礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說的批判——兼論礦業(yè)權(quán)屬性

■ 潘 龍/孟繁超

（南京航空航天大學(xué)，江蘇 南京 210016）

礦業(yè)權(quán)是我國礦產(chǎn)資源法的重要內(nèi)容，礦業(yè)權(quán)制度是礦產(chǎn)資源法及相關(guān)法律制度尤其是礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革與完善的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。目前我國學(xué)界對(duì)礦業(yè)權(quán)含義、內(nèi)容及其法律性質(zhì)仍存有爭(zhēng)議，概其原因主要是以私法理念為基礎(chǔ)構(gòu)建的礦業(yè)權(quán)理論不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)礦業(yè)權(quán)制度的實(shí)踐和發(fā)展，科學(xué)界定礦業(yè)權(quán)屬性具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 礦業(yè)權(quán)概念及屬性概略

1.1 現(xiàn)行法律框架下的礦業(yè)權(quán)概念

礦業(yè)權(quán)能否作為探礦權(quán)和采礦權(quán)的上位概念是研究礦業(yè)權(quán)制度和理論的邏輯起點(diǎn)。1999年《國土資源部關(guān)于在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)做好有關(guān)工作的通知》最早提到“礦業(yè)權(quán)”概念，2000年國土資源部頒布的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第三條對(duì)“礦業(yè)權(quán)”的內(nèi)容和屬性作出明確規(guī)定，實(shí)踐中“礦業(yè)權(quán)”也已被作為探礦權(quán)和采礦權(quán)的上位概念使用。1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第六條對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)分別做出明確規(guī)定。

因此，僅從概念邏輯的角度，礦業(yè)權(quán)作為探礦權(quán)和采礦權(quán)的上位概念并無不妥，但同時(shí)我們也應(yīng)看到，嚴(yán)格依據(jù)“權(quán)利法定原則”，由于《礦產(chǎn)資源法》、《民法通則》及《物權(quán)法》等并未在法律層面直接規(guī)定并使用“礦業(yè)權(quán)”概念，“礦業(yè)權(quán)”目前在我國仍只能算一個(gè)學(xué)術(shù)概念，抑或說學(xué)界對(duì)礦業(yè)權(quán)概念的概括凝練和學(xué)術(shù)探討是以現(xiàn)行有關(guān)立法對(duì)礦業(yè)權(quán)概念的使用和現(xiàn)實(shí)礦業(yè)權(quán)制度的實(shí)施為基礎(chǔ)的。

1.2 礦業(yè)權(quán)屬性概述

礦業(yè)權(quán)屬性是認(rèn)識(shí)礦業(yè)權(quán)理論及指導(dǎo)我國礦業(yè)權(quán)制度構(gòu)建和完善的一個(gè)重要突破口。《物權(quán)法》“用益物權(quán)編”中規(guī)定依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)等權(quán)利受法律保護(hù)，從而在法律層面確定了探礦權(quán)和采礦權(quán)的用益物權(quán)屬性。向前追溯，1986年《民法通則》就將采礦權(quán)確定為一種與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)， 1996年《礦產(chǎn)資源法》以及隨后國務(wù)院頒布的行政法規(guī)規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)依法有償取得并可流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步明確了探礦權(quán)和采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。

因此，在我國現(xiàn)行法律框架下，礦業(yè)權(quán)是一種與財(cái)產(chǎn)有關(guān)，以探礦權(quán)和采礦權(quán)為主要內(nèi)容的權(quán)利；實(shí)踐中，我國現(xiàn)行的探礦權(quán)和采礦權(quán)是民事財(cái)產(chǎn)權(quán)和行政許可權(quán)制度相結(jié)合的產(chǎn)物，礦業(yè)權(quán)的資質(zhì)認(rèn)定、取得、審批、登記、延續(xù)和評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，都受國家有權(quán)機(jī)關(guān)的干預(yù)和管制。

依據(jù)我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，采礦權(quán)和探礦權(quán)直接或間接以礦產(chǎn)資源為權(quán)利客體，礦產(chǎn)資源作為“物”的財(cái)產(chǎn)屬性是探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)現(xiàn)權(quán)利價(jià)值的最終歸屬和物質(zhì)依托。按照我國憲法等法律的規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，而所有權(quán)是典型的物權(quán)，因此多數(shù)學(xué)者尤其是民法學(xué)者認(rèn)為物權(quán)是礦業(yè)權(quán)的基本屬性，并且集中力量論證礦業(yè)權(quán)究竟為何種類型的物權(quán)，其中“用益物權(quán)說”在一定意義上為《物權(quán)法》所認(rèn)可。

2“礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說”之現(xiàn)有批判

2.1 “礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說”簡(jiǎn)介

“礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說”是一種主流的傳統(tǒng)學(xué)說，該學(xué)說認(rèn)為依據(jù)物權(quán)法基本理論，應(yīng)把包括礦業(yè)權(quán)在內(nèi)的自然資源使用權(quán)統(tǒng)歸于用益物權(quán)。[1]原地質(zhì)礦產(chǎn)部副部長(zhǎng)張文駒先生認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)的屬性和地位與國有土地使用權(quán)一樣，均屬于典型的用益物權(quán)。[2]王利明教授將用益物權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，其認(rèn)為礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)，但由于此種用益物權(quán)系基于行政特別許可授予，故屬于用益物權(quán)中的特許物權(quán)。[3]李顯冬教授在贊成礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說的基礎(chǔ)上指出礦業(yè)權(quán)以國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)為基礎(chǔ)，是一項(xiàng)私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，在法律屬性上更接近于用益物權(quán)，但鑒于礦業(yè)權(quán)具有較強(qiáng)的公權(quán)色彩，有別于傳統(tǒng)的用益物權(quán)，故可稱其為“準(zhǔn)用益物權(quán)”。[4]“特許用益物權(quán)說”和“準(zhǔn)用益物權(quán)說”都考慮到了礦業(yè)權(quán)取得和行使過程中所涉及到的公權(quán)干預(yù)和管制問題，反映出將礦業(yè)權(quán)完全界定為民法意義上私權(quán)的不純粹性。

2.2 目前學(xué)界對(duì)“礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說”的主要批判

2.2.1 權(quán)利性質(zhì)沖突說

此類學(xué)者從探礦權(quán)和采礦權(quán)的性質(zhì)出發(fā)，指出探礦權(quán)與采礦權(quán)存在本質(zhì)差異，不能簡(jiǎn)單捆綁成礦業(yè)權(quán)；[5]更有學(xué)者明確指出礦業(yè)權(quán)概念和理論的虛無性，探礦權(quán)屬用益物權(quán)，采礦權(quán)屬所有權(quán)，兩者是不同的物權(quán)種類，行使結(jié)果有根本區(qū)別。[6]持此觀點(diǎn)的學(xué)者否定“礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說”的依據(jù)主要包括兩個(gè)方面：一是探礦權(quán)和采礦權(quán)主體對(duì)礦產(chǎn)資源的“利用”模式和獲益方式不一樣，兩者同構(gòu)并不同質(zhì)；二是“用益物權(quán)”不包括處分所用之物的權(quán)能，而采礦權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)了對(duì)礦產(chǎn)的處分，不符合用益物權(quán)的基本理論。

2.2.2 “資源占用權(quán)”說

在批判“礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說”的學(xué)者中，做出最大突破的是孟勤國教授，根據(jù)其創(chuàng)設(shè)的“占有權(quán)論”[7]，礦業(yè)權(quán)當(dāng)屬于“資源占用權(quán)”，即自然人或法人占用相對(duì)稀缺的自然資源或公共資源的權(quán)利。

依據(jù)該理論，取得探礦權(quán)證和采礦權(quán)證所須繳納的費(fèi)用，是占有人的一種投資，與采礦設(shè)備一樣，是占有人的財(cái)產(chǎn)。該學(xué)說沖破“用益物權(quán)派生于所有權(quán)”的禁錮，將財(cái)產(chǎn)利用從所有權(quán)制度中獨(dú)立出來，將處分權(quán)能視為“占有權(quán)”可以具備的權(quán)能，是一種重大的理論突破。但其根本上還是在民法物權(quán)理論和制度之內(nèi)的修正和突破，仍具有一定局限性，且“占有權(quán)”理論尚未獲得學(xué)界的普遍認(rèn)同。

3“礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說”新批判

筆者認(rèn)為，除以上弊端外，“礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說”還存在以下理論上的不足。

3.1 價(jià)值目標(biāo)偏頗

將探礦權(quán)和采礦權(quán)本身歸屬于用益物權(quán)的觀點(diǎn)在權(quán)利保護(hù)的價(jià)值取向上有失偏頗。物權(quán)制度旨在保護(hù)物的歸屬和使用價(jià)值或交換價(jià)值的順利實(shí)現(xiàn)，將探礦權(quán)和采礦權(quán)的屬性界定為用益物權(quán)，實(shí)際上是以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為核心目標(biāo)。偏重于對(duì)該兩項(xiàng)權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的研究，僅站在了民事權(quán)利的一維角度，不能體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的全部?jī)?nèi)涵，不能適應(yīng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動(dòng)的復(fù)雜性以及現(xiàn)代資源開發(fā)利用過程中協(xié)調(diào)和保護(hù)多重利益的目標(biāo)要求。

礦業(yè)權(quán)出讓及礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度既是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也是國家管理和調(diào)控礦產(chǎn)開發(fā)利用行為、完善礦業(yè)市場(chǎng)的重要手段，以“用益物權(quán)說”為基礎(chǔ)的礦業(yè)權(quán)制度的缺陷恰恰集中體現(xiàn)在這兩項(xiàng)制度上。我國現(xiàn)行的以政府為主導(dǎo)的礦業(yè)權(quán)出讓及礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的制定和實(shí)施都存在一定程度的失靈，因政府在礦業(yè)市場(chǎng)活動(dòng)中扮演著國有礦產(chǎn)資源管理人和礦業(yè)市場(chǎng)管制和調(diào)控者的雙重角色，將礦業(yè)權(quán)定位為“用益物權(quán)”，很容易造成礦產(chǎn)資源價(jià)值被低估以及政府及其相關(guān)部門的角色錯(cuò)位或缺位，政府管理和調(diào)控礦產(chǎn)開發(fā)利用行為的職能將難以有效發(fā)揮。偏重礦業(yè)權(quán)的物權(quán)（財(cái)產(chǎn)權(quán)）屬性，容易造成政府及其相關(guān)部門忽視礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中的生態(tài)效益和社會(huì)效益，部分地方政府甚至為追求財(cái)政利益而對(duì)高能耗、高污染漠然置之，不顧全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使得礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率得不到提高。

3.2 對(duì)權(quán)利客體特殊性認(rèn)識(shí)不足

礦業(yè)權(quán)的客體是礦產(chǎn)資源，其具有不同于土地資源等傳統(tǒng)自然資源的特殊性——礦產(chǎn)資源會(huì)在不斷使用的過程中逐漸地消耗殆盡，從而導(dǎo)致作為礦產(chǎn)資源的“物質(zhì)”本體及依附于其上的所有權(quán)逐漸消失殆盡。諸如煤、鐵、石油等金屬和非金屬礦物屬于不可再生資源，其形成經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的地質(zhì)年代，其儲(chǔ)量會(huì)隨著開發(fā)利用而逐漸耗竭，人類只能通過減少利用并完善回收技術(shù)，以延長(zhǎng)礦產(chǎn)資源的使用年限。

所謂用益物權(quán)，是指對(duì)他人之物使用和收益的權(quán)利，用益物權(quán)人沒有處分所用之物的權(quán)利，而探礦權(quán)和采礦權(quán)行使的最終結(jié)果都是權(quán)利人通過處分礦產(chǎn)品的獲取權(quán)或礦產(chǎn)品本身而受益；依據(jù)用益物權(quán)理論，用益物權(quán)人行使權(quán)利的行為并不會(huì)導(dǎo)致所用之物實(shí)體和處分權(quán)利的喪失，“取得和處分之權(quán)利”明顯與用益物權(quán)之僅包括“占有使用和收益之權(quán)利”的理論不符。

自然資源屬性的差異使得探礦權(quán)和采礦權(quán)難以像土地使用權(quán)、取水權(quán)、林業(yè)權(quán)和漁業(yè)權(quán)等權(quán)利一樣完美地包容在用益物權(quán)理論體系當(dāng)中，民法的用益物權(quán)理論用來解釋看似相同的對(duì)自然資源使用權(quán)利的保護(hù)面臨著前所未有的尷尬。同時(shí)，“礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說”也解釋不了礦業(yè)權(quán)取得和行使過程中受公權(quán)力干預(yù)和管制現(xiàn)象的性質(zhì)，無法解決公法行為與傳統(tǒng)民法私權(quán)理論的沖突問題。

4 礦業(yè)權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)法權(quán)利的探討

筆者認(rèn)為，對(duì)包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源的“利用”之概念不能簡(jiǎn)單地等同于民法理論中的“用益”之概念。與民法上的“用益物權(quán)”相比，礦業(yè)權(quán)的內(nèi)涵更加豐富，權(quán)利實(shí)現(xiàn)手段更加靈活、復(fù)雜，更富有規(guī)劃性、管制性等制度性內(nèi)容。要科學(xué)全面并符合實(shí)踐需要地認(rèn)識(shí)礦業(yè)權(quán)屬性，須以礦產(chǎn)資源的特殊自然屬性為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用財(cái)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)理論進(jìn)一步揭示和探討，唯如此才能使我國的礦業(yè)權(quán)制度在理論上不斷自足并得以完善。

4.1 財(cái)產(chǎn)權(quán)概述

法律上財(cái)產(chǎn)概念指的是人與資源與財(cái)富之間的關(guān)系。[8]財(cái)產(chǎn)關(guān)系可以是靜態(tài)的所有，也可以是動(dòng)態(tài)的利用。誠如孟勤國教授所認(rèn)為的，財(cái)產(chǎn)利用是一個(gè)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)問題，資源利用制度理應(yīng)獨(dú)立于資源所有制度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)的財(cái)產(chǎn)利用以更加復(fù)雜的形式表現(xiàn)出來，手段也呈現(xiàn)出多樣化，需要物權(quán)法以及其他法律以有別于所有權(quán)的價(jià)值取向和制度規(guī)則加以調(diào)整。

財(cái)產(chǎn)權(quán)具有物質(zhì)財(cái)富內(nèi)容，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，是法學(xué)中多個(gè)領(lǐng)域，如民法和憲法領(lǐng)域經(jīng)常使用的范疇。李龍教授指出，憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)和民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)之間是源與流的關(guān)系，憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)防范來自國家的侵犯，民法財(cái)產(chǎn)權(quán)防范來自民事主體的侵犯。[9]民法上私人財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)具體化的表現(xiàn)形式之一，并且是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)最終實(shí)現(xiàn)的表現(xiàn)形式，與之相對(duì)應(yīng)的是，憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)還應(yīng)有其他具體化的表現(xiàn)形式，如國有財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)這些財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)入私領(lǐng)域之時(shí)，受民法調(diào)整，當(dāng)進(jìn)入公領(lǐng)域或社會(huì)領(lǐng)域時(shí)，如進(jìn)行社會(huì)分配或者為社會(huì)利用領(lǐng)域則受具有公共性質(zhì)的或國家管理性質(zhì)的部門法調(diào)整，如經(jīng)濟(jì)法、行政法等。因此，財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅僅是一個(gè)部門法所能完全調(diào)整的，更不是物權(quán)制度能夠完全包容的。當(dāng)對(duì)其利用涉及國有財(cái)產(chǎn)的分配、利用等具有社會(huì)性質(zhì)的內(nèi)容時(shí)，則應(yīng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法、行政法等相關(guān)部門的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，或其調(diào)整規(guī)則中至少應(yīng)融入此類部門法的理念和原則。

4.2 憲法意義上公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利概述

憲法意義上的經(jīng)濟(jì)權(quán)利具有抽象性，只是確立了保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一般原則，其本質(zhì)是對(duì)公民擁有和獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利能力的宣示，但公民占有、使用和處分財(cái)產(chǎn)的具體行為規(guī)則還有賴具體的法律制度來規(guī)范，其中有可能涉及到主體的資格限制、市場(chǎng)準(zhǔn)入等內(nèi)容。所有權(quán)只是財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式的一種，以所有權(quán)的保護(hù)或物權(quán)的保護(hù)代替財(cái)產(chǎn)的保護(hù)不符合現(xiàn)實(shí)實(shí)踐及財(cái)產(chǎn)保護(hù)的客觀需要。

礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)都以礦產(chǎn)資源為物質(zhì)基礎(chǔ)，但是兩者是相獨(dú)立和區(qū)別的權(quán)利，國家也應(yīng)采有不同的制度手段對(duì)這兩種權(quán)利實(shí)施保護(hù)。礦產(chǎn)資源全民所有是一種抽象的權(quán)利，其權(quán)利主體具有普遍性和抽象性，礦產(chǎn)資源的使用價(jià)值需要通過礦業(yè)權(quán)這種具體的權(quán)利制度來轉(zhuǎn)換和實(shí)現(xiàn)。礦業(yè)權(quán)主體享有的對(duì)國有礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用的權(quán)利并非完全基于“用益物權(quán)”制度而派生于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，而是通過一系列法律機(jī)制并支付相應(yīng)對(duì)價(jià)而取得的一種相對(duì)獨(dú)立的資源利用權(quán)利，礦業(yè)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和保護(hù)的法律制度包括但不限于民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的各種問題也需要綜合運(yùn)用多種法律制度來解決。

4.3 礦業(yè)權(quán)應(yīng)歸屬為經(jīng)濟(jì)法權(quán)利

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊端影響了各國經(jīng)濟(jì)的安全和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)法的核心內(nèi)容在于防止私人經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及國家管制和調(diào)控權(quán)力的濫用所可能導(dǎo)致的危害，提高資源利用效率，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和分配公平。立于經(jīng)濟(jì)法的視角，礦業(yè)權(quán)是一項(xiàng)由憲法上公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利具體化而來的權(quán)利，除了財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容和權(quán)能，還蘊(yùn)含了經(jīng)濟(jì)自由、經(jīng)濟(jì)公平、經(jīng)濟(jì)保障和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等內(nèi)在要求。將礦業(yè)權(quán)定位為經(jīng)濟(jì)法上的權(quán)利或經(jīng)濟(jì)法權(quán)利在理論上更全面、更具有可操作性。

基于以上分析，礦業(yè)權(quán)可看作是憲法意義上公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。礦業(yè)權(quán)屬性不應(yīng)僅立足于民法物權(quán)的靜態(tài)價(jià)值，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)高效、有序開發(fā)利用礦產(chǎn)資源以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)態(tài)價(jià)值。因此，將礦業(yè)權(quán)作為一種經(jīng)濟(jì)法權(quán)利更有助于其內(nèi)涵的表達(dá)，礦業(yè)權(quán)適用經(jīng)濟(jì)法的理念和原則，是一種典型的經(jīng)濟(jì)法意義上的權(quán)利，礦業(yè)權(quán)的取得和行使制度的改革與完善應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)法理念和原則的指導(dǎo)下進(jìn)行，才能實(shí)現(xiàn)國家利益、企業(yè)和個(gè)人利益以及社會(huì)利益的統(tǒng)一。

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