化途徑，并建立合理的參與機(jī)制；同時(shí)，為維持行業(yè)利益與相關(guān)利益的平衡、以及與公共利益保持一致，政府需鼓勵(lì)其他社會(huì)組織的發(fā)展，并發(fā)展相應(yīng)的參與機(jī)制，以形成政策參與的均衡。其次，需要建立合適的倡導(dǎo)通道，以正式途徑替代非正式途徑。行業(yè)協(xié)會(huì)可選擇的倡導(dǎo)方式多種多樣，除較常運(yùn)用的向兩會(huì)和黨代會(huì)提出議案或提案、向政府提交政策建議、通過聽證會(huì)、調(diào)研會(huì)、座談會(huì)、茶話會(huì)等形式陳述主張、參與行業(yè)政策調(diào)研和起草草案等形式外，還可以通過信件、電話、正式造訪、影響公眾等形式進(jìn)行參與③周?。骸缎袠I(yè)協(xié)會(huì)政策倡導(dǎo)：現(xiàn)狀、問題與機(jī)制建設(shè)》，《中國行政管理》，2009年第9期。。

2、進(jìn)一步推進(jìn)政會(huì)分離，構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的伙伴關(guān)系

溫州與南京行業(yè)協(xié)會(huì)的比較表明，行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性與治理結(jié)構(gòu)和職能履行績(jī)效有著直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。相對(duì)南京行業(yè)協(xié)會(huì)而言，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性更高，治理結(jié)構(gòu)更完善，職能履行績(jī)效和政策參與水平越高。相關(guān)研究還表明，伴隨政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在許多地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占比例越來越大，這使原來自上而下方式生成的行業(yè)協(xié)會(huì)和新成立的行業(yè)協(xié)會(huì)都有民間化的趨勢(shì)④Zhang，Jianjun，Business Associations in China：Two Regional Experiences，Journal of Contemporary Asia，2007，3（2）.。這意味著，有較高自主性的自下而上方式生成的行業(yè)協(xié)會(huì)可能是我國行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的方向。因此，提高行業(yè)協(xié)會(huì)的政策參與水平的重要前提是提高行業(yè)協(xié)會(huì)的自主治理能力，這需要推進(jìn)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的分離。

但從南京和溫州的調(diào)查來看，還沒有真正實(shí)現(xiàn)以政會(huì)分離構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的伙伴關(guān)系。首先，南京行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)約有1/3是現(xiàn)職人員，這表明政會(huì)分離政策在自上而下方式生成的行業(yè)協(xié)會(huì)中沒有真正落實(shí)到位；其次，無論南京還是溫州，都有較大比例的行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人是行政或事業(yè)單位的離退人員，這表明政府與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系沒理順，缺乏制度化的溝通渠道，行業(yè)協(xié)會(huì)在與政府溝通中需要借助于離退人員在政府部門所積累的關(guān)系；再次，從對(duì)有關(guān)政府部門和行業(yè)協(xié)會(huì)訪談來看，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的職能邊界不清，哪些職能需要轉(zhuǎn)移以及如何轉(zhuǎn)移尚未理清。

公共服務(wù)的民營(yíng)化理論為政府職能向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移研究提供了有效的分析框架⑤E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社，2002年版。。首先，根據(jù)物品（服務(wù)）的性質(zhì)來界定政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的職能邊界。行業(yè)協(xié)會(huì)所提供的物品（服務(wù)）主要有兩類：一是具有較弱的排他性和較強(qiáng)的外部性“市場(chǎng)支持型”活動(dòng)，主要是推進(jìn)國家提供只有國家才能提供的公共產(chǎn)品，包括清晰的產(chǎn)權(quán)、廉潔的政府和基礎(chǔ)設(shè)施等；另一類是具有明顯的排他性和較弱的外部性“市場(chǎng)補(bǔ)充型”活動(dòng)，旨在克服各種市場(chǎng)失靈，向會(huì)員企業(yè)提供市場(chǎng)信息、技術(shù)咨詢和人才培訓(xùn)等①Doner，R.F.and B.R.Schneider，Business Associationsand Economic Development：Why Some Associations ContributeMore Than Others，Business and Politics，2000，2（3）.。政府與行業(yè)協(xié)會(huì)邊界的界定需要充分考慮所提供物品（服務(wù)）的性質(zhì)。對(duì)于外部性較強(qiáng)的物品（服務(wù)），政府需要承擔(dān)職能履行所需要的主要成本，反之則由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)主要成本。其次，需要區(qū)分“服務(wù)的生產(chǎn)者”和“服務(wù)的提供者”。生產(chǎn)者和提供者在公共服務(wù)中是可以分離的，服務(wù)的提供者承擔(dān)政策制定和承擔(dān)服務(wù)成本的角色，而服務(wù)的生產(chǎn)者可以是另一個(gè)政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或企業(yè)等。就政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系而言，政府需要在外部較強(qiáng)的公共服務(wù)中充當(dāng)提供者的角色，但并不一定要充當(dāng)生產(chǎn)者的角色。一些外部性較強(qiáng)的公共服務(wù)可以由行業(yè)協(xié)會(huì)來生產(chǎn)，或者由政府與行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合生產(chǎn)，確定由誰生產(chǎn)的根據(jù)是政府與行業(yè)協(xié)會(huì)生產(chǎn)相關(guān)服務(wù)的比較優(yōu)勢(shì)。如果由行業(yè)協(xié)會(huì)來生產(chǎn)外部性較強(qiáng)的公共服務(wù)，政府必須制定一套制度來購買行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)。

3、完善行業(yè)協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)，提升行業(yè)協(xié)會(huì)的治理能力

首先，完善民主機(jī)制建設(shè)。會(huì)員大會(huì)和董事會(huì)作為行業(yè)協(xié)會(huì)最重要的權(quán)力機(jī)構(gòu)，在行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部治理中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，這嚴(yán)重影響了行業(yè)協(xié)會(huì)的治理績(jī)效。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因之一是因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)缺乏自主性，要么依附于政府，要么為大企業(yè)所控制。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)而言，建立在一人一票基礎(chǔ)上的投票結(jié)果往往符合公開公正公平原則，可以使行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)到最有績(jī)效②鄭江淮、江靜：《理解行業(yè)協(xié)會(huì)》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第6期。。要達(dá)到這一目標(biāo)，需要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管，使行業(yè)協(xié)會(huì)按章程辦事。通過法律、行業(yè)、行政和輿論的多重監(jiān)管，在行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部治理中真正建立民主機(jī)制，充分發(fā)揮會(huì)員大會(huì)和董事會(huì)的作用。

其次，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。作為一個(gè)俱樂部組織，行業(yè)協(xié)會(huì)因受會(huì)員規(guī)模邊界的約束而缺乏代表性。尤其當(dāng)行業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)往往成為大企業(yè)的俱樂部，大量的中小企業(yè)被排斥在外③江華、張建民：《民間商會(huì)的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會(huì)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2009年第4期。。因此，為了提高行業(yè)協(xié)會(huì)的代表性，需要通過自愿的聯(lián)合來構(gòu)建聯(lián)合會(huì)式的行業(yè)協(xié)會(huì)。然后再以產(chǎn)品類別建立若干分會(huì)、委員會(huì)以及培訓(xùn)和咨詢機(jī)構(gòu)等，以提高行業(yè)協(xié)會(huì)的專業(yè)化水平。

再次，健全行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)章制度。為了規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)行，需要建立健全行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)章制度。尤其需要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)，使各項(xiàng)制度能夠落實(shí)到位。借助于國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要有以下三種可供選擇：（1）設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如獨(dú)立于理事會(huì)直接向會(huì)員大會(huì)負(fù)責(zé)的監(jiān)事會(huì)和由理事會(huì)派生的財(cái)務(wù)審計(jì)委員會(huì)等；（2）第三方監(jiān)督機(jī)制，如理事會(huì)聘請(qǐng)獨(dú)立的審計(jì)人員和行業(yè)協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)；（3）建立信息披露與公開制度。

第四，優(yōu)化人力資源配置。雖然不同生成方式的行業(yè)組織的人力資源配置與治理績(jī)效無相關(guān)性，但同一生成方式的行業(yè)協(xié)會(huì)治理績(jī)效與人力資源配置有正相關(guān)性。這意味著行業(yè)協(xié)會(huì)需要深化勞動(dòng)人事制度改革，保障員工利益；通過完善激勵(lì)機(jī)制來吸引人才，優(yōu)化人員的年齡與知識(shí)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。

第五，拓展經(jīng)費(fèi)來源，創(chuàng)新服務(wù)手段。我國行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源過于單一，服務(wù)手段不足，這嚴(yán)重限制行業(yè)協(xié)會(huì)職能的履行。為了增加經(jīng)費(fèi)來源，行業(yè)協(xié)會(huì)需要面向市場(chǎng)，以服務(wù)營(yíng)利。從溫州經(jīng)驗(yàn)來看，大部分治理績(jī)效良好的行業(yè)協(xié)會(huì)通過技術(shù)改進(jìn)、信息服務(wù)、維權(quán)、培訓(xùn)和招商等獲得營(yíng)業(yè)性收入。行業(yè)協(xié)會(huì)以服務(wù)創(chuàng)新提升服務(wù)水平，吸引會(huì)員加入，既增加了經(jīng)費(fèi)又獲得了營(yíng)業(yè)性收入，進(jìn)而優(yōu)化人力資源配置，提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，并形成良性循環(huán)?！?/p>