奇特的我國(guó)資源稅

陳宇涵++張永忠

摘要：我國(guó)的資源稅很奇特，名為稅收，實(shí)為權(quán)利金。這是因?yàn)槲覈?guó)資源稅是“利改稅”時(shí)代的特殊產(chǎn)物，但其嚴(yán)重錯(cuò)位一直未能糾正。由此使我國(guó)資源稅的理論研究總是處于迷夢(mèng)之中，夢(mèng)想以租的理論解釋資源稅的征收，要資源稅發(fā)揮環(huán)境稅的職能，以資源稅收入補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源的耗竭。由于種種現(xiàn)實(shí)原因，在全面推進(jìn)資源稅改革的今天，我國(guó)資源稅還是難以名副其實(shí)，回歸本位，不得不在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)成為一種不尷不尬的存在。

關(guān)鍵詞：資源稅費(fèi)；資源稅；權(quán)利金

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.30.069

1奇特的性質(zhì)：名為稅收，實(shí)為權(quán)利金

我國(guó)的所有礦產(chǎn)資源均歸國(guó)家所有，國(guó)家將其所有的礦產(chǎn)資源交付礦產(chǎn)企業(yè)開(kāi)采，并按其開(kāi)采的礦產(chǎn)品的數(shù)量，收取一定的價(jià)款。這一行為的實(shí)質(zhì)是國(guó)家和礦產(chǎn)資源開(kāi)采企業(yè)之間關(guān)于礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)讓交易，是市場(chǎng)行為的一種，其中收取的價(jià)款則是已經(jīng)完成轉(zhuǎn)讓的那部分礦產(chǎn)資源的收入報(bào)償，是相應(yīng)所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，國(guó)際上稱(chēng)其為權(quán)利金。

顯而易見(jiàn)，權(quán)利金是國(guó)家以財(cái)產(chǎn)所有者的身份，憑借對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)而有償取得的，絕不是稅收，因?yàn)檎嬲亩愂談t是國(guó)家以社會(huì)管理者的身份，憑借政治權(quán)力強(qiáng)制和無(wú)償取得的。

在我國(guó)，國(guó)家既是礦產(chǎn)資源的所有者，又是社會(huì)管理者，一身而兼二任，但在國(guó)家和礦產(chǎn)資源開(kāi)采企業(yè)的關(guān)系中，國(guó)家之所以收取的是權(quán)利金而不是稅收，是因?yàn)閲?guó)家的身份首先是礦產(chǎn)資源的所有者而不是擁有征稅權(quán)的社會(huì)管理者，而這則是因?yàn)樗袡?quán)和征稅權(quán)是皮和毛的關(guān)系，皮之不存，毛將焉附，所有權(quán)先于征稅權(quán)，所有權(quán)是征稅權(quán)的前提，沒(méi)有所有權(quán)便不會(huì)也不必存在征稅權(quán)。而且，如果能以所有權(quán)取得收入，國(guó)家就不會(huì)以征稅權(quán)取得，這就像一個(gè)有理智人，面對(duì)一個(gè)欠他錢(qián)的人，不會(huì)不索償其欠款而徑直打劫他。此其一。其二，國(guó)家和礦產(chǎn)資源開(kāi)采企業(yè)之間利益的核心是礦產(chǎn)資源本身的價(jià)值，而不是開(kāi)采礦產(chǎn)資源的行為，收取的價(jià)款是礦產(chǎn)資源的價(jià)值，而不是因礦產(chǎn)資源開(kāi)采而產(chǎn)生的利益或不利益，對(duì)其征稅就是對(duì)礦產(chǎn)資源本身，是對(duì)其價(jià)值的征稅，也就是對(duì)所有者的征稅，但作為礦產(chǎn)資源的所有者，國(guó)家沒(méi)有自己對(duì)自己征稅的理由。這一點(diǎn)絕不同于國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的征稅。也正是這些原因，世界各國(guó)都絕少有類(lèi)似我國(guó)的資源稅。

2奇特的由來(lái)：“利改稅”時(shí)代的產(chǎn)物

我國(guó)資源稅正式開(kāi)征于1984年，其目的就在于解決國(guó)有礦產(chǎn)資源的有償使用問(wèn)題。稅收本該是取得無(wú)償?shù)?，之所以開(kāi)征資源稅用于收取國(guó)有礦產(chǎn)資源的有償使用費(fèi)，是因?yàn)槟鞘且粋€(gè)被稱(chēng)為“利改稅”的特殊時(shí)代。

當(dāng)時(shí)的理論主張是，國(guó)家確立了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制，要求國(guó)有企業(yè)從過(guò)多的行政干預(yù)中擺脫出來(lái)，成為自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其資產(chǎn)所有權(quán)仍歸國(guó)家，但企業(yè)擁有長(zhǎng)期使用權(quán)。為此，國(guó)家在參與企業(yè)純收入分配時(shí)，放棄以資產(chǎn)權(quán)力為依據(jù)的利潤(rùn)上交方式，改為以政治權(quán)力為依據(jù)的繳納所得稅方式，借稅收法律形式以調(diào)整并固定國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，克服大鍋飯的弊端，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的建立，并為財(cái)政體制的改革準(zhǔn)備必要的條件。正是在這樣的理論指導(dǎo)下，我國(guó)于1983年和1984年對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了轟轟烈烈的兩步“利改稅”和工商稅收制度的全面改革，資源稅就是“利改稅”和工商稅收制度全面改革的重要成果。

不可否認(rèn)，“利改稅”自有其歷史功績(jī)，作為對(duì)長(zhǎng)期占統(tǒng)治地位的“非稅論”的反動(dòng)和修正，“利改稅”在當(dāng)時(shí)出現(xiàn)也有其必然性，但畢竟“利改稅”從一個(gè)極端走向了另一個(gè)極端，同樣存在嚴(yán)重的問(wèn)題：“利改稅”在指導(dǎo)思想上企圖通過(guò)稅收一種分配形式來(lái)處理國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的分配關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的社會(huì)管理者身份，忽視了國(guó)家的資產(chǎn)所有者身份；強(qiáng)調(diào)了國(guó)家所擁有的政治權(quán)力，忽視了國(guó)家所擁有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力；強(qiáng)調(diào)了稅收形式的地位，忽視乃至否定了利潤(rùn)上繳形式存在的合理性和必然性，事實(shí)上混淆了國(guó)家對(duì)于國(guó)有企業(yè)所具有的雙重身份、擁有的雙重權(quán)力，混淆了“稅”和“利”兩種性質(zhì)不同的分配形式。由此也就決定了我國(guó)資源稅嚴(yán)重錯(cuò)位，以稅收之名，行權(quán)利金之實(shí)，顛倒了國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者和作為社會(huì)管理者的不同身份，將國(guó)家政治權(quán)力當(dāng)成了國(guó)家作為所有者的權(quán)力，產(chǎn)生了眾多混亂和嚴(yán)重的問(wèn)題。但非常遺憾的是，盡管“利改稅”這一極端的思維和做法沒(méi)有實(shí)行幾年就被清算了，但資源稅的這種錯(cuò)位卻一直巋然不動(dòng)。

3奇特的理論：一直深陷在迷夢(mèng)中

盡管我國(guó)資源稅名不副實(shí)，嚴(yán)重錯(cuò)位，混淆是非，但是我國(guó)資源稅的理論研究卻從一開(kāi)始就主動(dòng)承擔(dān)起了為其提供理論支撐的重任，為一個(gè)錯(cuò)誤的問(wèn)題——因?yàn)榈V產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，所以國(guó)家要征收資源稅——尋找正確的答案，由此一頭扎進(jìn)了一個(gè)又一個(gè)迷夢(mèng)中。

“地租論”是我國(guó)資源稅理論研究最先做的一個(gè)夢(mèng)，這一理論夢(mèng)想以租的理論解釋資源稅的征收。做這樣的美夢(mèng)，是因?yàn)槲鞣絿?guó)家在早期確實(shí)有一種所謂資源稅的理論就是建立在租金理論基礎(chǔ)上的，而馬克思主義的地租理論也與此完美地相似，能讓當(dāng)時(shí)的理論工作者理直氣壯。更重要的是，在當(dāng)時(shí)平均主義思想依然很?chē)?yán)重，礦產(chǎn)資源價(jià)格不斷上漲，礦產(chǎn)企業(yè)大賺特賺的情況下，這一理論所導(dǎo)出的“征收資源稅是為了調(diào)節(jié)級(jí)差收益，是為了把礦山企業(yè)因資源豐度和開(kāi)發(fā)條件優(yōu)越而產(chǎn)生的超額收益，收歸國(guó)有”，能很好地滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)特別的社會(huì)心理。因此，這一理論一直占據(jù)重要的地位。但是，畢竟地租不是稅，收取地租的身份是地主，行使的是所有權(quán)，而征稅的身份是社會(huì)管理者，行使的是政治權(quán)力；地租的收取是有償?shù)?，而征稅則是無(wú)償?shù)摹８匾氖?，地租的收取是因?yàn)樵诒Ａ羲袡?quán)的前提下轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，但企業(yè)開(kāi)采了礦產(chǎn)資源則是礦產(chǎn)資源的所有權(quán)由國(guó)家向企業(yè)轉(zhuǎn)讓的完全實(shí)現(xiàn)，而不是使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)@是一筆實(shí)物交易，而不是一種權(quán)利的使用許可，應(yīng)該收取的是礦產(chǎn)資源的銷(xiāo)售價(jià)款，而不是什么租或稅。因此，以租的理論解釋資源稅的征收，只能是一個(gè)美夢(mèng)。

“環(huán)保論”是我國(guó)資源稅理論研究做的第二個(gè)夢(mèng)，這一理論夢(mèng)想要資源稅發(fā)揮環(huán)境稅的職能。做這樣的夢(mèng)，是因?yàn)樯钪暗刈鈮?mèng)”說(shuō)服力不強(qiáng)，想給它套上一個(gè)時(shí)髦的馬甲。這個(gè)夢(mèng)以外部性理論為基礎(chǔ)，中心觀點(diǎn)是“因?yàn)橘Y源稅能夠促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)，所以應(yīng)當(dāng)征收資源稅”。但是這一理論以“能夠”證明“應(yīng)當(dāng)”，好像很有道理，卻是一種強(qiáng)盜邏輯。更重要的是，保護(hù)環(huán)境是環(huán)境稅的職能，所謂的資源稅不可能發(fā)揮出環(huán)境稅的職能。因?yàn)樗^的資源稅實(shí)質(zhì)是權(quán)利金，如果一定要稱(chēng)其為稅，那也應(yīng)是一種財(cái)產(chǎn)稅，是對(duì)礦產(chǎn)資源本身的征收，征稅的多少應(yīng)該只與其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的大小直接相關(guān)，必須從價(jià)征收，而與其對(duì)環(huán)境的影響了無(wú)瓜葛，無(wú)法以外部性理論進(jìn)行解釋。環(huán)境稅則是一種行為稅，是對(duì)因開(kāi)采礦產(chǎn)資源而對(duì)環(huán)境造成破壞的行為的征稅，其征稅的多少應(yīng)該與其對(duì)環(huán)境造成破壞的大小直接相關(guān)，可能與開(kāi)采的數(shù)量有關(guān)，也可能無(wú)關(guān)，可能應(yīng)當(dāng)從量征收，但不能從價(jià)征收，外部性理論正是其理論基礎(chǔ)。這兩種稅性質(zhì)不同，功能迥異，根本無(wú)法合二為一，或一身而兼二任。因此，要資源稅發(fā)揮環(huán)境稅的職能，只能是一個(gè)美夢(mèng)。

“補(bǔ)償論”是我國(guó)資源稅理論研究做的第三個(gè)夢(mèng)，這一理論夢(mèng)想以資源稅補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源的耗竭。做這樣的夢(mèng)，既是“環(huán)保夢(mèng)”的續(xù)集，更是因?yàn)楦杏X(jué)環(huán)保馬甲能起的作用仍然很有限，想扯起可持續(xù)發(fā)展理論的大旗壯威。這個(gè)夢(mèng)的主要觀點(diǎn)是，資源稅是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償金，征收資源稅是為了補(bǔ)償已開(kāi)采的礦產(chǎn)資源的價(jià)值，以維護(hù)資源所有者權(quán)益，保證資源的可持續(xù)供給。但這一高大上的理論很成問(wèn)題，一是資源稅是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償金的說(shuō)法站不住腳。作為礦產(chǎn)資源所有者的國(guó)家和開(kāi)采企業(yè)是礦產(chǎn)資源的交易雙方，國(guó)家把礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓給開(kāi)采企業(yè)，開(kāi)采企業(yè)繳納了資源稅（權(quán)利金），即支付了礦產(chǎn)資源的價(jià)款，就完成了交易，實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的價(jià)值，何來(lái)礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償或補(bǔ)償金？二是以資源稅補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源的耗竭的觀點(diǎn)也難以成立。因?yàn)橄鄬?duì)于礦產(chǎn)資源在將來(lái)的價(jià)值，無(wú)論在當(dāng)下能征收多高的資源稅或權(quán)利金，都總是不完全的，都是很小的，其更多的利益則由全社會(huì)共享了，因而保障資源可持續(xù)供給的責(zé)任也必須由全社會(huì)共同承擔(dān)，也就是應(yīng)由國(guó)家財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，應(yīng)由社會(huì)各方多元籌集，而相對(duì)于資源稅收入，支撐一個(gè)社會(huì)運(yùn)行所需要的礦產(chǎn)資源的價(jià)值量則是一個(gè)無(wú)窮大，絕不是小小的資源稅收入的專(zhuān)款專(zhuān)用或用以建立什么基金就能解決問(wèn)題的。因此，以資源稅補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源的耗竭，只能是一個(gè)美夢(mèng)。

4奇特的走向：不尷不尬的一段存在

盡管我國(guó)資源稅名不副實(shí)，嚴(yán)重錯(cuò)位，但其在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)還是難以名副其實(shí)，回歸本位。因?yàn)樵诶碚撋?，還沒(méi)有做好有關(guān)權(quán)利金的理論準(zhǔn)備，而資源稅理論研究集團(tuán)的勢(shì)力還很強(qiáng)大。在實(shí)踐中，在集中和規(guī)范財(cái)權(quán)的大背景，稅務(wù)部門(mén)和國(guó)土部門(mén)之間關(guān)于資源稅爭(zhēng)奪的博弈，注定了國(guó)土部門(mén)不占優(yōu)勢(shì)，尤其是在“營(yíng)改增”使大批地稅干部無(wú)稅可收的情況下；同樣，在“營(yíng)改增”使地方政府失去主體稅種的大背景下，央地之間關(guān)于資源稅爭(zhēng)奪的博弈，注定了中央至少要暫時(shí)退讓。而且，保留稅的名稱(chēng)，將其交由稅務(wù)部門(mén)征收，還可以方便地使用整套的稅收征管法律法規(guī)，極大地降低制度構(gòu)建成本。所有這些，都決定了我國(guó)名不副實(shí)的資源稅一時(shí)難以回歸權(quán)利金的本位。

事實(shí)上，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局已就全面推進(jìn)資源稅改革做出了安排，決定從2016年7月1日起擴(kuò)大資源稅征收范圍，實(shí)施礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金，合理確定資源稅稅率水平。這意味著，在今后一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)資源稅在法律上或名義上仍然是稅收，不是權(quán)利金。

這次重大的改革仍未明確我國(guó)資源稅的性質(zhì)，但其實(shí)就是明確其性質(zhì)為權(quán)利金，改其名曰權(quán)利金，改革的方向和重點(diǎn)應(yīng)該仍然是擴(kuò)大征收范圍，改從量計(jì)征為從價(jià)計(jì)征，全面清理各種收費(fèi)，合理確定負(fù)擔(dān)水平。這是全社會(huì)已經(jīng)形成的共識(shí)，是這一改革的社會(huì)基礎(chǔ)。這也正是在法律上暫時(shí)保留資源稅名稱(chēng)能被社會(huì)所接受的根本原因。而且，利益調(diào)整的不易，加之慣性重大的力量，這一“暫時(shí)”還會(huì)是比較長(zhǎng)的一段時(shí)間。

但是，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，保留這一名稱(chēng)的嚴(yán)重危害。一是名不正則言不順，以資源稅之名，行權(quán)利金之實(shí)的結(jié)果是，“因?yàn)榈V產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，所以國(guó)家要征收資源稅”的邏輯仍然會(huì)使人無(wú)限糾結(jié)，資源稅的正當(dāng)性仍將備受質(zhì)疑。二是人們對(duì)資源稅的期望仍將過(guò)高過(guò)大，比如人們期望其既能實(shí)現(xiàn)權(quán)利金的功能，又能發(fā)揮環(huán)境稅的作用，還能補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源的耗竭，而這必將阻礙我國(guó)環(huán)境稅的出臺(tái)，也容易使社會(huì)對(duì)資源稅所實(shí)際發(fā)揮的作用生失望心，更可能使國(guó)家對(duì)權(quán)利金的征收無(wú)法達(dá)到合理的負(fù)擔(dān)水平。這必將使我國(guó)資源稅始終處于一種尷尬的境地。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為資源稅正名，使其回歸本位，成為名副其實(shí)的權(quán)利金，是必然的趨勢(shì)。

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