城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的集體土地權(quán)益保護

譚 靜

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210029）

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）是“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”[1]該政策以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點，有利于落實耕地保護、合理配置土地資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

2006年以來，國土資源部先后在全國27個省市部署開展增減掛鉤試點，對促進(jìn)耕地保護和節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，各地在政策執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、違背農(nóng)民意愿強拆強建等一些亟需規(guī)范的問題，侵害了農(nóng)民權(quán)益，影響了土地管理秩序，危害了社會穩(wěn)定[2]。本文通過分析集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的性質(zhì)和特點，結(jié)合當(dāng)前增減掛鉤試點中存在的若干問題，基于集體土地權(quán)益保護視角，從立法規(guī)范征地制度、全面實施集體土地房屋產(chǎn)權(quán)登記制度、保障拆舊區(qū)的集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)益、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、加快建立農(nóng)村地價管理體系等若干方面提出進(jìn)一步完善增減掛鉤的措施。

1 增減掛鉤中的土地產(chǎn)權(quán)分析

1.1 中國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度情況

中國現(xiàn)行的土地所有制為社會主義土地公有制，分為全民所有制和集體所有制兩種形式?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜小＾r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！敝袊F(xiàn)行的土地使用制度包括城鎮(zhèn)國有土地使用制度和農(nóng)村集體土地使用制度。城鎮(zhèn)國有土地除用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、公益事業(yè)等可以劃撥使用外，一般工業(yè)用地和經(jīng)營性用地都采用有償使用方式，通過市場機制優(yōu)化土地資源配置，并使國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)。農(nóng)村集體土地包括集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和農(nóng)村村民住宅等。集體農(nóng)用地主要由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)；集體建設(shè)用地主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織或村民個人使用，用于公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)等；村民住宅只能由本集體經(jīng)濟組織的成員使用，用于住宅建設(shè)。

1.2 增減掛鉤中的集體土地產(chǎn)權(quán)問題

（1）集體土地所有權(quán)主體缺位，產(chǎn)權(quán)歸屬不清。大部分地方的集體土地所有權(quán)只是按行政村登記，但實際上有的地塊屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村民小組所有，或同一地塊上存在多個所有權(quán)的，未進(jìn)行確權(quán)登記。即使進(jìn)行了登記，也由于各地集體經(jīng)濟組織不健全，沒有合法登記的組織機構(gòu)，集體土地所有權(quán)難以有效行使。因此，在增減掛鉤實施中，如果地方操作不當(dāng)，容易變成少數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村領(lǐng)導(dǎo)作為集體代表，行使決策權(quán)，集體成員的利益難以得到有效保障。另外，由于集體經(jīng)濟組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組，三者存在行政等級區(qū)分，在有關(guān)決策上往往會受到行政干預(yù)，不能更多地考慮基層集體經(jīng)濟組織的利益[3-4]。

（2）集體土地所有權(quán)是受到一定限制的所有權(quán)，其權(quán)能中占有、使用和收益權(quán)比較充分，但其中的處分權(quán)受到較大的限制。集體土地不能像國有土地一樣依法實施有償出讓，在征收過程中，也只給予適當(dāng)?shù)难a償，不能分享土地用途變更后的巨額增值收益，導(dǎo)致國有、集體土地同地不同價。例如同樣是房屋征收與補償，城鎮(zhèn)與農(nóng)村適用不同的法律法規(guī)，造成了立法和執(zhí)法上的不公平。這樣的做法，實際上只承認(rèn)集體土地使用權(quán)的存在，而否認(rèn)了集體土地所有權(quán)的存在。在增減掛鉤試點中，地方政府在這種傳統(tǒng)觀念的影響和利益驅(qū)動下，土地收益的分配往往更多地偏向城鎮(zhèn)建設(shè)，給農(nóng)村集體和農(nóng)民的補償相對偏低[5]，未能真正做到“土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村”，由此引發(fā)了一系列社會矛盾和惡性事件。

（3）集體土地使用權(quán)登記滯后，尚未建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)管理辦法[6]。隨著城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口從農(nóng)村遷往城市，如村民外出務(wù)工、農(nóng)轉(zhuǎn)非、子女求學(xué)定居城市，形成“空心村”，各地宅基地超標(biāo)準(zhǔn)和閑置等現(xiàn)象較為突出。而集體土地使用權(quán)確認(rèn)登記和土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)配套措施滯后，大量農(nóng)村空置宅基地得不到有效處理，造成了土地資源的巨大浪費。一些地方還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地未批先用、少批多用等現(xiàn)象，土地權(quán)屬未進(jìn)行登記或登記不規(guī)范等。在增減掛鉤試點中，地方往往需要花大量人力、財力集中進(jìn)行集體土地確權(quán)、登記、發(fā)證，由于時間倉促和相關(guān)制度不健全，遇到產(chǎn)權(quán)糾紛難免處理不當(dāng)，造成農(nóng)民利益的損失或不公平現(xiàn)象。關(guān)于增減掛鉤中涉及的集體農(nóng)用地和建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，國家從保護耕地和農(nóng)民權(quán)益等方面提出了相關(guān)要求，但尚未從國家層面出臺統(tǒng)一的集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法。隨著增減掛鉤試點的大范圍推廣，由于缺乏經(jīng)驗以及對政策理解的偏差、制度不完善等，地方官員在利益驅(qū)動下，難免存在一些侵犯農(nóng)民權(quán)益和弄虛作假、徇私舞弊的行為。

2 增減掛鉤中集體土地處置的主要方式

建設(shè)用地增減掛鉤中主要涉及的集體土地包括兩類：一類是“拆舊區(qū)”的土地，包括集體農(nóng)用地和集體建設(shè)用地；另一類是“建新區(qū)”的集體土地。對于不同性質(zhì)的土地，在增減掛鉤中有不同的處置方式。在這些處置方式中，現(xiàn)階段還存在著或多或少的問題，具體見表1。

表1 增減掛鉤中不同性質(zhì)集體土地處置方式及問題Tab.1 The disposal methods and problems of collective land in the different nature of rural-urban construction land use

3 關(guān)于完善增減掛鉤中集體土地權(quán)益保護的探討

毋容置疑，增減掛鉤政策的初衷是好的，實際上在某些地區(qū)也取得了很好的效果。但由于中國集體土地產(chǎn)權(quán)制度本身的缺陷，以及長期以來地方政府過多重視建設(shè)用地指標(biāo)、過度依賴土地財政，使得在掛鉤試點中，一些地方有意或無意地偏離了方向，打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等各種旗號，開展大規(guī)模的拆村遷居運動，以此獲得大量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)和巨額的土地增值收益，與中央倡導(dǎo)的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村發(fā)展策略背道而馳。因此，在有效實施掛鉤政策的同時，應(yīng)把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，加強對集體土地權(quán)益的保護。

3.1 立法完善集體土地所有權(quán)，規(guī)范征地制度

首先，應(yīng)在立法上確立集體土地所有權(quán)的主體[7]，例如體現(xiàn)集體所有權(quán)權(quán)利本質(zhì)的新型農(nóng)村合作社組織或村民入股組建的土地經(jīng)營公司等，同時制定相應(yīng)的法規(guī)，對新型農(nóng)村合作社或土地經(jīng)營公司的構(gòu)建及運作方式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，體現(xiàn)集體土地的公有性質(zhì)。

如前所述，中國集體土地所有權(quán)并不能和一般財產(chǎn)所有權(quán)一樣，享有完整的占有、使用、收益和處分的權(quán)能，造成國有和集體土地同地不同權(quán)、市場價格相差懸殊的現(xiàn)象，由此帶來眾多的社會矛盾。為更好的達(dá)到增減掛鉤的預(yù)期目的，應(yīng)該在權(quán)利平等的立法思想指導(dǎo)下，賦予集體土地以完整、自由的所有權(quán)。同時應(yīng)對集體土地的征收進(jìn)行限制，在涉及集體土地征收時，要對征收土地的“公共利益”用途作明確界定，不具有公益性的，應(yīng)該參照國有土地市場交易的方式，集體經(jīng)濟組織可以采用協(xié)商或公開掛牌的方式確定交易價格。

3.2 全面實施集體土地房屋產(chǎn)權(quán)登記制度

按照《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求，全面實施集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)發(fā)證工作。對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織缺位的，所有權(quán)證可暫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會代管，通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會或村民會議行使所有權(quán)；對于宅基地和集體建設(shè)用地，應(yīng)有合法的審批手續(xù)，并按照“一戶一宅”、戶籍對應(yīng)的原則進(jìn)行確權(quán)登記。對1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，可以按現(xiàn)有實際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記；1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記；1987年《土地管理法》實施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實際批準(zhǔn)面積進(jìn)行確權(quán)登記。其面積超過各地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按有關(guān)規(guī)定做出處理，并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行確權(quán)登記。同時，應(yīng)同步更新和完善二次調(diào)查成果，建立城鄉(xiāng)一體化的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。對于集體土地上的各類房屋，由房管部門進(jìn)行確權(quán)登記，頒發(fā)房屋所有權(quán)證書，建立信息化檔案。

通過確權(quán)登記發(fā)證和強化證書應(yīng)用，在增減掛鉤項目的實施中，農(nóng)民就可以憑借自己的產(chǎn)權(quán)證書，保護自己清楚界定的權(quán)利，更好地行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時在權(quán)利受到侵犯時，可以依法取得賠償。

3.3 按照同權(quán)同價原則，保障拆舊區(qū)的集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)益

在集體土地的權(quán)利地位立法明確后，集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)與國有土地使用權(quán)一樣，享有同等的權(quán)利。在增減掛鉤項目實施中，對拆舊區(qū)騰出宅基地的農(nóng)民，除了補償其房屋，還應(yīng)補償其宅基地權(quán)益；對騰出其他集體建設(shè)用地的單位，也應(yīng)相應(yīng)補償。必須把農(nóng)村土地整理節(jié)省出來的建設(shè)用地優(yōu)先留給農(nóng)村使用[8]，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體開發(fā)經(jīng)營或以土地入股等方式經(jīng)營，讓農(nóng)民長期分享集體土地整治帶來的土地增值收益。

對于蘇南等經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，拆舊區(qū)的農(nóng)民的主要收入來源已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老、新型合作醫(yī)療、新農(nóng)保等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系已經(jīng)趨于完善，對這部分農(nóng)民，可以采取基于農(nóng)民自愿的拆遷補償安置、拆建安置以及農(nóng)業(yè)人口安置等多種宅基地退出模式，支持地方政府探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障、宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房的“雙置換”改革[9]，自愿放棄宅基地及其房屋進(jìn)入城鎮(zhèn)居住的，可參照國有土地上的房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償安置，享受城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用房政策，并納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系，加速實現(xiàn)農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換。

3.4 完善集體土地流轉(zhuǎn)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場

在集體土地權(quán)利地位立法明確后，就應(yīng)該像城鎮(zhèn)國有土地一樣，可以依法流轉(zhuǎn)。應(yīng)及時修改《土地管理法》等相關(guān)法律，盡快建立全國統(tǒng)一的集體土地流轉(zhuǎn)制度，從法律層面明確集體土地流轉(zhuǎn)的合法性。在增減掛鉤項目實施中，建新區(qū)的集體土地如果用于非公益性用途，可以參照國有土地，通過出讓、出租、作價入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，出讓年限可與同用途的國有土地一致，出讓方式可采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌等公開交易方式。流轉(zhuǎn)收益主要用于項目區(qū)的拆遷、安置、復(fù)墾等，政府按一定比例提取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費及耕地保護基金。使用權(quán)人在依法登記取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后，可按規(guī)定將其集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行再流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。拆舊區(qū)統(tǒng)一安置的村民，其原承包地在集體所有權(quán)性質(zhì)和用途不改變的前提下，可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或入股方式流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。拆舊區(qū)新增耕地，由村委會發(fā)包或重新分配后，也可進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3.5 推進(jìn)產(chǎn)能核算和基準(zhǔn)地價等成果應(yīng)用，加快建立農(nóng)村地價管理體系

自2001年以來，國土資源部在全國范圍內(nèi)先后部署開展了農(nóng)用地分等定級估價、征地區(qū)片綜合地價、農(nóng)用地產(chǎn)能核算等工作，為全面掌握、科學(xué)量化中國農(nóng)用地的質(zhì)量狀況，促進(jìn)土地資源集約合理利用，發(fā)揮了重要作用。但是在增減掛鉤項目實施中，這些成果在一些地方并未得到很好地應(yīng)用，一方面是成果本身的一些問題，如實用性不強、更新滯后等，另一方面也缺乏成果應(yīng)用的相關(guān)管理制度[10]。實際上，目前在增減掛鉤項目實施中，通過應(yīng)用現(xiàn)勢性強的農(nóng)用地產(chǎn)能和基準(zhǔn)地價成果，可以提高補償?shù)目茖W(xué)性和合理性，減少在土地增值收益分配中的不公平現(xiàn)象，通過價格調(diào)整適當(dāng)提高農(nóng)村在土地增值上的分配比例[11-12]，從而保護集體土地權(quán)益。

因此，應(yīng)繼續(xù)做好農(nóng)用地分等定級估價和產(chǎn)能核算成果更新工作，提高成果的實用性，建立與增減掛鉤、征地補償緊密結(jié)合、便于操作的成果應(yīng)用管理辦法。同時，加快開展集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估工作，運用科學(xué)的方法確立與國有建設(shè)用地相協(xié)調(diào)的農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，以及相應(yīng)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最低保護價，并定期公布、適時調(diào)整；研究各類集體建設(shè)用地使用權(quán)價格的特點，逐步建立集體建設(shè)用地地價管理體系；逐步開展對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的價格評估，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)價格評估和備案制度。

4 結(jié)語

國土管理部門推行的增減掛鉤政策在促進(jìn)耕地保護和土地集約節(jié)約利用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面起到了極大的作用，在一些地方也取得了很好的效果，但總體來看，增減掛鉤政策在目前的施行中對農(nóng)民集體土地權(quán)益的保護還不夠，對集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)也缺乏國家層面的法律認(rèn)可。今后應(yīng)通過立法完善集體土地所有權(quán)、全面實施集體土地產(chǎn)權(quán)登記制度、完善集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度和建立農(nóng)村地價管理體系等措施，以更好地落實和保護農(nóng)村集體土地權(quán)益，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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