土地節(jié)約集約利用技術(shù)方法體系構(gòu)建

■ 強 真

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

土地節(jié)約集約利用技術(shù)方法體系構(gòu)建

■ 強 真

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

根據(jù)對節(jié)地技術(shù)的基本內(nèi)涵的全新界定，建立節(jié)地技術(shù)與節(jié)地模式、節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)地機制間在用地管理工作中的實施關(guān)系。按照未來我國國土開發(fā)的重點方向及領(lǐng)域，分別建立土地節(jié)約集約利用技術(shù)方法體系，并從激勵機制、土地供應(yīng)模式、用地管理政策三個角度建立政策措施體系。

土地；節(jié)約；集約；節(jié)地模式；節(jié)地技術(shù)

1 節(jié)地技術(shù)的概念

“節(jié)地”為土地節(jié)約集約利用的簡稱，已成為我國未來中長期發(fā)展戰(zhàn)略體系中，實現(xiàn)國土資源高效利用的重要環(huán)節(jié)，也已成為國土資源管理，特別是土地資源開發(fā)利用管理的重要技術(shù)環(huán)節(jié)和技術(shù)組成。

“節(jié)地技術(shù)”指為實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，在以人為本、環(huán)境優(yōu)先、效益提升、因地制宜等基本背景條件下，促進實現(xiàn)區(qū)域土地利用經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和綜合效益不斷提高的技術(shù)類型體系。

節(jié)地技術(shù)包含狹義和廣義兩種外延：所謂狹義的內(nèi)涵，主要是指與國土資源部門所負(fù)責(zé)的土地供應(yīng)和用地管理密切相關(guān)的土地管理和評價技術(shù)。廣義的內(nèi)涵，主要是泛指能夠促進土地開發(fā)利用效益不斷提升、挖潛土地可利用規(guī)模的所有軟、硬技術(shù)，均可稱為節(jié)地技術(shù)。

綜合我國土地管理制度體系和部門職能范圍，節(jié)地技術(shù)的內(nèi)涵范疇?wèi)?yīng)根據(jù)土地管理制度的需要，在不同領(lǐng)域所涉及的范圍可以靈活掌握，但主要包括與某類型土地利用密切相關(guān)的科技技術(shù)、土地管理政策實施技術(shù)、規(guī)劃技術(shù)3大類。

2 節(jié)地技術(shù)與節(jié)地模式、節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)地機制的關(guān)系

節(jié)地技術(shù)本身應(yīng)是一個促進土地高效利用的動態(tài)過程，是具有綜合性技術(shù)工程。節(jié)地模式、節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)地機制共同構(gòu)成了節(jié)地技術(shù)的要素體系。

首先，節(jié)地技術(shù)實施的主要途徑是在某一用地領(lǐng)域，根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境基礎(chǔ)本底，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的階段特征和發(fā)展需求，采用某種或多種科學(xué)的土地節(jié)約集約利用模式，實現(xiàn)土地利用高效益的技術(shù)情形。例如，稻田養(yǎng)魚、多層廠房、JD模式等。

其次，評價某項用地模式是否屬于節(jié)地范疇，還需要按照一定的效益評價標(biāo)準(zhǔn)進行評價。在符合特定的用地模式條件下，推行使用了某種節(jié)地技術(shù)，使得對應(yīng)的用地效益達(dá)到或者超過了相應(yīng)的土地利用效益標(biāo)準(zhǔn)，即可稱為實現(xiàn)節(jié)地目標(biāo)。此種技術(shù)可正式確定為節(jié)地技術(shù)。

第三，采用節(jié)地技術(shù)推行某種節(jié)約集約用地模式，必須在一定程度上給予相應(yīng)的政策措施機制配套和支撐。畢竟，節(jié)地技術(shù)要求土地盡量向低投入、高產(chǎn)出的狀態(tài)變化，往往導(dǎo)致用地成本或者生產(chǎn)成本不斷提升。所以，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，針對某種用地方式，專門配套相應(yīng)的政策機制，激勵該項節(jié)地技術(shù)的應(yīng)用，實現(xiàn)高效用地。

3 重點國土開發(fā)保護活動的節(jié)地技術(shù)體系構(gòu)建方向

(1)重點國土開發(fā)和保護活動的重點領(lǐng)域。與土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略要求緊密結(jié)合，相關(guān)國土開發(fā)保護活動的主要類型包括：城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)開發(fā)和礦產(chǎn)資源開發(fā)、交通水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護。

(2)重點領(lǐng)域節(jié)地技術(shù)體系構(gòu)建的主要內(nèi)容。第一，城鎮(zhèn)建設(shè)方面，主要涉及各級各類城鎮(zhèn)建成區(qū)總用地規(guī)模的節(jié)約集約；城鎮(zhèn)內(nèi)部基礎(chǔ)建設(shè)開發(fā)項目采用節(jié)地的具體技術(shù)。

第二，工業(yè)開發(fā)方面，主要涉及各級各類工業(yè)開發(fā)園區(qū)總用地規(guī)模的節(jié)約集約；園區(qū)內(nèi)部生產(chǎn)、生活、生態(tài)設(shè)施建設(shè)項目所采用的具體節(jié)地技術(shù)。

第三，礦產(chǎn)資源開發(fā)方面，主要涉及不同礦種開采企業(yè)用地總規(guī)模的節(jié)約集約；不同礦種礦山廢棄地整理和后續(xù)利用。

第四，交通水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，主要涉及重大設(shè)施工程建設(shè)的必要性評價技術(shù)；工程建設(shè)用地總規(guī)模的節(jié)約集約；項目建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)的具體節(jié)地技術(shù)利用。

第五，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，主要涉及提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的養(yǎng)殖技術(shù)、基因技術(shù)和種植技術(shù)。

第六，生態(tài)保護方面，主要涉及生態(tài)保護和建設(shè)的用地總規(guī)模；城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)生態(tài)項目建設(shè)具體技術(shù)。

4 土地節(jié)約集約利用技術(shù)方法體系的構(gòu)成

節(jié)地技術(shù)框架主要從科學(xué)技術(shù)、土地管理政策實施技術(shù)、規(guī)劃技術(shù)等三個重點領(lǐng)域進行構(gòu)建。其中，對于節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，應(yīng)根據(jù)上述6類重點領(lǐng)域，結(jié)合不同區(qū)域發(fā)展的實際階段和水平，按照國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署的基本要求，差別化設(shè)置。

4.1 城鎮(zhèn)建設(shè)

重點節(jié)地戰(zhàn)略部署：

第一，科學(xué)確定全國范圍內(nèi)部署節(jié)地戰(zhàn)略的重點城市。根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃所確定的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略部署，確定未來開展節(jié)地技術(shù)實施的重點城市名單。（參見圖1）

第二，差別化部署重點城市建設(shè)節(jié)地技術(shù)戰(zhàn)略。根據(jù)實際需要，結(jié)合所規(guī)劃城市或縣鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略定位和部署，依據(jù)上一級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃所作出的戰(zhàn)略安排，以地區(qū)政府財政能力和經(jīng)濟發(fā)展水平為主要允許條件，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)的重點城市核心區(qū)改造和重點開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)重點城市的核心區(qū)建設(shè)，部署節(jié)地戰(zhàn)略：城市核心區(qū)有針對性地部署重點商業(yè)區(qū)地下空間開發(fā)技術(shù)；核心區(qū)立體生態(tài)用地技術(shù)；CBD及重點商貿(mào)區(qū)復(fù)合式高層建筑建設(shè)技術(shù)；主城區(qū)和交通樞紐點立體交通或人車分流建設(shè)技術(shù)；核心商務(wù)區(qū)及高人口密度區(qū)地上地下停車場建設(shè)技術(shù)；地鐵公交樞紐立體建設(shè)技術(shù)；城市立交與橋下道路共建技術(shù)等。

第三，做好城市拓展與新區(qū)開發(fā)所需建設(shè)用地總規(guī)模的優(yōu)化和引導(dǎo)。根據(jù)人口發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，科學(xué)確定人均建設(shè)用地面積標(biāo)準(zhǔn)和單位國土建設(shè)空間經(jīng)濟密度，提出核心建成區(qū)總體拓展規(guī)模，實現(xiàn)在總用地范圍內(nèi)的節(jié)約集約。

4.2 工業(yè)開發(fā)

基本思路：針對重點地區(qū)的重點類型和關(guān)鍵級別的工業(yè)園區(qū)進行節(jié)地技術(shù)部署和安排。針對不同園區(qū)的類型不同，差別化部署園區(qū)節(jié)地戰(zhàn)略。

重點節(jié)地戰(zhàn)略部署：

第一，科學(xué)確定不同類型工業(yè)園區(qū)節(jié)地技術(shù)實施差別。（參見表1）

第二，有針對性地部署園區(qū)節(jié)地戰(zhàn)略。

按照級別提出不同行業(yè)在不同等別、不同區(qū)域園區(qū)的單位用地投入水平、單位用地產(chǎn)出效益、“三生”用地總體控制比例、高效益廠房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。

4.3 礦產(chǎn)資源開發(fā)

基本思路：針對全國主要礦產(chǎn)資源開采集中分布區(qū)，特別是露天開采礦種集中分布區(qū)進行節(jié)地技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略部署。

主要節(jié)地技術(shù)戰(zhàn)略：主要部署污染物處理、土層恢復(fù)、耕作層恢復(fù)、景觀恢復(fù)等技術(shù)，從挖潛或改造的角度，提供可再利用的土地規(guī)模。屬于間接性節(jié)地技術(shù)。

規(guī)劃技術(shù)：采礦權(quán)用地空間規(guī)劃技術(shù)等。

科學(xué)技術(shù)：不同礦種廢棄地整治恢復(fù)技術(shù)（污染物處理、土層恢復(fù)、景觀恢復(fù)）等。

管理技術(shù)：對廢棄地整治恢復(fù)后的維護技術(shù)；等等。

4.4 交通水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

重點節(jié)地戰(zhàn)略部署：相關(guān)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)均有比較完善的項目用地管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和確定具體用地規(guī)模的技術(shù)規(guī)程。具體模式包括：道路橋梁的空間立體建設(shè)、生產(chǎn)用地和配套用地的規(guī)模最小化、危險性和保護性生產(chǎn)作業(yè)空間的緩沖空間最合理規(guī)模，等等。

規(guī)劃技術(shù)：評價現(xiàn)有同等級項目設(shè)施利用效益技術(shù)；預(yù)測評價待建項目必要性技術(shù)等。

科學(xué)技術(shù)：交通基礎(chǔ)設(shè)施立體（空中）建設(shè)技術(shù)；等。

管理技術(shù)：對項目建設(shè)用地規(guī)模和配套設(shè)施用地規(guī)?？刂萍夹g(shù)；等等。

4.5 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

基本思路：主要針對國家“七區(qū)二十三帶”重點農(nóng)業(yè)區(qū)和各類型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)進行部署。

重點節(jié)地戰(zhàn)略部署：第一，對“七區(qū)二十三帶”重點糧食主產(chǎn)區(qū)。提出的作物基因培育改良技術(shù)，提高單產(chǎn)水平，從側(cè)面實現(xiàn)了土地利用的節(jié)約集約。第二，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)集中發(fā)展地區(qū)。提出的現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)和立體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了用地規(guī)模逐步減少，但總體經(jīng)濟效益不斷提高的節(jié)地戰(zhàn)略。

規(guī)劃技術(shù)：特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)用地需求規(guī)模預(yù)測技術(shù)等。

科學(xué)技術(shù)：動植物基因培育改良技術(shù)；立體農(nóng)業(yè)技術(shù)等。

管理技術(shù)：對農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)用地批后監(jiān)管技術(shù)等等。

4.6 生態(tài)保護

基本思路：主要針對國家級、省級、地市級、縣級各類型自然保護區(qū)集中分布的空間，以及生態(tài)功能優(yōu)勢地區(qū)進行部署。

重點節(jié)地戰(zhàn)略部署：主要通過科學(xué)確定各型各類自然保護區(qū)，特別是根據(jù)實際需要，對生態(tài)功能優(yōu)勢地區(qū)的重點城市，在城鎮(zhèn)總建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，最優(yōu)化地確定城鎮(zhèn)核心區(qū)生態(tài)綠色空間規(guī)模，實現(xiàn)節(jié)地的效益最優(yōu)化。

規(guī)劃技術(shù)：城鎮(zhèn)生態(tài)用地空間布局和規(guī)模引導(dǎo)技術(shù)等。

管理技術(shù)：生態(tài)用地批后用途監(jiān)管技術(shù)等等。

5 促進節(jié)地技術(shù)落地的政策措施體系

為更好的促進節(jié)地技術(shù)地落實、實施，保障節(jié)地技術(shù)在重點區(qū)域內(nèi)充分發(fā)揮良好的節(jié)地作用，從激勵機制、供應(yīng)模式、用地管理配套政策三個角度建立政策措施體系。

(1)激勵機制。對上述6個主要領(lǐng)域節(jié)地工作所取得良好效果，采用返還一定比例的土地出讓金、適度降低土地使用稅費、適度追加土地指標(biāo)等模式給予獎勵和激勵。

(2)土地供應(yīng)方式。根據(jù)采用節(jié)地技術(shù)后的某項用地領(lǐng)域，適時適地進行用地效益評價和跟蹤，對于那些缺失采用節(jié)地技術(shù)后，土地潛力得到挖掘，用地效益明顯提升的用地主體，在供地模式、審批程序等方面給予支持。

(3)用地管理配套政策。針對重點或典型用地項目，建立全方位、高信息化的用地效益評價系統(tǒng)。對采用節(jié)地技術(shù)的項目給以連續(xù)性和系統(tǒng)性評價，建立全方位、綜合性節(jié)地用地管理配套政策體系，促進已采用節(jié)地技術(shù)的項目實現(xiàn)可持續(xù)節(jié)約用地。

[1]強真,杜艦，吳尚昆.我國城市建設(shè)用地利用效益評價[J].中國人口·資源與環(huán)境，2007（1）:92－95.

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F301.0

C

1672-6995(2012)06-0018-02

2012-05-31

強真（1979-），男，天津市紅橋區(qū)人，中國國土資源經(jīng)濟研究院助理研究員，管理學(xué)碩士，主要從事土地利用規(guī)劃、國土規(guī)劃研究。