改革礦產(chǎn)資源稅費制度

■ 袁懷雨/劉保順/李克慶

（北京科技大學(xué)，北京 100083）

改革礦產(chǎn)資源稅費制度

■ 袁懷雨/劉保順/李克慶

（北京科技大學(xué)，北京 100083）

要從制度層面——包括性質(zhì)、征收標(biāo)準(zhǔn)、分配、使用等——對礦產(chǎn)資源稅費進行系統(tǒng)改革。改革方案1：資源稅和礦產(chǎn)資源補償費都取消，改征權(quán)利金，體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益；改革方案2：保留資源稅和礦產(chǎn)資源補償費，分別體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源主權(quán)收益和所有權(quán)收益。都按消耗儲量計價征收。該收益在中央、地方和礦產(chǎn)地民眾間合理分配。用該收益建立礦業(yè)發(fā)展基金，市場化運作，以長盛不衰。贊同用該收益建立國家礦產(chǎn)資源主權(quán)基金，提取其分紅充實社會福利基金。

礦產(chǎn)資源；所有權(quán)收益；權(quán)利金；資源稅；礦產(chǎn)資源補償費；基金

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅、費在制度層面——包括性質(zhì)、征收標(biāo)準(zhǔn)、分配、使用等方面都存在問題，所以，要從制度層面對礦產(chǎn)資源稅費進行系統(tǒng)改革。

1 現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅、費制度存在的問題

1.1 現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅、費的性質(zhì)問題

目前礦產(chǎn)資源法只規(guī)定了開采礦產(chǎn)資源必須繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補償費，而未規(guī)定二者的性質(zhì)。有關(guān)現(xiàn)行法規(guī)也未明確資源稅和資源補償費的性質(zhì)。常言道：“名正言順”，“名符其實”。目前我國礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)的主要問題可概括為兩句話：資源稅——名不正；礦產(chǎn)資源補償費——名不符實。其根源正如關(guān)鳳峻教授所指出的：“資源稅沒有立稅的理論依據(jù)，資源補償費理論解釋存在問題?！?/p>

1.1.1 資源稅性質(zhì)的問題——名不正

稅收應(yīng)是國家憑借政治權(quán)力，強制性、無償征收的。但資源稅首先不是憑借政治權(quán)利征收的?，F(xiàn)行資源法規(guī)雖未說明資源稅的性質(zhì)，但明確征收資源稅是為了調(diào)節(jié)級差收益，“把礦山企業(yè)因資源豐度和開發(fā)條件優(yōu)越而產(chǎn)生的超額收益，收歸國有”?？刹]有對不具有級差收益的最劣等條件礦山可以免征資源稅的規(guī)定，而是規(guī)定普遍征收的，所以，資源稅實際征收的“超額收益”除了第1形態(tài)級差礦租外，也包括絕對礦租。就資源稅征收的對象是絕對礦租和第1形態(tài)級差礦租（礦產(chǎn)資源原有價值[1]的實現(xiàn)）而言，其性質(zhì)應(yīng)是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有權(quán)收益。而收取資產(chǎn)所有權(quán)收益所憑借的不是政治權(quán)利，是經(jīng)濟權(quán)利——所有權(quán)。也確曾有國家稅務(wù)總局官員說：“因為礦產(chǎn)資源屬于國家所有，所以國家要征收資源稅?！逼浯?，國家征收資源稅是以礦產(chǎn)資源的耗竭為代價的，不是無償?shù)??？傊?，國家征收資源稅憑借的不是政治權(quán)利，不是無償?shù)?，不符合稅收的性質(zhì)，稱之為“稅”——“名不正”。

1.1.2 礦產(chǎn)資源補償費性質(zhì)的問題——“名不符實”

按現(xiàn)行法規(guī)，征收礦產(chǎn)資源補償費是“為了……維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，”那么，其性質(zhì)就屬于國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有權(quán)收益。其問題，首先是費率太低，全國平均不到礦產(chǎn)品銷售收入的2%，實際征收額遠不足以體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有權(quán)收益。其次，礦產(chǎn)資源補償費作為國有資產(chǎn)所有權(quán)收益當(dāng)然應(yīng)該“納入國家預(yù)算”。但1996年底，由財政部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家計委聯(lián)合發(fā)出的《礦產(chǎn)資源補償費用管理暫行辦法》（財其字＜1996＞1076號）第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源補償費主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出（不低于年度礦產(chǎn)資源補償費支出預(yù)算的70%），并適當(dāng)用于礦產(chǎn)資源保護支出和礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助預(yù)算”。性質(zhì)決定用途，用途應(yīng)反映性質(zhì)，二者應(yīng)該是一致的。國際上通行以收取權(quán)利金體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，權(quán)利金一般全部上交國家財政，都不用于礦產(chǎn)勘查，也不用于征管部門的費用。其性質(zhì)與用途就是一致的?？梢姡覈壳罢魇盏牡V產(chǎn)資源補償費的費率和實際用途不體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有權(quán)收益的性質(zhì)。據(jù)此兩點，礦產(chǎn)資源補償費——“名不符實”。

1.1.3 礦產(chǎn)資源補償費與資源稅重復(fù)

如上所述，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)應(yīng)是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有權(quán)收益；從法規(guī)規(guī)定的資源稅實際征收對象可知，資源稅的性質(zhì)也是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有權(quán)收益，二者重復(fù)。實踐中，資源稅和資源補償費的征收部門各自都聲稱自己征收的是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)的收益。如此多頭、重復(fù)征收礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益，難免造成產(chǎn)權(quán)主體不清晰和征收額度的不合理。

1.2 現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅、費征收標(biāo)準(zhǔn)的問題

資源稅從量征收，其弊病是，即便最初核定的稅率是合理的，但礦產(chǎn)品市場價格是經(jīng)常變動的，例如，近幾年礦產(chǎn)品價格大幅度提高時，資源稅本來也應(yīng)提高，但由于稅率是法定的，剛性較強，難以及時調(diào)整，造成礦產(chǎn)品價格提高，而資源稅卻保持不變，結(jié)果是本應(yīng)歸屬國家的收益大量流入礦業(yè)權(quán)人手中。反之，礦產(chǎn)品價格降低時，又會使礦山企業(yè)稅負(fù)過重。

資源補償費費率的問題，如上所述是費率過低。

弊病之二是，資源稅和資源補償費都以采出礦石量為依據(jù)，致使礦山企業(yè)不會因損失浪費礦產(chǎn)資源而加重稅費負(fù)擔(dān)，不利于用經(jīng)濟手段激勵和約束礦山企業(yè)充分合理地利用礦產(chǎn)資源。

1.3 現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅、費分配的問題

礦產(chǎn)資源稅費只在中央和各級地方政府之間分配，沒有顧及礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)孛癖?，礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)孛癖娭笓碛械V業(yè)權(quán)證涵蓋范圍內(nèi)的土地并居住的民眾。礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)孛癖婋m然既不是礦產(chǎn)資源的所有者，也不是管理者、開發(fā)者，但也不完全是“局外人”。一則畢竟礦產(chǎn)資源是賦存于礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)孛癖姄碛胁⒕幼〉耐恋刂?，與當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)息息相關(guān)，至少礦產(chǎn)勘查、開發(fā)要占用土地。若他們面對礦產(chǎn)勘查、開發(fā)帶來的財富，卻“可望而不可及”，顯然不利于礦產(chǎn)資源的保護，已是不爭的現(xiàn)實。讓他們適當(dāng)?shù)胤窒淼V產(chǎn)資源資產(chǎn)權(quán)益，是合乎情理的。 二則礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)不可避免地會對礦產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境造成一定程度的破壞，比如：廢石、廢水和廢氣的排放，污染了礦山周圍的空氣、水源、土地和農(nóng)作物：地下水系失衡和地下水位下降；地面沉降與地表塌陷：固體廢棄物壓占、破壞土地資源；引發(fā)滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害；破壞自然植被、景觀等。這對礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)孛癖姷纳詈铜h(huán)境，社會、經(jīng)濟的發(fā)展，必然造成一定的負(fù)面影響。因此， 礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)孛癖娺m當(dāng)分享礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益的一部分，將有利于在礦產(chǎn)資源所有者收益分配問題上定紛止?fàn)?，有利于維護正常的礦業(yè)秩序，保護礦產(chǎn)資源，即有利于降低交易成本。

1.4 現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅、費使用的問題

礦產(chǎn)資源不但是當(dāng)代人的共同財富，也是子孫后代的財富。礦產(chǎn)資源又具有耗竭性。而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅、費的使用，沒有顧及子孫后代也應(yīng)分享礦產(chǎn)資源的紅利，是一種“竭澤而漁”的使用方法，是不合理的。

2 改革方案1

改革要點是［2］：

(1)總的原則是，由一個政府部門以一個名目收取國家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益，以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和收益征收的明晰。

(2)資源稅（含礦區(qū)使用費）和礦產(chǎn)資源補償費都取消，不要將稅并入費，也不要將費并入稅，因為二者的名稱和性質(zhì)都有問題，不論如何合并，都不利于厘清其性質(zhì)。

(3)征收國家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的名目可與國際接軌，稱之為權(quán)利金（Royalty）。

(4)礦業(yè)權(quán)價款的性質(zhì)不是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益。

國家有償出讓礦業(yè)權(quán)時收取的礦業(yè)權(quán)價款，是礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)收益，而不是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益［1］。

(5)權(quán)利金的經(jīng)濟內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源具有原有價值，轉(zhuǎn)化為礦產(chǎn)品價格中包含的超額利潤，即絕對礦租和第1形態(tài)級差礦租，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益就來源于此，也就是權(quán)利金的經(jīng)濟內(nèi)涵。其理論表達式為：

權(quán)利金＝絕對礦租＋第1形態(tài)級差礦租

＝儲量×采礦回收率×礦產(chǎn)品產(chǎn)率×（礦產(chǎn)品市場價格－按平均技術(shù)、管理水平測算的單位礦產(chǎn)品投資、成本）－平均利潤

絕對礦租和第1形態(tài)級差礦租不宜全額作為權(quán)利金征收，應(yīng)充分考慮礦業(yè)的艱苦性，特別是高風(fēng)險性，應(yīng)該獲得高盈利的特點，在核定權(quán)利金時給予礦業(yè)適當(dāng)優(yōu)惠。

(6)不應(yīng)在權(quán)利金之外，再對礦業(yè)設(shè)置“超額利潤稅”

一則權(quán)利金征收的絕對礦租和第1形態(tài)級差礦租的性質(zhì)就是超額利潤；二則已經(jīng)有對利潤按累進稅率計征的企業(yè)所得稅。所以，再征收“超額利潤稅”又是重復(fù)征稅。

(7)權(quán)利金從價計征

權(quán)利金應(yīng)從價計征，即按礦產(chǎn)品銷售收入計征。當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價格波動時，即便權(quán)利金率未及隨之調(diào)整，權(quán)利金也會隨礦產(chǎn)品市場價格的漲跌而增減，一定程度上能反映礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的增減。

(8)權(quán)利金按消耗儲量從價計征

權(quán)利金按消耗儲量從價計征[3]。但儲量價格很難取值?？砂春侠淼牟傻V回收率和礦產(chǎn)品產(chǎn)率將消耗儲量換算為合理的礦石產(chǎn)量。具體計算方法是：

權(quán)利金=消耗儲量×合理采礦回收率×合理礦產(chǎn)品產(chǎn)率×礦產(chǎn)品市場價格×權(quán)利金率

權(quán)利金按消耗儲量從價計征，既能避免國家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的損失，又能對礦業(yè)權(quán)人充分利用礦產(chǎn)資源起到約束和激勵作用。詳見文獻[2]之2.2.2。

(9)權(quán)利金按利潤計征難以操作

權(quán)利金按利潤征收，理論上更為合理，但難以操作。詳見文獻[2]之2.2.3。

(10)權(quán)利金率的確定

額定權(quán)利金的另一關(guān)鍵在于確定權(quán)利金率。若要對全國十多萬個礦山逐一評估其原有價值的基礎(chǔ)上，逐一確定權(quán)利金率，顯然工作量太大、費用太高；何況評估涉及的各項參數(shù)要按社會平均技術(shù)、管理水平取值，這是很難的。加以礦產(chǎn)資源原有價值本身具有不確定性和動態(tài)性。因此，權(quán)利金的額定要與礦產(chǎn)資源原有價值完全、準(zhǔn)確地相吻合幾乎是不可能的，只能要求額定得盡可能合理。也就是說，逐一對每個礦山確定一個真正體現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的權(quán)利金率，可操作性很小。目前確定資源稅稅率的方法是，制定全國統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源稟賦優(yōu)勢分級標(biāo)準(zhǔn)和各級的資源稅稅率，據(jù)此評估各礦山的礦產(chǎn)資源稟賦優(yōu)勢等級，確定其資源稅稅率。確定權(quán)利金率可以采用此方法。但現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稟賦優(yōu)勢分級標(biāo)準(zhǔn)還需進一步優(yōu)化；各級的權(quán)利金率需重新核定。至于權(quán)利金率的調(diào)整，只有在礦產(chǎn)品價格變化幅度較大，維持時間較長時，才有可能。好在權(quán)利金從價計征，能在一定程度上反映礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益的動態(tài)性。

(11)權(quán)利金的征收

權(quán)利金應(yīng)以國家礦產(chǎn)資源管理部門為主，會同國家財政主管部門征收。一則權(quán)利金的征收專業(yè)性較強；二則礦產(chǎn)資源的管理和礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)收益的征收集中在一個政府部門，有利于明晰礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，簡化礦政管理，促進礦產(chǎn)資源的科學(xué)合理開發(fā)利用，更好地維護國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。

(12)分好、管好、用好權(quán)利金

權(quán)利金應(yīng)在中央、地方各級政府和礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)孛癖娭g按合理比例分配。

歸屬政府的權(quán)利金納入各級政府財政管理和使用。接受同級人大監(jiān)督。

礦管部門的職責(zé)是合理額定和征收權(quán)利金，不負(fù)責(zé)權(quán)利金的管理和使用。按收支兩條線的原則，礦管部門經(jīng)費不得從權(quán)利金中開支。與其它政府部門的經(jīng)費一樣，礦管部門經(jīng)費列入政府財政預(yù)算。

歸屬政府的權(quán)利金的使用可分為兩部分，一部分用于各級政府當(dāng)年的財政支出，這也是必須的，毋庸贅述。另一部分用于長遠發(fā)展，又可分為用于礦業(yè)和用于社會兩部分，實現(xiàn)權(quán)利金的保值、增值，不只造福當(dāng)代，還造福子孫后代。

關(guān)于用于礦業(yè)，建議建立礦業(yè)發(fā)展基金，用于支持礦產(chǎn)勘查、開發(fā)和礦山生態(tài)環(huán)境的保護、治理。但要引入市場機制，實行有償使用，實現(xiàn)基金的滾動發(fā)展，使之長盛不衰。礦管部門有提出礦業(yè)基金使用建議的職責(zé)和參與立項、結(jié)項審核的權(quán)力。

關(guān)于用于社會，我們贊同建立國家礦產(chǎn)資源主權(quán)基金，以及對基金的增值提取礦產(chǎn)資源資產(chǎn)紅利充實社會福利基金的觀點[4]，不再贅述。

這兩種基金不宜分散，建議匯集在國家和?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）兩級管理、使用。

3 改革方案2

該方案將資源稅和礦產(chǎn)資源補償費都保留，要點是：

(1)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)

首先，必須分別明確資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)，二者不能再重復(fù)。根據(jù)國家對礦產(chǎn)資源具有兩種權(quán)利：主權(quán)和所有權(quán)（何賢杰），將資源稅定位為國家憑借對礦產(chǎn)資源的主權(quán)收取的收益，主權(quán)為政治權(quán)利，稱之為“稅”，名正言順；將礦產(chǎn)資源補償費仍定位為國家憑借對礦產(chǎn)資源所有權(quán)收取的收益。二者性質(zhì)完全不同。

(2)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的征收對象

先在完全市場條件下進行理論分析，是經(jīng)濟學(xué)研究中的慣例。以下分析，都是針對完全市場條件。增值稅和所得稅是對一般企業(yè)都要征收的主要稅種。按增值稅的定義，其稅基是商品的“增值”部分，該增值顯然是活勞動創(chuàng)造的，即增值稅的征收對象是活勞動創(chuàng)造的價值。按所得稅的定義，其稅基是利潤，不言而喻，所得稅的征收對象是勞動者創(chuàng)造的剩余價值。對礦業(yè)，在增值稅和所得稅之外，還要額外征收資源稅和資源補償費，其征收對象當(dāng)然不能再是礦業(yè)勞動者創(chuàng)造的活勞動價值和剩余勞動價值，否則有失公平。資源稅和礦產(chǎn)資源補償費必定另有征收對象，即礦產(chǎn)品價值中，必有物化勞動、礦業(yè)勞動者的活勞動和剩余勞動創(chuàng)造的價值之外的價值——超額利潤。這是資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的征收對象，它顯然不是礦業(yè)勞動者創(chuàng)造的，只能是礦產(chǎn)資源本身提供的。因此，國家理所當(dāng)然地要以擁有礦產(chǎn)資源的主權(quán)和所有權(quán)的身份，把礦產(chǎn)資源提供的超額利潤收歸國有。

(3)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的征收

資源稅由國家稅務(wù)部門征收；礦產(chǎn)資源補償費由國家礦產(chǎn)資源管理部門征收，主權(quán)和所有權(quán)都明晰只有一個主體。

(4)超額利潤的理論表達式

超額利潤＝儲量×采礦回收率×礦產(chǎn)品產(chǎn)率×（礦產(chǎn)品市場價格－按平均技術(shù)、管理水平測算的單位礦產(chǎn)品投資、成本）－平均利潤

(5)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的計算方法

資源稅和礦產(chǎn)資源補償費都按消耗儲量計價征收，同方案1之(7)、(8)、(9)。

(6)稅、費率的確定

上述超額利潤是資源稅和礦產(chǎn)資源補償費共同的征收對象，主體又都是國家，故同一礦山的資源稅率和礦產(chǎn)資源補償費率可以相同。這樣，稅、費率不必分兩種，制定兩次，而可以同時一次制定；稅、費率還可以同步調(diào)整，不必考慮二者調(diào)整時的協(xié)調(diào)，使稅、費率的制定和調(diào)整大大簡化。各礦山的礦產(chǎn)資源稟賦優(yōu)勢不同，稅、費率不同。國家可制定礦產(chǎn)資源稟賦優(yōu)勢等級的分級標(biāo)準(zhǔn)和各等級的稅、費率，據(jù)此評估各礦山的礦產(chǎn)資源稟賦優(yōu)勢等級，從而確定其資源稅率和礦產(chǎn)資源補償費率，同方案1之（10）。

(7)資源稅的分配、管理和使用

主權(quán)不可分割，故資源稅理論上應(yīng)歸中央政府財政收入。是否與地方政府分享，甚至全部歸地方政府，由中央政府決定。

資源稅由政府管理，接受同級人大監(jiān)督。

資源稅納入政府財政使用。

(8)礦產(chǎn)資源補償費的分配、管理和使用

同方案1之（12）權(quán)利金的分配、管理和使用。

不當(dāng)之處，敬請指正。

[1]袁懷雨,劉保順,李克慶,等．礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)——原理、方法、技術(shù)與實踐[M].北京:冶金工業(yè)出版社,2012.

[2]袁懷雨,劉保順,李克慶.礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)益的實現(xiàn)方式[J].中國國土資源經(jīng)濟,2011,24(12):14-16.

[3]胡魁.樹立科技礦政理念改革礦政管理制度[J].中國國土資源經(jīng)濟,2011,24(5):9-10.

[4]王希凱.論礦產(chǎn)資源作為生產(chǎn)要素的權(quán)益所得[J].中國國土資源經(jīng)濟,2011,24(5)：4-8.

F407.1；F810.424

B

1672-6995(2012)07-0020-03

2012-05-30

2012-07-03

袁懷雨(1940-),男,江蘇省蘇州市人，北京科技大學(xué)資源工程系教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)。