地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)的探討

■ 王 飛/王英男

（1.中國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院，北京 100081；2.國(guó)土資源部土地整治中心，北京 100035）

現(xiàn)階段，我國(guó)財(cái)政體制改革逐步深化，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的公共財(cái)政框架已建立，社會(huì)上對(duì)地勘事業(yè)單位工作績(jī)效的關(guān)注程度與日俱增。為適應(yīng)新形勢(shì)的要求，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開始了對(duì)地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)的積極探索與實(shí)踐，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象、審計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容、審計(jì)目標(biāo)等都在發(fā)生新的變化，使地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)必將成為今后審計(jì)工作的主流方向之一。因此，地勘事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效審計(jì)也是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，這對(duì)完善財(cái)政管理體制、促進(jìn)地勘事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的保障作用?，F(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際，就地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)進(jìn)行探討。

1 績(jī)效審計(jì)的含義及其主要內(nèi)容

績(jī)效審計(jì)源于國(guó)外的“3E”審計(jì)，是指對(duì)一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì),統(tǒng)稱為“3E”審計(jì)。它是在考慮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)性的情況下，對(duì)政府活動(dòng)、項(xiàng)目或組織的效率性和效果性進(jìn)行的獨(dú)立檢查，可以有效促進(jìn)制度建設(shè)，改善評(píng)價(jià)功能。

績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容包括：

一是資源利用的經(jīng)濟(jì)性。主要包括:事業(yè)單位預(yù)算支出的合理性，是否按法定預(yù)算用途合理使用，是否以最低的費(fèi)用取得較高質(zhì)量的資源，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；預(yù)算編制是否科學(xué)；設(shè)備物資是否有效使用；人員配置是否合理；是否貫徹增收節(jié)支原則，有無(wú)鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象。

二是行政管理的效率性。重點(diǎn)審查事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否科學(xué)，是否符合“三定”方案要求；管理是否到位，有無(wú)建立相應(yīng)的崗位責(zé)任制；管理方法和管理手段是否先進(jìn)，管理設(shè)備是否有效使用，行政管理是否經(jīng)濟(jì)有效。揭示事業(yè)單位管理結(jié)構(gòu)的合理性，管理職能發(fā)揮的有效性，尋求有利于提高效率的辦法和措施。

三是行政活動(dòng)的效果性。主要圍繞事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況和工作計(jì)劃目標(biāo)以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效。從數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫孢M(jìn)行評(píng)價(jià):即預(yù)算資金的管理和使用效果是否良好，是否按預(yù)算執(zhí)行；被審計(jì)單位管理是否達(dá)到了預(yù)期的效果、獲得了良好的成效；行政活動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量是否符合預(yù)期要求，資源利用的具體方式和手段是否可行有效等。

2 績(jī)效審計(jì)在我國(guó)的發(fā)展

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)于上世紀(jì)八十年代初，就開始探索績(jī)效審計(jì)，并提出我國(guó)審計(jì)工作應(yīng)該朝著績(jī)效審計(jì)方向轉(zhuǎn)變。1991年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，審計(jì)署首次提出：“在開展財(cái)務(wù)收支審計(jì)同時(shí)，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸”的早期績(jī)效審計(jì)思路。黨的十六大后，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和財(cái)經(jīng)秩序的逐步好轉(zhuǎn)，為更好地探索我國(guó)政府審計(jì)發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)同國(guó)際審計(jì)發(fā)展接軌，審計(jì)署在《2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出；“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)分量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。審計(jì)署在《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中要求“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)”。中國(guó)審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義把績(jī)效審計(jì)比較全面、準(zhǔn)確地表述為：“績(jī)效審計(jì)，是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，依照國(guó)家法律規(guī)定和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府履行公共責(zé)任，配置、管理、利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共資源的合理性、有效性、科學(xué)性進(jìn)行的審查、考量、分析和評(píng)價(jià)，其目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、高效、持續(xù)的發(fā)展”。

3 地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)的主要實(shí)踐及存在的問題

作為向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供公益性服務(wù)主要載體的地勘事業(yè)單位,其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政資金，績(jī)效問題日益受到關(guān)注，并且逐漸從注重投入到注重產(chǎn)出，更關(guān)注結(jié)果，管理利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性將成為核心關(guān)注點(diǎn)。因此國(guó)家審計(jì)在對(duì)地勘事業(yè)單位審計(jì)時(shí)關(guān)注資金的使用是否節(jié)約、有無(wú)損失浪費(fèi)等經(jīng)濟(jì)性方面的問題；關(guān)注管理是否適當(dāng)、是否講究效率、項(xiàng)目目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、決策是否失誤等效率性和效果性的問題。同時(shí)，我國(guó)地勘事業(yè)單位已經(jīng)具備績(jī)效審計(jì)的條件，一方面，地勘事業(yè)單位實(shí)行的國(guó)庫(kù)集中收付制度的建立以及政府采購(gòu)的推行，都為開展績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了必要的條件。另一方面，國(guó)家審計(jì)已經(jīng)在地勘事業(yè)單位開展績(jī)效審計(jì)的試點(diǎn)工作，為績(jī)效審計(jì)工作的開展奠定了基礎(chǔ)。具體列舉以下幾個(gè)方面：

一是結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開展績(jī)效審計(jì)。在對(duì)地勘事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的任中、離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過程中，運(yùn)用績(jī)效審計(jì)的審計(jì)思維，對(duì)其所在單位的預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法和效益性；國(guó)有資產(chǎn)管理使用情況；重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理制度的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行了分析，并從完善內(nèi)部控制制度、加強(qiáng)內(nèi)部管理、規(guī)范操作等方面提出了審計(jì)建議。審計(jì)報(bào)告得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)意見、建議積極地進(jìn)行整改和落實(shí)，績(jī)效審計(jì)的成效進(jìn)一步顯現(xiàn)。

二是堅(jiān)持績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)并重。財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)是對(duì)被審計(jì)單位是否真實(shí)、公允地反映其財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果，會(huì)計(jì)處理方法前后期是否一致發(fā)表審計(jì)意見，而績(jī)效審計(jì)是對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性發(fā)表審計(jì)意見?？?jī)效審計(jì)所需證實(shí)的績(jī)效指標(biāo)有一些需借助于財(cái)務(wù)收支審計(jì)所審定的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，但它并不是財(cái)務(wù)收支審計(jì)的簡(jiǎn)單延伸，績(jī)效審計(jì)還彌補(bǔ)了財(cái)務(wù)收支審計(jì)無(wú)法提供的信息，如被審計(jì)單位審計(jì)項(xiàng)目等是否達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)等。因此，在實(shí)踐中績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)互補(bǔ)，更好地、全方位地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

三是預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)。在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中，組織由審計(jì)、財(cái)務(wù)人員、技術(shù)業(yè)務(wù)人員構(gòu)成審計(jì)組，從項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、預(yù)算批復(fù)文件及審查意見、項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行及項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效等進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)，針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不到位等問題提出了相關(guān)建議，通過對(duì)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效審計(jì)，促使項(xiàng)目單位加強(qiáng)預(yù)算管理，更加重視項(xiàng)目的后期運(yùn)行工作。通過對(duì)地勘事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行過程中加大的審計(jì)監(jiān)督力度，地勘事業(yè)單位嚴(yán)重的違紀(jì)違規(guī)問題明顯減少，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)也日愈規(guī)范化，促進(jìn)地勘事業(yè)單位的可持續(xù)健康發(fā)展。

外部審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)對(duì)地勘事業(yè)單位的審計(jì)實(shí)踐，反映了財(cái)政資金的管理和使用效果是否良好，是否按預(yù)算執(zhí)行；被審計(jì)單位是否提高了財(cái)政資金使用效益，維護(hù)了國(guó)有資產(chǎn)的安全等。在具體實(shí)踐中，抓住當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，提高了審計(jì)監(jiān)督的時(shí)效性和針對(duì)性。說(shuō)明審計(jì)部門已經(jīng)摸索和積累了績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和方法，為績(jī)效審計(jì)的全方位、多層次地全面開展奠定基礎(chǔ)。

雖然地勘事業(yè)單位在審計(jì)實(shí)踐中涉及了績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容，但在實(shí)際開展的審計(jì)過程中還存在薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)仍不全面。主要存在以下幾個(gè)方面的問題：一是大多數(shù)地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)是從資金到資金,重點(diǎn)關(guān)注資金使用帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益,較少關(guān)注政策執(zhí)行及效果評(píng)價(jià),績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和層次有待提高；二是地勘事業(yè)單位開展績(jī)效審計(jì)工作的法律保障體系不完善。我國(guó)的憲法中沒有明確規(guī)定實(shí)施績(jī)效審計(jì)的法律條文，導(dǎo)致在開展績(jī)效審計(jì)時(shí)缺乏相關(guān)的法律依據(jù)；三是地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)工作缺乏科學(xué)、可行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前針對(duì)不同行業(yè)績(jī)效審計(jì)尚未形成一套規(guī)范、科學(xué)、可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成審計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)判斷時(shí)依據(jù)不足。即只有財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒有非財(cái)務(wù)指標(biāo)。在這種情況下，就造成了對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)依據(jù)不足，無(wú)疑會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度；四是績(jī)效審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。目前我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)工作者往往知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，絕大多數(shù)審計(jì)人員是會(huì)計(jì)、審計(jì)等經(jīng)濟(jì)類專業(yè)人員，缺少?gòu)?fù)合型人才?，F(xiàn)有審計(jì)人員工作閱歷少，缺乏具有宏觀視野看待和審視問題的審計(jì)人員；五是現(xiàn)代信息技術(shù)手段在開展績(jī)效審計(jì)工作中運(yùn)用不足。隨著審計(jì)工作的深入，要求審計(jì)人員從關(guān)注財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的合規(guī)性，到更多地關(guān)注管理過程和各類數(shù)據(jù)的綜合分析等方面的情況。需加強(qiáng)審計(jì)管理信息化和計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)等現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)方法，不斷適應(yīng)績(jī)效審計(jì)工作的要求。

4 進(jìn)一步加強(qiáng)地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)建議

4.1 提高認(rèn)識(shí)，不斷總結(jié)，進(jìn)一步擴(kuò)大事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)面和試點(diǎn)內(nèi)容

面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，地勘事業(yè)單位要提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及全體干部職工的思想認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前開展績(jī)效審計(jì)的必要性和緊迫性，進(jìn)一步提高被審計(jì)單位對(duì)績(jī)效審計(jì)的重視程度，促進(jìn)地勘事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。建議建立一個(gè)完備的績(jī)效審計(jì)專家人才庫(kù)，幫助并指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)工作。根據(jù)審計(jì)署：“到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)”。建議先從面上普遍推開，在實(shí)踐中確定重點(diǎn)，更多地關(guān)注地勘事業(yè)單位政策執(zhí)行情況及效果評(píng)價(jià)，摸索和總結(jié)建立符合實(shí)際的績(jī)效審計(jì)方法體系。

4.2 與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)立法工作，完善審計(jì)法律體系

依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，只有在法律上明確績(jī)效審計(jì)的地位，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才能有法可依。制定績(jī)效審計(jì)法規(guī)體系既是對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的規(guī)范，也是深化和拓寬績(jī)效審計(jì)的保證。當(dāng)前，我國(guó)《審計(jì)法》、《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》之間存在著不銜接、不配套的問題，多數(shù)財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明確審計(jì)機(jī)關(guān)是執(zhí)法主體之一。經(jīng)修訂的《審計(jì)法實(shí)施條例》雖然增加了績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容，但尚未突出其重要地位，行業(yè)系統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督處于窘境。修改《審計(jì)法》，建立我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)制度，完善審計(jì)法律體系，明確審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)職責(zé)。

4.3 進(jìn)一步建立地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)工作的順利開展需要科學(xué)、可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系作為依據(jù)。建議：一是參考《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，結(jié)合地勘事業(yè)單位實(shí)際情況及預(yù)算、決算，分門別類地建立切合實(shí)際、科學(xué)可行的可量化的不同層次的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系。二是根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和政策的規(guī)定及主管部門或單位內(nèi)部的制度、規(guī)定，國(guó)家下達(dá)的地質(zhì)勘查項(xiàng)目任務(wù)、計(jì)劃、預(yù)算和有關(guān)的技術(shù)定額（經(jīng)濟(jì)定額或預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)立地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系）。如:財(cái)政預(yù)算編制的情況、財(cái)政預(yù)算內(nèi)的地勘項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)完成程度與取得地質(zhì)成果、財(cái)政預(yù)算內(nèi)地勘項(xiàng)目主要實(shí)物工作量設(shè)計(jì)任務(wù)完成情況、部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、當(dāng)年財(cái)政撥款結(jié)余資金占財(cái)政撥款的比重、項(xiàng)目預(yù)算完成情況、國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況、政府采購(gòu)管理等內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并在以后的審計(jì)實(shí)踐中結(jié)合實(shí)際情況予以動(dòng)態(tài)維護(hù)和完善。

4.4 大力加強(qiáng)地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)人才隊(duì)伍的建設(shè)

績(jī)效審計(jì)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，需要一支高素質(zhì)、高技術(shù)、高專業(yè)水平的多領(lǐng)域復(fù)合型人才隊(duì)伍。目前地勘事業(yè)單位審計(jì)隊(duì)伍的主體是審計(jì)、會(huì)計(jì)人員，其人員結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力水平等有較大差距，無(wú)法滿足績(jī)效審計(jì)的需要。因此，要以適應(yīng)審計(jì)發(fā)展、培養(yǎng)復(fù)合型人才為目標(biāo)，要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理、工程技術(shù)和計(jì)算機(jī)等方面的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)審計(jì)人員的工作熟練程度，保持和提高審計(jì)人員的責(zé)任感，不斷提升審計(jì)能力。

4.5 提高地勘事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)工作現(xiàn)代化技術(shù)利用的水平和能力

合理利用信息技術(shù)，利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)作用，注重日常的信息收集、整合，與財(cái)政、工商、稅務(wù)、銀行等部門建立經(jīng)常性溝通聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)的綜合分析。及時(shí)掌握財(cái)政、財(cái)稅、財(cái)經(jīng)的新動(dòng)向和新特點(diǎn)，了解政府和有關(guān)部門為加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政管理制定的政策措施，提高審計(jì)人員獲取、處理和傳遞信息的能力，提高綜合分析和判斷問題的能力，提升績(jī)效審計(jì)的成果。建議通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)行審計(jì)工作動(dòng)態(tài)管理和項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，強(qiáng)化計(jì)算機(jī)審計(jì)運(yùn)用，提高現(xiàn)代審計(jì)水平。

[1]財(cái)政部.《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》的通知[Z].北京：財(cái)政部，2012.

[2]楊娟.國(guó)內(nèi)政府績(jī)效審計(jì)的理論進(jìn)展及發(fā)展脈絡(luò)[J].文史博覽（理論）,2009(6)：39-40.

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