生態(tài)環(huán)境保護與礦產(chǎn)資源開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展
——用十八大報告精神指導(dǎo)找礦突破戰(zhàn)略行動

■ 張彥英

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

生態(tài)環(huán)境保護與礦產(chǎn)資源開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展
——用十八大報告精神指導(dǎo)找礦突破戰(zhàn)略行動

■ 張彥英

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

十八大確定2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，加強生態(tài)保護，實現(xiàn)找礦突破既是解決現(xiàn)實問題的需要，更是建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的大計。實現(xiàn)找礦突破戰(zhàn)略行動，要以十八大報告精神為指導(dǎo)，以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)資源勘查開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護，處理好政府和市場的關(guān)系，實現(xiàn)在政府宏觀調(diào)控下，發(fā)揮市場配置礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的基礎(chǔ)性作用。

十八大報告；國內(nèi)生產(chǎn)總值；生態(tài)文明建設(shè)；生態(tài)環(huán)境保護；找礦突破戰(zhàn)略

1 用十八大報告精神指導(dǎo)找礦突破戰(zhàn)略行動

黨的十八大確定了2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番。要實現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，加強生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)地質(zhì)找礦突破，既是解決現(xiàn)實問題的需要，更是建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的大計。

實施地質(zhì)找礦突破戰(zhàn)略行動，要以十八大精神為指導(dǎo)，解決好在生態(tài)文明建設(shè)的大格局中礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的部署問題和以處理好政府與市場關(guān)系為前提的組織管理問題。

十八大報告把“生態(tài)文明”提升到更高的戰(zhàn)略層面，形成了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局。報告提出堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。找礦突破戰(zhàn)略行動部署要服從于、服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的總體布局，以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護。

十八大報告明確經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。找礦突破戰(zhàn)略行動能否取得豐碩成果，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，核心問題也是處理好政府和市場的關(guān)系。解決目前政府和市場關(guān)系中存在的諸多問題，更加尊重市場規(guī)律，完善宏觀調(diào)控體系，建設(shè)服務(wù)型政府，真正實現(xiàn)在政府宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場在配置礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中的基礎(chǔ)性作用。

2 以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)資源開發(fā)與環(huán)境保護

建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計，建設(shè)生態(tài)文明要在尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的前提下開展經(jīng)濟社會活動，以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護，優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境，合理部署資源勘查，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.1 以資源環(huán)境價值理論指導(dǎo)資源開發(fā)與環(huán)境保護

生態(tài)文明時代是人類社會與自然生態(tài)系統(tǒng)和諧相處、平等共生、持續(xù)發(fā)展的文明形態(tài)，這種文明形態(tài)不僅表現(xiàn)在人類社會的物質(zhì)、精神、制度成果上，也表現(xiàn)在自然生態(tài)系統(tǒng)的存在與發(fā)展?fàn)顟B(tài)上。生態(tài)文明時代，資源環(huán)境價值不再僅僅體現(xiàn)為人類從事商品交換活動的計量工具，還體現(xiàn)為人類健康生存的基本環(huán)境質(zhì)量保證，以及維持自然生態(tài)系統(tǒng)自身平衡與發(fā)展的功能。

生態(tài)文明時代的資源環(huán)境價值▲ 作者簡介：張彥英(1944-)，男，甘肅省靖遠縣人，國土資源部咨詢研究中心副主任，研究員、咨詢委員，中國自然辯證法研究會常務(wù)副理事長，大學(xué)本科學(xué)歷，主要研究方向：地質(zhì)礦產(chǎn)管理及地質(zhì)科研管理。按其保護生態(tài)與保障發(fā)展的功效不同區(qū)分為生態(tài)價值與生產(chǎn)力價值。資源環(huán)境生態(tài)價值與生產(chǎn)力價值對立統(tǒng)一于資源環(huán)境。保護環(huán)境就是保護生態(tài)價值，開發(fā)資源則體現(xiàn)為生產(chǎn)力價值，二者在生態(tài)文明發(fā)展過程中互為消長。人類要在生態(tài)價值實現(xiàn)過程中生存，更要在生產(chǎn)力價值實現(xiàn)過程中尋求發(fā)展，只有在生態(tài)價值與生產(chǎn)力價值同時實現(xiàn)的前提下，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)價值與生產(chǎn)力價值平衡是可持續(xù)發(fā)展的根本保證。

2.2 在資源環(huán)境承載力評價基礎(chǔ)上搞好國土空間開發(fā)規(guī)劃

資源環(huán)境承載力是一個地區(qū)一定時期在確保生態(tài)可恢復(fù)與可持續(xù)并滿足人類需求的資源環(huán)境的數(shù)量與質(zhì)量，能夠承載經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展需求的能力。資源環(huán)境承載力評價是確定一個地區(qū)對人口數(shù)量、經(jīng)濟總量、排污總量等承載對象所能承受的規(guī)模，是一個具有一定浮動范圍的閾值。

資源環(huán)境承載力對經(jīng)濟社會發(fā)展具有引導(dǎo)和約束的雙重作用。資源環(huán)境承載力具有區(qū)域性特征和動態(tài)性特征。

在資源環(huán)境承載力自然分區(qū)的基礎(chǔ)上，劃分出不同地區(qū)以生態(tài)環(huán)境保護為主和以資源開發(fā)為主的功能定位，做出國土空間開發(fā)規(guī)劃，付諸實施。發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。

2.3 以點上開發(fā)促進面上保護

在既是我國重要生態(tài)功能區(qū)，又是重要成礦區(qū)帶上，堅持生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，推進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)的方針，具體政策措施是以點上開發(fā)促進面上保護。

在生態(tài)環(huán)境承載能力較弱和生態(tài)功能重要的礦產(chǎn)資源富集區(qū)，根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展要求，充分考慮礦產(chǎn)地規(guī)模、生態(tài)環(huán)境承載力等因素，在生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的前提下，統(tǒng)籌兼顧“點上開發(fā)”和“面上保護”。要以最嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻，最先進的管理理念和管理辦法，最先進的專業(yè)隊伍和技術(shù)裝備進行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，嚴(yán)格保護生態(tài)環(huán)境，依靠科技進步，節(jié)約集約利用資源，與礦產(chǎn)所在地人民共享開發(fā)效益，共同保護生態(tài)環(huán)境。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)在為經(jīng)濟建設(shè)提供礦產(chǎn)資源的同時也為生態(tài)環(huán)境保護提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，以點上開發(fā)促進了面上保護，促進礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，達到雙贏。

2.4 建立反映市場供求關(guān)系和體現(xiàn)生態(tài)價值的補償機制

建立實施以保護生態(tài)環(huán)境，促進人和自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)價值、生態(tài)保護成本、調(diào)解生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的生態(tài)補償制度，基本原則是“誰保護，誰收益”、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。實施生態(tài)補償制度要建立一個政府主導(dǎo)與市場交易相結(jié)合的生態(tài)補償平臺，對不同的補償類型、補償主體、補償內(nèi)容和補償方法進行協(xié)商對話，組織實施。

對基礎(chǔ)地質(zhì)工作、礦產(chǎn)遠景調(diào)查和部分普查形成礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備基地所造成生態(tài)環(huán)境破壞和污染的補償主體是政府；礦區(qū)勘查造成生態(tài)環(huán)境破壞和污染的補償主體是企業(yè)。對工作區(qū)或礦區(qū)生態(tài)價值的損失，以修復(fù)生態(tài)環(huán)境成本確定補償標(biāo)準(zhǔn)。

制定綠色礦業(yè)制度，健全責(zé)任，加強監(jiān)管。建設(shè)綠色礦山，發(fā)展綠色礦業(yè)。

3 處理好政府和市場的關(guān)系，推動找礦突破戰(zhàn)略行動

十八大報告提出，深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵。經(jīng)濟體制改革核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。要更好地推動找礦突破戰(zhàn)略行動，必須更加尊重市場規(guī)律，更好地發(fā)揮政府的作用，完善宏觀調(diào)控體系，在更大程度上從更廣闊范圍發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。

3.1 推進大部制改革，健全部門責(zé)任體系

深化市場經(jīng)濟體制改革，建立新型的礦產(chǎn)資源管理體制，實行礦產(chǎn)資源“橫向集中統(tǒng)一、縱向分級分類管理”的體制。解決目前礦產(chǎn)資源管理橫向上政出多門、縱向上爭權(quán)逐利的問題，解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉的問題，建議調(diào)整國務(wù)院礦產(chǎn)資源主管部門的職能，從僅履行對礦產(chǎn)資源的管理向覆蓋礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)的“礦業(yè)”管理延伸。行使“礦業(yè)”的統(tǒng)一規(guī)劃、集中管理的職責(zé)。

3.2 政府發(fā)揮好法律法規(guī)的間接管理和宏觀調(diào)控的作用

目前，需要對一些影響找礦突破戰(zhàn)略行動的法律、法規(guī)、政策進行修改、調(diào)整。

對現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》進行修改?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期形成的，與市場經(jīng)濟的總體要求和國際慣例有較大差距。對礦產(chǎn)資源關(guān)乎國家安全、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、惠澤民生的表達，缺乏法律高度；沒有以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護的法律規(guī)定；缺少與物權(quán)法相適應(yīng)的礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)的相關(guān)的法律規(guī)定；法律條款比較籠統(tǒng)，操作性差等，需要修改。

對現(xiàn)行征收資源稅費的辦法進行調(diào)整。目前實行的礦產(chǎn)資源稅費制度已不適應(yīng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的新形勢，不利于節(jié)約集約利用資源，不利于礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。其中重要內(nèi)容是要對資源補償費和資源稅進行調(diào)整。礦產(chǎn)資源有償使用不同于一般的用益物權(quán)，其使用就是耗竭。礦產(chǎn)資源補償費是對資源性資產(chǎn)耗竭的貨幣性資產(chǎn)補償，目前稅率偏低；資源稅是對礦產(chǎn)資源作為資源性資本在生產(chǎn)經(jīng)營活動中產(chǎn)生的級差收益的調(diào)節(jié)，應(yīng)擴大征收范圍，提高稅率。

解決礦業(yè)權(quán)“價款”制度異化問題。目前，礦業(yè)權(quán)管理的一個突出問題是礦業(yè)權(quán)“價款”制度的異化。礦業(yè)權(quán)價款制度是我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制過渡的特定條件下設(shè)立的，是對國家出資勘查形成的礦產(chǎn)地，出讓時經(jīng)評估繳納的對國家投資回報的費用。近年來，“價款”范圍擴大，以致所有的探礦權(quán)、采礦權(quán)都收“價款”，“價款”額都超出了地勘投資的成本，將開采預(yù)期收益提前全額征收，數(shù)額越來越大，遠遠超出資源補償費和資源稅，實際上是在炒賣資源。價款概念擴大化，操作不規(guī)范，擾亂了礦業(yè)權(quán)市場，嚴(yán)重助長礦產(chǎn)資源收益分配不公。在礦業(yè)權(quán)市場完善的情況下，“礦業(yè)權(quán)價值”（投資人權(quán)益）由市場決定，不同所有制的礦業(yè)權(quán)人在市場上平等交易，市場真正發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用。

研究討論一些地方“基金”的錯位問題。地質(zhì)勘查基金是在我國地質(zhì)勘查風(fēng)險資本市場沒有建立的情況下設(shè)立的，其目的是降低勘查風(fēng)險，引導(dǎo)社會資金進行商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，間接起到了對商業(yè)性地質(zhì)勘查的融資作用。地質(zhì)勘查基金作為周轉(zhuǎn)金要保值。地質(zhì)勘查基金制度實施以來，對地質(zhì)找礦發(fā)揮了積極作用。但在目前一些地方政府對地質(zhì)勘查基金的使用等同于政府財政投入找礦，這就形成了與市場爭權(quán)、與企業(yè)爭利的問題，由于基金錯位，擠出社會資金。為保障找礦突破戰(zhàn)略行動健康發(fā)展，要研究解決一些地方地勘基金錯位的問題。

修訂研制地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查工作技術(shù)規(guī)程和規(guī)范。勘查技術(shù)規(guī)程是勘查活動的規(guī)范，是衡量勘查質(zhì)量高低的尺度。新時期地質(zhì)調(diào)查工作服務(wù)領(lǐng)域不斷擴大，礦產(chǎn)勘查工作新技術(shù)、新方法不斷更新，當(dāng)前地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查原有的技術(shù)規(guī)程、規(guī)范有的已經(jīng)過時，老化現(xiàn)象嚴(yán)重，修訂滯后；有的不能滿足新的需求，需要按勘查工作的新需求加快修訂；還要研制新的技術(shù)規(guī)程、規(guī)范，以適應(yīng)在市場經(jīng)濟條件下地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查工作的需求。另外還要研究解決標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系不全，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺乏協(xié)調(diào)、信息化標(biāo)準(zhǔn)不一致、信息共享關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落后等問題。

3.3 深化行政體制改革，處理好政府和市場的關(guān)系

深化行政體制改革，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。切實解決目前一些地方政府在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中還存在著過多的行政管理，還存在著政企不分、政資不分、政事不分的問題，還有政府掌控礦業(yè)權(quán)，集管理者、所有者、經(jīng)營者于一身的問題。

當(dāng)前要解決的一個突出問題是規(guī)范政府投入，完善地質(zhì)找礦新機制。國土資源部推行“公益先行、商業(yè)跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”地質(zhì)找礦新機制，核心內(nèi)容是不同投資主體的投資方式及其經(jīng)濟關(guān)系。新機制實施兩年來，在解決找礦投入上發(fā)揮了重要作用。近幾年找礦方面的重大進展，很大程度上是找礦投入快速增長的結(jié)果，尤其是政府加大了投入，拉動了商業(yè)投入，效果明顯。目前要進一步健全完善新機制，需要研究解決政府投入與社會投入的關(guān)系，重點是規(guī)范政府投入，完善地質(zhì)找礦新機制。據(jù)調(diào)查，一些省份政府投入資金基本來源是資源補償費和兩權(quán)價款，找礦投入的形式是以“省財政”、“省基金”投入的，一些省份省財政投入和省基金投入是相同的運作方式，部分省區(qū)都有相當(dāng)多的承擔(dān)省財政項目和省基金項目的單位不持礦業(yè)權(quán)“給政府打工”。礦業(yè)權(quán)價款制度異化及基金錯位助長了政資不分、政府掌控礦業(yè)權(quán)，遏制了市場配置礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，影響找礦突破戰(zhàn)略行動健康發(fā)展。

3.4 尊重市場規(guī)律，健全完善礦業(yè)市場

要在更大程度、更廣闊范圍發(fā)揮市場在配置礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的基礎(chǔ)性作用，必須建立健全全國統(tǒng)一、競爭、開放、有序的礦業(yè)權(quán)市場和礦業(yè)要素市場。加強政策支持和信息引導(dǎo)，建立有形交易平臺；建立健全礦業(yè)權(quán)市場運行規(guī)則，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場運行；加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，保護各類市場主體的合法權(quán)益，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)市場和礦業(yè)要素市場的規(guī)范有序、調(diào)控有度。

要建立健全與礦業(yè)市場相配套的市場體系。對已形成的礦產(chǎn)勘查技術(shù)勞務(wù)市場要制定不同類型、不同級別的資質(zhì)條件，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，規(guī)范市場行為；構(gòu)建礦產(chǎn)勘查的融資平臺，建立礦產(chǎn)勘查的風(fēng)險激勵機制，建立規(guī)范的礦業(yè)資本市場，形成礦業(yè)權(quán)市場和礦業(yè)資本市場的良性互動。

要規(guī)范中介組織，更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用。要對現(xiàn)有的中介組織進行整頓，規(guī)范資質(zhì)，嚴(yán)格把關(guān)，加強自律，提高水平，充分發(fā)揮其客觀公正的中介作用。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，建議逐步由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)制定、修訂完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，逐步與國際接軌。完善礦業(yè)權(quán)評估和儲量評估相關(guān)制度。

3.5 引導(dǎo)扶持礦業(yè)主體建設(shè)

用改革的辦法、良好的政策環(huán)境和社會環(huán)境引導(dǎo)扶持礦業(yè)市場主體建設(shè)。深化國有礦業(yè)企業(yè)改革，改制成股份制公司體制，從計劃經(jīng)濟體制下探采分離轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下探采（機制上）一體化，建立科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，國有控股和參股從制度上解決政企分開的問題。以產(chǎn)權(quán)制度改革增強動力、激發(fā)活力，積極發(fā)揮市場主體作用。

引導(dǎo)、扶持發(fā)展民營礦業(yè)企業(yè)。民營礦業(yè)企業(yè)隨著我國經(jīng)濟體制改革深化和礦業(yè)發(fā)展方興未艾，已經(jīng)成為重要的礦業(yè)市場主體。民營礦業(yè)企業(yè)在管理體制和組織結(jié)構(gòu)、運行機制和人才管理上都與市場經(jīng)濟體制走勢吻合，但民營公司在社會的認(rèn)同上、享有政策公平的環(huán)境上存在障礙，需要疏通；技術(shù)人才缺乏，需要加強培訓(xùn)和引導(dǎo)。

國有地勘單位在我國地質(zhì)事業(yè)發(fā)展中曾做出重大貢獻，在人才信息、裝備等方面具有較大優(yōu)勢，在當(dāng)前找礦突破戰(zhàn)略行動中仍然發(fā)揮主力作用。但是這些優(yōu)勢受現(xiàn)行體制的束縛，沒有最大程度地發(fā)揮出來。要準(zhǔn)確把握中央分類推進事業(yè)單位改革的文件精神，積極推進改革，將國有地勘單位中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的和從事公益活動的分開，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的地勘單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，成為礦業(yè)市場主體，將會在找礦突破中發(fā)揮更大的作用。

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C

1672-6995(2012)12-0010-04

2012-10-23