基于公共服務供給視角的北京旅游咨詢服務中心發(fā)展研究

丁于思，楊 哲，呂 雙，曾雪蓮

(1.北京聯(lián)合大學旅游學院;2.北京市西城區(qū)旅游局，北京 100101)

引言

隨著“建設世界城市”戰(zhàn)略目標的提出，北京已進入了嶄新的城市發(fā)展階段。作為中國的首都，北京旅游資源富集，旅游業(yè)已成為北京市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重要支柱產(chǎn)業(yè)，將在建設世界城市的進程中發(fā)揮重要作用。旅游公共服務體系是旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本基礎和前提條件，作為旅游公共服務的重要主體，旅游咨詢服務中心的發(fā)展狀況，已經(jīng)成為衡量旅游城市發(fā)展程度的主要標準之一。北京旅游咨詢服務中心(Beijing Tourist Information Center)以小寫字母“i”為標識［1］，具有國際化、現(xiàn)代化、公益性、綜合性的特點，是展現(xiàn)北京旅游整體形象的窗口。截至2010年8月，經(jīng)過10年的發(fā)展，北京旅游咨詢服務站點的數(shù)量已達到95家，從業(yè)人員700余人，接待游客超過700萬人次，對于樹立首都旅游服務新形象，推動旅游業(yè)大發(fā)展，把北京建設成為世界城市有著重要的戰(zhàn)略意義。

旅游咨詢服務是旅游公共服務的重要組成部分，而旅游咨詢服務的相關(guān)研究較少，從公共服務理論的角度對旅游咨詢中心建設進行分析的文獻幾乎沒有。本文從公共服務供給主體和過程兩個視角，對北京旅游咨詢服務中心的現(xiàn)狀進行深入研究，分析北京旅游咨詢服務中心現(xiàn)有的問題和發(fā)展的瓶頸，并根據(jù)對公共服務效率本質(zhì)的分析，提出北京旅游咨詢服務有效供給的實現(xiàn)途徑，以期為發(fā)展北京旅游咨詢服務提供指導。

一、公共服務供給的內(nèi)涵分析

1.公共服務供給的定義與內(nèi)涵

在經(jīng)濟學中，通常將“公共服務”等同于“公共物品”，主要包括基礎設施、公共安全、基礎教育、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、社會保障、科學技術(shù)、一般公共服務等項目。從本質(zhì)上來說，公共服務是大眾化的服務，面向一定區(qū)域內(nèi)所有公眾所提供的服務;公共服務是基本服務，是為了滿足公眾各方面基本需求，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障?！督?jīng)濟學大辭典》認為供給包含了一系列圍繞物品供給而形成的供給者與消費者、供給者與供給者、消費者與消費者之間等各種關(guān)系的總和。公共服務供給是由政府、非營利性組織或營利性組織，通過一定機制體制將公共服務產(chǎn)品配置給社會公眾，來滿足社會需求的一個動態(tài)過程。公共服務供給作為一項重要公共事物，是國家或政府實現(xiàn)其公共治理職能的重要途徑和手段［2］?？梢詮膬蓚€層面來理解公共服務供給的內(nèi)涵，一是主體結(jié)構(gòu)層面，即公共服務的供給主體是誰，供給主體之間存在什么樣的關(guān)系;二是供給過程層面，即供給的內(nèi)容和方式是什么。從主體結(jié)構(gòu)來看，供給主體可以是多元化的，不同的功能可以由不同的個體或組織來完成，不僅僅局限于政府。從供給過程來看，最重要的是如何做到有效供給，以滿足公眾需求。

2.公共服務有效供給的本質(zhì)

公平與效率是公共服務供給應堅持的兩大標準，在任何時期，公共服務供給都面臨著公平與效率的權(quán)衡與選擇。從經(jīng)濟學角度看，公共服務的最佳供給就是要求以最有效率的方式來提供社會所需要的公共服務，公共服務供給的效率目標是達到帕累托最優(yōu)(Pareto Optimality)。帕累托最優(yōu)原則已經(jīng)成為資源配置有效性的依據(jù)和目標，也可作為考察公共服務供給效率的標準［2］。從社會學角度看，公共服務有效供給的目的就是保證所有公民都有能力享用公共服務。David Hume等經(jīng)濟學家認為［3］，公共服務最公平的供給就是最有效率的。從此方面看，公共服務有效供給要求“滿足最大多數(shù)人的最大需求”。綜上所述，本文認為旅游咨詢服務的有效供給要同時考慮供給的效率和公平性。

二、基于公共服務供給的北京旅游咨詢中心現(xiàn)狀分析

旅游咨詢服務是社會發(fā)展到一定階段，政府履行公共服務職能所產(chǎn)生的公共物品。經(jīng)過10年的建設，北京旅游咨詢服務中心已建成一定規(guī)模，在北京旅游業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮了一定作用。但是作為新公共服務，必然會遇到諸多困難，從公共服務供給主體和過程兩個視角來進行現(xiàn)狀分析，能夠全方位了解其問題和瓶頸，有助于北京旅游咨詢服務中心健康、有效、快速發(fā)展。

1.從公共服務供給主體進行分析

現(xiàn)有的95家北京旅游咨詢服務站點中，絕大多數(shù)咨詢站是由北京市旅游局、北京市財政和各區(qū)縣政府共同投資建設完成，如隸屬各區(qū)縣旅游局的旅游咨詢站，由各區(qū)縣政府提供場地，專職人員提供旅游咨詢服務;部分咨詢站直接設置在企業(yè)內(nèi)部，利用企業(yè)已有資源進行建設，如2010年7月在全聚德16家直營店的服務總臺設立北京旅游咨詢站，除了旅游咨詢服務以外，還兼顧企業(yè)其他業(yè)務功能。

所有北京旅游咨詢站都是由北京市旅游咨詢服務中心進行指導和監(jiān)督，就其運營模式而言主要有三種:一是政府全額撥款模式，區(qū)縣旅游局直接負責咨詢站的運營管理，包括石景山、豐臺、順義、海淀等旅游咨詢站;二是政府與企業(yè)合作模式，政府主導，企業(yè)參與咨詢站的運營管理，包括門頭溝、大興、平谷、房山等旅游咨詢站;三是企業(yè)經(jīng)營模式，由北京市旅游局和北京市旅游咨詢服務中心認可的企業(yè)獨立承擔咨詢站的運營管理，包括全聚德、古玩城、金源燕莎等旅游咨詢站。三種運營模式已逐步形成雛形，但并沒有規(guī)范化，缺乏運營規(guī)范及實踐經(jīng)驗，還需進行長期摸索和探討。

2.從公共服務供給過程要素進行分析

從公共服務供給過程來看，旅游咨詢服務供給要素主要包括:咨詢中心的數(shù)量與分布、服務內(nèi)容、服務質(zhì)量和咨詢?nèi)藛T等。

(1)數(shù)量與分布

北京旅游咨詢中心于2001年開始建設，2001年12月建成9家咨詢服務站點，2002年12月完成驗收11家，共建成旅游咨詢站20家，其中18個區(qū)縣以及首都國際機場和北京火車站各一家。2002年至2008年，北京旅游咨詢站的發(fā)展一直處于探索期，發(fā)展相對緩慢。2009年后，由于北京奧運凸顯了旅游咨詢服務的價值，北京旅游咨詢服務中心建設得到了市領導的大力關(guān)注，北京旅游咨詢站飛速發(fā)展，2009年一年驗收建成的旅游咨詢站就有40余家。經(jīng)過10年的努力，北京旅游咨詢服務的“i”標識在北京火車站、首都機場、王府井、前門、什剎海、北海、西單、奧林匹克公園、三里屯等外國人和外地人常去的北京標志性建筑及文化聚集區(qū)、交通樞紐都能看到。而且，符合郊區(qū)游的各區(qū)縣也設有咨詢站。

在現(xiàn)有的95家旅游咨詢站中，城區(qū)咨詢站46個，郊區(qū)咨詢站49個，超過10個咨詢站的區(qū)縣和機構(gòu)有西城區(qū)和全聚德集團，而東城區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)、順義區(qū)和火車站只有1個咨詢站。北京旅游咨詢站的數(shù)量分布如圖1所示。

圖1 北京旅游咨詢站分布統(tǒng)計圖

(2)服務內(nèi)容

為了確保北京旅游咨詢以一個完整的、固定的、鮮明的形象面向旅游者，北京旅游咨詢服務中心一直采取“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一標識、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一宣傳”的原則進行建設和發(fā)展。目前，北京旅游咨詢站能夠提供的服務項目主要有咨詢服務、旅游商品展示、自助服務、旅游代理服務、救援服務和代理投訴接待等6項。部分旅游咨詢站引入票務公司或旅行社，為旅游者提供票務代理、一日游代理和旅游導游等服務。

2001年12月至2009年12月底，全市咨詢站共接待中外賓客597.5萬人次。北京旅游咨詢站接待人數(shù)統(tǒng)計如圖2所示。從圖中可看出，北京旅游咨詢站的接待人數(shù)基本呈逐年上升的態(tài)勢。

咨詢站接待游客的方式有接待直接來訪者和接待電話來訪者兩種，游客分為本地人、外地人和外賓三類，接待人數(shù)詳細分析如表1所示。

2005年1月至2009年12月底，全市咨詢站共發(fā)放各類宣傳材料504.97萬份(冊)。北京旅游咨詢站發(fā)放資料數(shù)統(tǒng)計如圖3所示。

(3)服務質(zhì)量

目前，北京旅游咨詢服務內(nèi)容較單一，服務質(zhì)量參差不齊。為了加強對北京旅游咨詢服務站點的建設和管理，打響“i”品牌，提升北京旅游咨詢服務形象，北京市旅游局和北京市旅游咨詢服務中心逐步加強了北京旅游咨詢服務的制度建設。2009年，制定完成了北京市地方標準《旅游咨詢服務中心設置與服務規(guī)范》(DB11/T 640－2009)，這是全國第一個旅游咨詢服務相關(guān)的地方標準，規(guī)定了旅游咨詢服務中心的基本要求、分類要求、設施要求、設備要求、服務要求和管理要求;起草了《北京市旅游咨詢服務中心管理規(guī)范》，對管理模式、管理原則、服務內(nèi)容、培訓等15個方面的內(nèi)容進行界定和規(guī)范［4］，旨在將旅游咨詢服務的管理制度化;設計了北京旅游咨詢服務中心視覺形象識別體系(Visual Identity，VI)，分別對北京旅游咨詢服務的公共標識符號以及站點設計風格進行了詳盡的說明和規(guī)范，以統(tǒng)一服務標識。

(4)工作人員

北京旅游咨詢站的工作人員主要分為三類，一是專職咨詢員，由咨詢站聘用和統(tǒng)一管理;二是志愿者，對旅游咨詢感興趣，熱心于社會公益事業(yè)的義務工作人員;三是咨詢站所在企業(yè)員工，本身為企業(yè)工作人員，兼顧提供旅游咨詢服務?？偟膩碚f，目前旅游咨詢站的專職人員待遇較低，對于綜合素質(zhì)高的優(yōu)秀人才，很難留住。在定性訪問中發(fā)現(xiàn)，專職咨詢員的年紀偏輕，所具有的旅游知識結(jié)構(gòu)差別較大，有的甚至缺乏對北京景點信息的基本了解。外語人才匱乏，掌握一門或一門以上外語的咨詢員非常稀缺。由于咨詢服務的宣傳力度不夠，激勵機制缺乏，志愿者隊伍規(guī)模不大，覆蓋面不廣，沒有很好地將志愿服務與旅游咨詢服務有機結(jié)合。某些企業(yè)員工對于咨詢服務的意識和態(tài)度存在欠缺。

3.發(fā)展存在的問題與瓶頸

(1)供給主體相對單一，缺乏第三部門參與

北京旅游咨詢服務的供給主體相對單一，以政府主導為主，部分有企業(yè)參與運營。政府直接投入建設運營為主的咨詢站，服務供給具有壟斷性，容易使供給主體喪失對效率、效益的追求，激勵機制不完善，工作效率不高;部分咨詢站提出了政府主導，企業(yè)參與，市場化運作的發(fā)展思路，嘗試著引用多元參與模式推動旅游咨詢站建設，但合作模式還有待完善，缺乏有效競爭，市場化運作機制還沒有建立。同時，沒有很好的利用行業(yè)協(xié)會等第三部門機構(gòu)的特點和優(yōu)勢，來共同參與旅游咨詢服務中心的建設和發(fā)展。

(2)站點數(shù)量與旅游業(yè)規(guī)模不匹配，站點分布不均勻

北京是著名古都和現(xiàn)代國際城市，文化底蘊深厚，旅游景區(qū)有300多處。近年來，北京每年接待國內(nèi)外游客超過1億人次，如表2所示［5］。隨著世界城市建設進程的不斷推進，北京旅游業(yè)將進入另一個高速發(fā)展期。雖然旅游咨詢服務站點的數(shù)量有了大幅提升，遍布18個區(qū)縣，但是相對于北京旅游市場的規(guī)模，旅游咨詢服務站點的數(shù)量還遠不能滿足旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。而且各站點分布也不均勻，如西城區(qū)有10個咨詢站，東城區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)和順義區(qū)只有1個咨詢站。雖然旅游咨詢服務站點多數(shù)選擇在交通樞紐、人口聚集地區(qū)或城郊區(qū)縣繁華地帶，但還存在站點位置沒有處于繁華地帶的中心位置、不夠醒目的問題。

表1 2004年－2009年北京旅游咨詢站接待人數(shù)分析

表2 北京市2004－2008年旅游游客接待量及旅游收入統(tǒng)計表

(3)服務內(nèi)容有待豐富，服務質(zhì)量有待提高

北京旅游咨詢服務中心的服務功能主要集中在景點、交通、餐飲以及購物信息咨詢、提供免費的資料、推薦旅行線路等方面，主要提供信息咨詢服務，而其他服務功能相對較少。相對于旅游發(fā)達國家的旅游咨詢服務內(nèi)容，北京旅游咨詢服務中心的服務功能比較單一，服務的個性化和人性化不強，沒有考慮游客市場細分。不同類型旅游者的需求不同，而現(xiàn)有北京旅游咨詢站點并沒有根據(jù)不同游客提供特色化服務。雖然旅游咨詢服務相關(guān)的規(guī)范和規(guī)章制度已經(jīng)出臺或正在起草制定，但落實推廣工作還需加強?？傮w來說，北京旅游咨詢服務質(zhì)量和服務水平不高，服務質(zhì)量過于依賴于工作人員的素質(zhì)和態(tài)度，沒有完整的標準體系對服務質(zhì)量進行全面規(guī)范。

(4)咨詢?nèi)藛T素質(zhì)有待提高，穩(wěn)定性有待加強

北京旅游咨詢?nèi)藛T的素質(zhì)整體不高，旅游知識結(jié)構(gòu)不豐富，沒有完整的培訓體系和成熟的培訓教材，人員待遇低，員工流動性大，特別是懂業(yè)務、懂外語的高素質(zhì)人才很難留住，不能保持一支高水平穩(wěn)定的旅游咨詢服務隊伍，有些咨詢站甚至形成了“待遇低→人才難留→服務跟不上→經(jīng)營不善→效益差→待遇低”的惡性循環(huán)。沒有全面形成志愿者長效機制，志愿者的規(guī)模不大，培訓不系統(tǒng)，和歐美國家的旅游咨詢服務行業(yè)相比，志愿者沒有發(fā)揮應有的作用。企業(yè)員工類型的咨詢員對咨詢服務認識不夠，不能積極主動地提高旅游咨詢相關(guān)技能，充實知識結(jié)構(gòu)。

三、北京旅游咨詢服務有效供給的實現(xiàn)途徑

滿足旅游者公共需求是有效供給的首要前提，根據(jù)對北京旅游咨詢服務中心發(fā)展現(xiàn)狀的分析，考慮到旅游咨詢服務供給的效率和公平性，本文認為通過以下方式，可以實現(xiàn)北京旅游咨詢服務的有效供給。

1.鑒于咨詢服務中心的積聚功能和紐帶作用可以為咨詢服務供給主體帶來直接或間接的經(jīng)濟效益，一定程度上會激勵旅游咨詢服務中心建設的資金投入。因此，應該轉(zhuǎn)變觀念，使北京咨詢服務中心的建設和運營機制更加靈活和完善。除了政府和企業(yè)進行投入以外，積極吸納第三部門機構(gòu)等其他社會資本參與北京旅游咨詢服務中心的建設和運營，形成多元化旅游咨詢公共服務供給體系，在保證公益性的前提下，降低運營成本，提高運營效率，以適應數(shù)量龐大且多樣化的旅游咨詢服務需求。

2.根據(jù)北京旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢，從游客數(shù)量、城市規(guī)劃、交通條件和地形特點四方面綜合考慮，科學確定旅游咨詢服務中心的數(shù)量和分布。對咨詢站的選址進行統(tǒng)一規(guī)劃，增加咨詢站數(shù)量，豐富選址類型，并在北京市各星級酒店大堂以及主要干道上的加油站設立展示架，實現(xiàn)旅游咨詢服務中心功能的延伸。力爭在游客聚集的通道及旅游目的地都可以看到明顯的北京旅游咨詢的標識和指示，能夠方便快捷地獲得旅游咨詢服務。

3.借鑒國外旅游咨詢服務中心的發(fā)展經(jīng)驗，拓展中心服務功能。在現(xiàn)有服務的基礎上，豐富服務體系，引進銀行自動取款機、代售旅游紀念品及書籍、發(fā)放明信片及小禮品等項目，為旅游者提供更大的便利以及更舒適的人性化服務;設立放映館或文化展示區(qū)，全面展示北京印象和中國文化。同時，樹立動態(tài)經(jīng)營理念，根據(jù)游客的需求調(diào)整旅游咨詢站服務項目。在服務形式上不斷創(chuàng)新，充分利用現(xiàn)代化技術(shù)手段，豐富游客在感觀上的體驗，并針對不同旅游者群體提供個性化、特色化服務。

4.推廣和實施現(xiàn)有的《旅游咨詢服務中心設置與服務規(guī)范》、《北京市旅游咨詢服務中心管理規(guī)范》和北京旅游咨詢服務中心視覺形象識別體系等北京旅游咨詢服務規(guī)范與規(guī)章制度，對北京旅游咨詢服務站點進行嚴格建設和管理。同時，全面分析咨詢服務環(huán)節(jié)，從站點建設、工作人員要求、服務態(tài)度、服務內(nèi)容等各方面構(gòu)建旅游咨詢服務標準體系，有效規(guī)范服務流程，使北京旅游咨詢服務水平有質(zhì)的提升，真正做到為游客服務、讓游客滿意。

5.完善培訓機制，將北京旅游咨詢員培訓納入旅游行業(yè)職業(yè)培訓體系，定期培訓和不定期培訓相結(jié)合，短期培訓和長期培訓相結(jié)合，統(tǒng)一培訓教材，對旅游咨詢工作人員進行基本知識、語言能力、禮儀、服務技巧等全方位培訓，全面提高其職業(yè)技能和知識素養(yǎng)，做到持證上崗，優(yōu)質(zhì)服務。廣納賢才，建立旅游咨詢志愿者和旅游專家長效機制，面向社會廣泛吸納兼職人員以及志愿者，匯集社會優(yōu)勢資源，提高服務水平，豐富文化內(nèi)涵，保障旅游信息咨詢服務持久活力，全力打造一支多層次高水平的旅游咨詢?nèi)瞬抨犖椤?/p>

四、結(jié)論

北京建設世界城市使北京旅游產(chǎn)業(yè)站在了一個新的起跑線上，即將進入一個新的發(fā)展軌道。面對新形勢，我們需要調(diào)整新思路，出臺新舉措，盡快建立起完善的旅游咨詢體系，為中外旅客提供優(yōu)質(zhì)、高效的旅游咨詢服務，與建設世界城市相匹配。本文從公共服務供給的兩個層面對北京旅游咨詢服務的現(xiàn)狀進行了深入分析，提出了北京旅游咨詢服務有效供給的實現(xiàn)途徑，以期為相關(guān)部門提供決策參考。

［1］韓玉靈，徐鴻珂，楊育敏.北京市旅游咨詢中心發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策研究［J］.北京第二外國語學院學報(旅游版)，2007，143(3):30－37.

［2］李爽.旅游公共服務有效供給的效率本質(zhì)與實現(xiàn)研究［J］.廣東科技，2010，(10):72－74.

［3］David Hume.An Enquiry Concerning the Principles of Morals［M］.Lodon:Oxford University Press，1975.

［4］北京市旅游局.北京市旅游咨詢服務中心管理規(guī)范(征求意見稿)［Z］.

［5］北京市旅游局.北京旅游統(tǒng)計年鑒［Z］.http:// www.bjta.gov.cn/lyzl/tjzl/.