河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設的戰(zhàn)略思考

張衍毓，王 靜，陳美景

（中國土地勘測規(guī)劃院，國土資源部土地利用重點實驗室，北京100035）

1 引言

河南省是國家確定的糧食生產(chǎn)核心區(qū)，在中國糧食安全格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。作為中原經(jīng)濟區(qū)及中原城市群建設的主體、中部崛起的戰(zhàn)略要地，將在支撐中部發(fā)展和服務全國大局中發(fā)揮更大作用。當前，該省恰逢“三化”協(xié)調發(fā)展的重大歷史機遇期，既要保障糧食增產(chǎn)，又要加快經(jīng)濟增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化全面加速，土地供需矛盾日益突出，土地利用沖突全面加劇，耕地保護形勢日益嚴峻，“雙保”工作更具挑戰(zhàn)性。鑒于此，本文圍繞河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設面臨的突出問題，重點從土地利用角度提出解決途徑，旨在為順利推進核心區(qū)建設提供決策參考。

2 河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設面臨的突出問題

2.1 耕地占補平衡壓力增大

目前，河南省土地利用率已近90%[1]，耕地后備資源日趨減少。隨著中原經(jīng)濟區(qū)和中原城市群戰(zhàn)略順利推進，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設還將占用一定數(shù)量的耕地，尤其是在糧食生產(chǎn)核心區(qū)和中原城市群規(guī)劃建設區(qū)的交錯地帶，耕地保護形勢將更加嚴峻。后備資源減少、補充成本增加、占優(yōu)補劣風險加大等問題直接威脅耕地生產(chǎn)能力和區(qū)域糧食安全，影響糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設。

2.2 耕地保護缺乏長效機制

地方政府和農(nóng)民是耕地保護的主體，但二者的積極性尚不能滿足核心區(qū)建設的要求。對地方政府而言，耕地保護缺乏必要的激勵和約束機制：一是耕地保護未全面納入績效考核體系，地方政府缺乏足夠熱情；二是建設占用耕地的經(jīng)濟和行政成本較低而收益可觀。現(xiàn)有征地制度下[2]，占用耕地可低成本獲得新增建設用地，用以吸引投資、支撐地方土地財政，推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程并維持傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式[3]。相比而言，存量土地挖潛成本較高，地方政府更傾向于占用耕地增加建設用地供給。對農(nóng)民而言，種地比較效益長期低下，耕地保有的經(jīng)濟效益不顯著，部分農(nóng)民傾向于撂荒或者在價格合理時支持政府征地。農(nóng)民無力或不愿對地方政府違法征地進行制衡，某種程度上加劇了城鎮(zhèn)盲目擴張。

2.3 糧食生產(chǎn)致貧影響種糧積極性

農(nóng)民種地收入低，種糧收入更低，糧食生產(chǎn)致貧已成為制約核心區(qū)長遠發(fā)展的普遍性問題，嚴重威脅著國家糧食安全。一是糧食生產(chǎn)致貧引起種糧從業(yè)者減少。當前，種糧相對于外出打工、自主創(chuàng)業(yè)等其他就業(yè)方式收入要低很多，農(nóng)村精壯勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移。農(nóng)業(yè)人口適度非農(nóng)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然，但是糧食生產(chǎn)致貧引起的被動、快速、過度非農(nóng)化反而不利于農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展。農(nóng)村留守人口的性別、年齡和知識結構嚴重失衡，人才嚴重匱乏，核心區(qū)建設后續(xù)乏力。二是糧食生產(chǎn)致貧加劇了非糧化趨勢。在種糧補貼不足以抵消糧食和經(jīng)濟作物收益差距的情況下，農(nóng)民更傾向于種植經(jīng)濟作物。三是耕地撂荒問題突出。

2.4 提升耕地綜合產(chǎn)能的投入不足

糧食增產(chǎn)依賴于全面提升耕地綜合產(chǎn)能，河南省的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入力度明顯不足。一是涉農(nóng)資金多頭分散，難以形成合力。目前，河南省有40余項涉農(nóng)資金，來自國家和地方的10多個部門，缺乏統(tǒng)籌整合，利用效率不高。二是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)總量投入明顯不足。據(jù)不完全統(tǒng)計[4]，2003—2009年，河南省累計獲得農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金152.74億元。其中，中央財政累計補助32.77億元，地方財政籌措落實19億元，農(nóng)民群眾籌資投勞15.1億元，社會資金投入78.17億元，依托農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃項目區(qū)統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金7.7億元。假設上述投資全部用于中低產(chǎn)田改造，按照該省中低產(chǎn)田面積7775.55萬畝[1]計算，只有32.74元/畝·年（其中，國家和地方財政投入僅為11.1元/畝·年）。

2.5 資源環(huán)境約束增強

在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)管理模式、生產(chǎn)方式和技術水平下，河南省實現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)劃目標的資源環(huán)境壓力較大。一是要實現(xiàn)規(guī)劃目標，必須充分挖掘耕地生產(chǎn)潛力，開發(fā)利用強度成倍增加，耕地保育難度加大；二是水資源難以為繼，大規(guī)模持續(xù)開發(fā)已造成地下水連年下降，嚴重威脅區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，水資源利用方式亟需由粗放向精準轉變；三是不合理的生產(chǎn)方式引起局域性土壤和水污染，威脅農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)和食物安全，不利于核心區(qū)長遠發(fā)展。

3 河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設的戰(zhàn)略重點

3.1 轉變耕地保護思路，豐富糧食安全內(nèi)涵

把轉變耕地保護思路作為土地管理和利用方式轉變的戰(zhàn)略重點，實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略轉變。（1）實現(xiàn)耕地由數(shù)量保護向數(shù)量—產(chǎn)能一體化保護的戰(zhàn)略轉變。耕地保護目的是實現(xiàn)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升，數(shù)量是基礎，產(chǎn)能是關鍵，要積極探索通過提升耕地質量、加大替代要素投入提高糧食綜合產(chǎn)能的有效途徑，實現(xiàn)由數(shù)量保護向數(shù)量—產(chǎn)能一體化保護的戰(zhàn)略轉變。（2）實現(xiàn)耕地產(chǎn)能保護向產(chǎn)能—生態(tài)—品質一體化保護的戰(zhàn)略轉變。未來中國糧食安全的重心將由保障數(shù)量安全向保障數(shù)量—生態(tài)—品質安全轉變，除了保障糧食產(chǎn)量，還要保障糧食生產(chǎn)過程中生態(tài)系統(tǒng)的安全，更要保障糧食品質，維護國民健康。因此，糧食生產(chǎn)核心區(qū)應在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的初期，將生態(tài)友好和品質優(yōu)良的理念滲透到生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，為核心區(qū)長遠發(fā)展奠定堅實基礎。

3.2 完善耕地保護機制，增強耕地保護積極性

3.2.1 重塑糧食生產(chǎn)核心區(qū)的發(fā)展價值觀，增強政府保護耕地的主動性 核心區(qū)的戰(zhàn)略任務就是保障糧食生產(chǎn)。一要完善耕地保護責任和激勵機制，切實扭轉盲目追求GDP的績效考核標準，將耕地保護和糧食生產(chǎn)目標納入政府績效考評體系，并賦予合理權重。讓地方政府逐步意識到保護耕地、生產(chǎn)糧食和增加GDP同樣都是政績，地方政府可以從耕地保護中受益。二要從根本上消除地方政府以地生財?shù)牟涣紕訖C和利益機制，通過改革財稅制度，使地方政府獲得穩(wěn)定的、與其事權相匹配的地稅體系，取代“賣地財政”。啟動集體土地入市和征地制度改革，建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的城鄉(xiāng)土地市場，實行土地市場配置[5]，推進同地同價，凸顯農(nóng)村土地價值，增加建設占用耕地成本，遏制地方政府占地沖動。

3.2.2 創(chuàng)新耕地保護補償機制，增強農(nóng)民保護耕地的積極性 區(qū)域系統(tǒng)是一個整體，其協(xié)調發(fā)展依賴于地域功能適宜性分區(qū)基礎上的區(qū)際分工與合作。耕作空間承載了糧食生產(chǎn)功能，凸顯社會價值，建設空間承載了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等功能，凸顯經(jīng)濟價值，二者缺一不可。耕地支出了發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的機會成本，實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)目標，確保了國家糧食安全。建設用地收益含有耕地轉為建設用地的機會成本。因此，應從建設用地收益中支付耕地保護補償資金?？蓢L試對建設用地征收耕地保護稅或在現(xiàn)有相關稅種（如城鎮(zhèn)土地使用稅）上征收附加稅，在縣、省和國家層面建立資金來源穩(wěn)定的耕地保護基金。按照不同地區(qū)在國家糧食生產(chǎn)中的戰(zhàn)略地位差異采用差異化稅收分配方案。初步思路如下：（1）以縣為基本單位，對建設用地征收耕地保護稅，納入耕地保護基金。（2）國家確定的680個糧食生產(chǎn)核心縣的稅收直接劃撥到國土資源管理部門，用作本縣耕地保護基金。非核心縣的稅收按適當比例納入省級耕地保護基金，剩余部分用作本縣耕地保護基金。（3）國家確定的13個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)），省級耕?；鹪诒臼?nèi)直接分配，用于糧食生產(chǎn)核心縣的耕地保護基金補貼。非糧食主產(chǎn)省按適當比例上繳省級耕?；穑{入國家耕?；?。（4）國家耕?；鹩糜?3個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）的耕地保護基金補貼。（5）耕地保護基金由縣級國土資源管理部門按耕地等級和面積直接補貼到農(nóng)戶，并定期公示。（6）耕地保護基金要與種糧補貼配套發(fā)放，提升農(nóng)民的種糧積極性，鼓勵耕地用于糧食生產(chǎn)，增強耕地產(chǎn)糧效率。

3.2.3 完善存量土地挖潛機制，增強用地主體節(jié)約集約利用土地的能動性 盤活存量是保障建設用地需求，減少建設占用耕地的基本途徑。當前，河南省城鎮(zhèn)建設用地低效粗放、鄉(xiāng)村建設用地嚴重超標、獨立工礦用地產(chǎn)出效益較差，土地節(jié)約、集約利用水平總體偏低，存量土地潛力較大[1]。重點在于完善存量土地挖潛機制。一是進一步完善建設用地稅收體系，增加建設用地保有成本；二是創(chuàng)新盤活存量建設用地的投資收益機制，拓展融資渠道，降低挖潛成本；三是穩(wěn)步推進農(nóng)村土地綜合整治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地；四是加大力度調整利用工礦廢棄地。逐步引導地方政府和用地單位將存量挖潛作為擴大供給的主要來源。

3.3 全面改善耕地質量，提高糧食綜合生產(chǎn)能力

一是加大公共財政對糧食生產(chǎn)核心區(qū)的扶持力度，創(chuàng)新融資機制，拓展融資渠道，整合資金，大規(guī)模建設高標準基本農(nóng)田，全面推進糧食生產(chǎn)基地建設[6]，提升農(nóng)地的要素投入和集約利用水平；二是繼續(xù)推進以提高土地質量為核心的中低產(chǎn)田改造工程；三是加強水土資源優(yōu)化配置，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高水土資源對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保障能力；四是加強耕地保護科技創(chuàng)新，建立耕地質量調查與評價制度，強化耕地質量管理。

3.4 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，提升農(nóng)業(yè)比較效益

轉變農(nóng)地經(jīng)營模式，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)比較效益，擺脫糧食主產(chǎn)區(qū)貧困化趨勢。一是在確保農(nóng)村土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的前提下，規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉，按照依法、自愿、有償原則，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營[7]；二是把科技進步作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的重要著力點，引進優(yōu)良品種，發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化，引導農(nóng)業(yè)科技人員更加積極地服務于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設[8]，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村信息化進程，增加替代要素投入；三是優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。

3.5 實施生態(tài)友好型土地利用模式，打造綠色糧食生產(chǎn)基地

立足長遠，打造綠色糧食生產(chǎn)基地。一是創(chuàng)新生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)土地利用模式，全面防治土地污染，提高耕地健康水平。實行土地污染源頭控制，推廣科學的施肥方法和栽培技術，降低農(nóng)藥和化肥污染，改善農(nóng)區(qū)生態(tài)環(huán)境。積極探索生態(tài)旅游、綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工、特色畜牧業(yè)等特色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，凸顯農(nóng)地復合功能。二是探索低碳化的建設用地模式，進一步完善生態(tài)園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟模式，提升資源利用效率，減少污染物排放。三是研究退化土地的生態(tài)綜合治理模式，恢復土地功能。

4 結論

河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設的土地利用戰(zhàn)略重點是實現(xiàn)耕地保護由數(shù)量管控向質量管理和生態(tài)管護三位一體的重大轉變。為此，應深化完善耕地保護責任和激勵機制，推動耕地保護全面納入政府績效考核；創(chuàng)新耕地保護補償機制，實施耕地保護基金制度，加大耕地保護和糧食生產(chǎn)補貼，切實提高相關主體積極性；完善土地集約利用機制，降低建設占用耕地沖動；圍繞綜合產(chǎn)能提升，加大投入力度，改善耕地質量；推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，依托管理和科技創(chuàng)新提升農(nóng)業(yè)比較效益，增加農(nóng)民收入；打造綠色農(nóng)產(chǎn)品基地，由注重糧食數(shù)量安全向數(shù)量、質量、生態(tài)安全演進?？傊?，要把耕地保護問題納入國家戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)剖析制約耕地保護的深層次障礙，加快體制機制創(chuàng)新，為推動土地管理和利用方式轉變，促進“三化”協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)中原經(jīng)濟區(qū)和糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設目標提供支撐。

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［1］ 河南省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）［EB/OL］.http://www.hnblr.gov.cn，2010-12-24.

［2］ 黃小虎.征地制度改革的歷史回顧與思考［J］.上海國土資源，2011，32（2）：7-13.

［3］ 蔣省三，劉守英，李青.中國土地制度改革：政策演進與地方實施［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2010：3-13.

［4］ 盛昌琴.對河南省涉農(nóng)資金使用的若干思考［J］.會計之友，2010，（7）：59-60.

［5］ 鄭振源.建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場［J］.中國土地科學，2012，26（2）：10-13.

［6］ 劉彥隨.各地都種糧不如依靠基地產(chǎn)糧［N］.科學時報，2008-09-23.

［7］ 國務院發(fā)展研究中心課題組.十二五發(fā)展十二題［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2010：61-81.

［8］ 國務院新聞辦公室.新聞辦介紹建設中原經(jīng)濟區(qū)有關情況［EB/OL］.http://www.xinhuanet.com/zhibo,2011-11-11.