農(nóng)村土地整治創(chuàng)新模式的思考——基于廣西壯族自治區(qū)崇左市龍州縣“小塊并大塊”的啟示

盧艷霞，黃盛玉，王柏源，盧麗華

（1.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；2.福建省國(guó)土資源廳，福建福州350001；3.國(guó)土資源部耕地保護(hù)司，北京100812）

“螞拐一跳三塊地，草帽一扔不見(jiàn)地”，這句山歌形象描述了廣西壯族自治區(qū)崇左市龍州縣昔日的土地境況。責(zé)任田地塊小、四處分散、界限多、田埂多、土地浪費(fèi)且耕作強(qiáng)度大，難以形成規(guī)模種植，早已成為龍州縣農(nóng)民致富的攔路石[1]。2006年起，龍州縣開(kāi)始探索“結(jié)對(duì)并地”，即農(nóng)民自發(fā)結(jié)對(duì)進(jìn)行土地互換進(jìn)而“小塊并大塊”，一方面，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定基礎(chǔ)，是一種更符合規(guī)?；?jīng)營(yíng)的土地整合、互換、再分配模式；另一方面，在并地過(guò)程中，通過(guò)工程措施等有效提高了耕地質(zhì)量，實(shí)質(zhì)上也是一種土地整治創(chuàng)新模式。

1 龍州縣“結(jié)對(duì)并地”基本情況

1.1 做法

“結(jié)對(duì)并地”發(fā)源于廣西壯族自治區(qū)崇左市龍州縣上龍鄉(xiāng)，2006年起，上龍鄉(xiāng)以屯為單位，以連片田塊為基礎(chǔ)，村與村、屯與屯共同制定友好協(xié)議和村規(guī)民約，村與村結(jié)成友好村、屯與屯結(jié)成友誼屯、戶與戶結(jié)成兄弟戶進(jìn)行結(jié)對(duì)，拿出自己的小塊土地并成大塊，在無(wú)數(shù)小塊并成一大塊后，再按各戶原有的面積重新抽簽分配。并通過(guò)落實(shí)“一事一議”制度協(xié)商修繕?biāo)篮蜋C(jī)耕路，逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)模化種植?！安⒌亍辈僮鞒绦蚴牵赫匍_(kāi)群眾大會(huì)—核實(shí)地塊面積—公示—確定地塊及地類—規(guī)劃水利、機(jī)耕路等—農(nóng)戶簽字確認(rèn)—丈量—繪圖—抽簽—農(nóng)戶簽字確認(rèn)—上報(bào)政府、村委備案。截至2010年底，龍州縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了土地“小塊并大塊”優(yōu)化調(diào)整，調(diào)整面積3.26萬(wàn)畝，占全縣總耕地面積的4.4%。其中上龍鄉(xiāng)推行最快，8個(gè)村已有7個(gè)村推行了“小塊并大塊”，共優(yōu)化整合土地2.8萬(wàn)畝，占該鄉(xiāng)耕地總面積的50.9%，占全縣調(diào)整總面積的85.97%?！安⒌亍鼻埃淆堗l(xiāng)4000多農(nóng)戶每戶耕地少則十多塊，多則幾十塊，且分散于各處，單塊地面積最大的一畝多，最小的不到一分地?！安⒌亍焙?，土地大多集中連片，弄農(nóng)屯屯前的500多畝耕地已合并調(diào)整成了一塊塊方方整整的土地，4 m寬的道路形成一個(gè)方形環(huán)道，電線和供水管道沿路基埋設(shè)，每一塊田都接有噴淋的水閥，成片種植黑皮果蔗。

1.2 成效

通過(guò)“結(jié)對(duì)并地”，“小塊并大塊”，改善了農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)條件、提高了農(nóng)戶增加農(nóng)業(yè)投入的積極性、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及規(guī)模經(jīng)營(yíng)、增強(qiáng)了土地利用集約水平和村民民主管理意識(shí)等，取得了良好的成效：

（1）有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)，便于統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力。上龍鄉(xiāng)荒田屯龍?zhí)炜惺芎苌?，他?6畝土地共分76小塊，過(guò)去裝一車甘蔗要轉(zhuǎn)幾十個(gè)地方，現(xiàn)在土地整合成兩大塊，工作效率大大提高。

（2）有利于提高農(nóng)戶增加農(nóng)業(yè)投入的積極性。過(guò)去田塊小、零散，群眾覺(jué)得修路、修水渠道、建田頭水柜和安裝滴灌噴灌設(shè)施等投入大而收益少，不劃算?！靶K并大塊”后，村屯一般都籌資籌勞建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，上龍鄉(xiāng)把敏屯籌資4.2萬(wàn)元，擴(kuò)建了1000多m機(jī)耕路，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

（3）有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。土地零散經(jīng)營(yíng)，難以形成規(guī)模，也難以吸引經(jīng)銷商。開(kāi)展“小塊并大塊”后，規(guī)模經(jīng)營(yíng)有了基礎(chǔ)，如上龍村弄農(nóng)屯連片種植香蕉和黑皮果蔗，效益很好。

（4）有利于節(jié)約使用土地和減少矛盾糾紛。土地整合后，減少了農(nóng)戶間田埂的占地，增加土地使用面積。上龍鄉(xiāng)荒田屯土地整合后，諸如用水糾紛、土地糾紛等多發(fā)性矛盾基本消除。

（5）有利于提高村民民主管理的意識(shí)。為改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，農(nóng)民群眾紛紛出謀劃策，通過(guò)“一事一議”籌資籌勞加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，積極參與村內(nèi)民主管理，增強(qiáng)了村民民主議事與決策的意識(shí)。

1.3 經(jīng)驗(yàn)

“結(jié)對(duì)并地”順應(yīng)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展的潮流，對(duì)增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定有顯著的成效，龍州縣縣委、縣政府在2009年下發(fā)了推行土地“小塊并大塊”的通知，要求全縣各地全力推進(jìn)，但全縣“小塊并大塊”面積的85.97%集中在上龍一個(gè)鄉(xiāng)，其余11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)展并不順利。上龍鄉(xiāng)“結(jié)對(duì)并地”推進(jìn)順利的主要原因是：

（1）群眾自愿是保障。上龍鄉(xiāng)“結(jié)對(duì)并地”是群眾自發(fā)的產(chǎn)物，誰(shuí)與誰(shuí)并，怎么并，道路、水利設(shè)施如何規(guī)劃，投多少錢，怎么籌集資金，均由村民自愿、民主決定并迅速自覺(jué)實(shí)施，沒(méi)有誰(shuí)強(qiáng)迫誰(shuí)，不存在重大爭(zhēng)議，因此，只要群眾自發(fā)開(kāi)展的“結(jié)對(duì)并地”，從動(dòng)議到實(shí)施完成，一般不超過(guò)4個(gè)月。

（2）耕地條件是基礎(chǔ)。從調(diào)查情況看，人均耕地面積較大、地力差異不大的地方，農(nóng)民更愿意互換，也更容易并成大塊土地，所以并地推行較快。人均耕地面積較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶與戶的結(jié)對(duì)互換、“小塊并大塊”后面積仍然較小，產(chǎn)生的效益不明顯，對(duì)農(nóng)民吸引力不大。地力優(yōu)劣水平差距大，農(nóng)用地等級(jí)劃分過(guò)多，則并不并地一個(gè)樣，也直接影響農(nóng)民“小塊并大塊”的積極性。

（3）效益提高是動(dòng)力。上龍鄉(xiāng)有多樣化種植、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，推行土地“小塊并大塊”后，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。目前，“結(jié)對(duì)并地”后，全鄉(xiāng)初步建立黑皮果蕉、香蕉、劍麻等產(chǎn)業(yè)基地。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的顯著提高，是激發(fā)群眾自愿開(kāi)展“結(jié)對(duì)并地”的主要誘因。

（4）政府扶持是助力。上龍鄉(xiāng)等地開(kāi)展的“結(jié)對(duì)并地”，從開(kāi)始運(yùn)作到村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，基本上是屯內(nèi)自行運(yùn)作，如果政府和有關(guān)部門加大引導(dǎo)和扶持，將有助于“結(jié)對(duì)并地”的進(jìn)一步推廣。

2 啟示

“結(jié)對(duì)并地”、“小塊并大塊”，是一種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和諧流轉(zhuǎn)的新模式，但從土地管理角度講，也可以看作是一種群眾自發(fā)、小規(guī)模、低水平的土地整治創(chuàng)新模式。這種模式，雖然政府投入很少，但因遵循了做群眾工作必須堅(jiān)持的“群眾自愿、民主管理”、“因地制宜、量力而行”的基本原則，取得了很好的成效，對(duì)創(chuàng)新農(nóng)村土地整治、加強(qiáng)耕地保護(hù)工作有重要的借鑒。

2.1 對(duì)“結(jié)對(duì)并地”加以扶持，將能起到畫龍點(diǎn)睛、推波助瀾的效果，有利于擴(kuò)面、提質(zhì)、增效

在實(shí)施“小塊并大塊”工作中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后是制約土地整合流轉(zhuǎn)的重要原因。政府及有關(guān)部門應(yīng)該加大制度設(shè)計(jì)力度，對(duì)“結(jié)對(duì)并地”這種群眾自發(fā)、小規(guī)模、低水平的土地整治給予必要的資金扶持，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，一方面幫助農(nóng)民改善農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)條件，縮小地力優(yōu)劣水平差距，將能有效提高農(nóng)民并地積極性，擴(kuò)大并地規(guī)模；另一方面幫助農(nóng)民對(duì)并地后的土地進(jìn)行配套建設(shè)，將能進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，提高地力等級(jí)，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。而且，在龍州縣上龍鄉(xiāng)這樣的地方，農(nóng)民有意愿、耕地資源條件較好、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)有基礎(chǔ)的地方，政府對(duì)“結(jié)對(duì)并地”等土地優(yōu)化調(diào)整給予扶持，將能起到事半功倍的效果。

2.2 “結(jié)對(duì)并地”賦予了土地整治新內(nèi)涵，為今后土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施提供了有益的探索

目前國(guó)土部門開(kāi)展的土地整治在項(xiàng)目運(yùn)行模式方面，主要是政府主導(dǎo)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和組織實(shí)施，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)選擇施工隊(duì)伍，但這種做法存在弊端：一是人為設(shè)定了項(xiàng)目入選門檻，規(guī)模達(dá)不到立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的不能整治，如龍州這樣小規(guī)模的整治項(xiàng)目很難得到政府支持，政策的普惠性得不到體現(xiàn)；二是國(guó)土部門的管理環(huán)節(jié)多、管理任務(wù)重，事權(quán)和資金核撥權(quán)過(guò)于集中，效率低下且容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象；三是缺乏質(zhì)量檢測(cè)的手段，往往只有“量”的驗(yàn)收而沒(méi)有真正“質(zhì)”的評(píng)定，容易出現(xiàn)劣質(zhì)工程，整治質(zhì)量與農(nóng)民意愿不符；四是整治前后要做大量的群眾工作，國(guó)家雖然投入了大量經(jīng)費(fèi)（全國(guó)平均每畝投入2000元左右，浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)每畝投入高達(dá)萬(wàn)元以上），但還是有部分項(xiàng)目群眾并不十分支持，往往由于群眾工作的滯后延誤了項(xiàng)目進(jìn)程。

龍州縣農(nóng)民自發(fā)開(kāi)展的“結(jié)對(duì)并地”，有效解決了土地整治前的規(guī)劃設(shè)計(jì)悖離農(nóng)民意愿、權(quán)屬調(diào)整難度大等問(wèn)題，為土地整治鋪平了道路，有利于土地整治的順利開(kāi)展；通過(guò)農(nóng)民投工投勞進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，保證了建設(shè)質(zhì)量、節(jié)約了建設(shè)成本，也能增加農(nóng)民收入；通過(guò)農(nóng)民的自主管理，減少了土地整治項(xiàng)目實(shí)施中的腐敗現(xiàn)象。今后開(kāi)展土地整治，也可以建立一個(gè)與群眾及基層組織主體地位相適應(yīng)的項(xiàng)目組織模式，讓農(nóng)民“用國(guó)家的錢，整自己的地”。

2.3 支持農(nóng)民“結(jié)對(duì)并地”，是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、加強(qiáng)耕地保護(hù)的重要形式

2011年7月20日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出“十二五”期間要再建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。按現(xiàn)行畝均投入2000元的標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)共需要8千億，但每年全國(guó)可用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收入僅1千億左右，“十二五”就缺口3千億。而且，78%新增費(fèi)收入來(lái)自于沿海11個(gè)省份，其基本農(nóng)田總量不到全國(guó)總量的30%，資金收入與基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)嚴(yán)重不匹配。

龍州縣是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，2009年全縣財(cái)政收入3.46億，農(nóng)民人均純收入3683元，地方財(cái)政很難有余力加大對(duì)耕地的投入、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。龍州縣農(nóng)民自發(fā)開(kāi)展的“結(jié)對(duì)并地”，充分發(fā)揮農(nóng)民民主管理、農(nóng)民積極籌資籌勞（據(jù)調(diào)查，“結(jié)對(duì)并地”中，農(nóng)民畝均投入資金300元以上），政府只需很少投入，就能解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中的大問(wèn)題。這種小規(guī)模、因地制宜的土地整治，以及對(duì)農(nóng)民自發(fā)整治土地進(jìn)行補(bǔ)助，應(yīng)該可以成為偏遠(yuǎn)地區(qū)、地方財(cái)力較差地區(qū)土地整治、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的主要探索模式。如果全國(guó)普遍采取這種模式，即使政府按每畝600元的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助，4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)資金籌措也不成問(wèn)題。

3 結(jié)論與建議

目前，國(guó)土資源管理部門在土地整治工作方面，已經(jīng)建立了由地方政府主導(dǎo)、國(guó)土資源部門搭建平臺(tái)、相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、農(nóng)民群眾廣泛參與的共同責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建了較為完善的管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成了以中央和地方財(cái)政投資為主、分類管理、市場(chǎng)運(yùn)作的項(xiàng)目管理機(jī)制。但是，在項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目組織、資金安排、標(biāo)準(zhǔn)制定、后期管護(hù)等方面，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

（1）建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)營(yíng)規(guī)?；枨蟮亩嘣?xiàng)目選擇機(jī)制。提高耕地質(zhì)量、建設(shè)成規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，是中國(guó)農(nóng)業(yè)提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的必然方向，也是土地整治的生命力所在。土地整治要與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)相結(jié)合，土地整治規(guī)劃要與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃等互相協(xié)調(diào)。整治后的土地才能充分發(fā)揮更大的效益，能真正促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收、農(nóng)業(yè)增效。

（2）完善與群眾及基層組織主體地位相適應(yīng)的的項(xiàng)目組織模式。群眾與基層組織是耕地的直接經(jīng)營(yíng)和使用者，土地整治活動(dòng)要充分發(fā)揮其作用和積極性。整治項(xiàng)目要必須始終堅(jiān)持農(nóng)民自愿，在條件基本具備的地方開(kāi)展；除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)力承擔(dān)的大中型骨干工程外，倡導(dǎo)鼓勵(lì)以補(bǔ)助的方式，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能承擔(dān)的其它土地整治工程直接交給他們規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施；對(duì)土地權(quán)屬的調(diào)整，必須始終堅(jiān)持村民自治，充分發(fā)揮農(nóng)民的民主管理能力；整治中要征求群眾意見(jiàn)、發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，整治后要交由群眾維護(hù)管理。

（3）建立面向廣大農(nóng)村農(nóng)民的普惠制資金安排方式。當(dāng)前，資金安排上側(cè)重于顧及管理者的管理便利，設(shè)定了過(guò)于嚴(yán)格的項(xiàng)目立項(xiàng)條件，勢(shì)必造成一部分亟需整治的耕地由于門坎過(guò)高而無(wú)法享受政府的資金補(bǔ)助現(xiàn)象。要改變現(xiàn)行單一的資金安排方式，拓展資金使用范圍，可以實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以補(bǔ)代投的方式，將小規(guī)模的土地整治納入補(bǔ)助范圍，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民個(gè)人和社會(huì)建設(shè)、保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田的積極性，讓農(nóng)民真正得到實(shí)惠。

（4）完善與中國(guó)耕地利用基本國(guó)情相適應(yīng)的多層次的工程標(biāo)準(zhǔn)。目前中國(guó)實(shí)行的土地整治是對(duì)田、水、路、林、村的綜合整治，所有政府資金補(bǔ)助的土地整治項(xiàng)目必須執(zhí)行同一個(gè)綜合性工程標(biāo)準(zhǔn)。但中國(guó)各地資源稟賦不同、耕地條件不同、存在的障礙因素不同，很難套用同一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐也證明，按“同一面孔進(jìn)行整容”的土地整治在一些地方“好心辦了壞事”，不僅造成了財(cái)力浪費(fèi)和地力的破壞，也引發(fā)了群眾的不滿。建議結(jié)合各地資源狀況，因地制宜、分門別類，建立多層次的工程標(biāo)準(zhǔn)，按照“缺什么補(bǔ)什么”的做法，有針對(duì)性地開(kāi)展土地整治。

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［1］ 陶琦，李欣松，等.“小塊并大塊”：集約耕地更惠民生——廣西龍州實(shí)施上龍土地整理項(xiàng)目紀(jì)實(shí)［J］.南方國(guó)土資源，2010，（1）：14-16.