礦產(chǎn)資源法立法若干問題辨析

■ 李裕偉

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

《礦產(chǎn)資源法》的立法與修訂，是一個討論得很多的問題，幾乎在每一個層次、 每一個側(cè)面都有大量的論述和豐富的見解。因此，本文不準備回顧和研討那些具體的法律內(nèi)容，而僅就幾個立法和修法的原則性問題作一宏觀性的辨析，就算是務(wù)虛吧，這也許更有益于深化對這部法律的特點和修法方向的認識。

1 《礦產(chǎn)資源法》涉及的是一個成熟的法律領(lǐng)域

這里所說的“成熟”，不是指在一個國家是否成熟，而是指就整個人類的歷史進程而言，在認識和實踐上是否成熟。一部成熟的法律體系是人類共同的財富。在制定法律時，考慮它的成熟性是非常重要的，這決定我們在立法時是以創(chuàng)新為主，還是以借鑒為主：如果它是一個成熟的法律領(lǐng)域，我們將為自己無謂的創(chuàng)新付出代價；反之，如果它不是一個成熟的領(lǐng)域，我們將為自己照搬別國的模式付出代價?！兜V產(chǎn)資源法》的立法者和修法者，首先要對這個問題作出判斷。

我們認為，世界礦產(chǎn)資源立法雖然只有一百多年歷史，但它卻是一個十分成熟的領(lǐng)域，其成熟性主要表現(xiàn)在法律的理論和實踐上。法律理論的成熟性，體現(xiàn)在對法律主體、礦產(chǎn)資產(chǎn)特征的科學認識上；法律實踐的成熟性，表現(xiàn)在對主體權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定、礦業(yè)權(quán)申請審批程序的設(shè)置上。礦產(chǎn)資源法律領(lǐng)域的這種成熟性，保證了一百多年來世界礦業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，也引領(lǐng)了世界越來越多的國家按照同樣的被證明是成熟的原則來制定自己國家的礦產(chǎn)資源法規(guī)。我國這些年來礦產(chǎn)勘查開發(fā)過程中所出現(xiàn)的各種市場亂象，在實施成熟礦法原則的國家極少發(fā)生。當然，礦產(chǎn)資源法律的成熟性是相對的，1997年發(fā)生的布桑丑聞，表明世界礦產(chǎn)資源法律體系還存在很大的完善空間。

2 對法律主體和資產(chǎn)特征的認識是制訂《礦產(chǎn)資源法》的理論基礎(chǔ)

同許多法律一樣，《礦產(chǎn)資源法》的基本任務(wù)是規(guī)定法律主體的權(quán)利與義務(wù)。因此我們在制訂這部法律時，第一要明晰法律主體：有關(guān)的主體要進入，無關(guān)的主體要退出。第二是這部法律的核心操作對象是礦產(chǎn)資產(chǎn)，因此必須明晰這類資產(chǎn)的屬性和特征。

在《礦產(chǎn)資源法》中，明確主體是礦業(yè)權(quán)人，但許多涉礦規(guī)章把投資者、勘查單位也都列為主體，這就導(dǎo)致了主體的混亂?！暗V業(yè)權(quán)人”是企業(yè)法人在《礦產(chǎn)資源法》中的特殊稱謂，除其資產(chǎn)的形式表現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)外，在其他方面與企業(yè)法人無異。因此，在礦產(chǎn)資源法規(guī)體系中，凡是涉及礦業(yè)權(quán)的，都應(yīng)以經(jīng)營礦業(yè)資本的公司法人為法律主體，除非某個涉礦法規(guī)監(jiān)管的對象不是礦業(yè)權(quán)而是其它，如技術(shù)服務(wù)，其主體是實施技術(shù)操作的地質(zhì)勘查單位，無涉及礦業(yè)權(quán)的權(quán)利和義務(wù)。至于投資者，其法律行為受公司法、證監(jiān)法等法規(guī)監(jiān)管，不屬《礦產(chǎn)資源法》監(jiān)管范圍。

礦產(chǎn)資產(chǎn)是一種很特殊的資產(chǎn)，同市場中的其它資產(chǎn)迥然不同。礦產(chǎn)資產(chǎn)具有投入性、漸進性、博智性、風險性、共享性特征。第一是投入性，礦產(chǎn)資源國家所有，但對于一宗具體的礦業(yè)權(quán)而言，該資產(chǎn)是否存在，其數(shù)量和質(zhì)量，都是未知數(shù)，因此一宗未進行過勘查的空白區(qū)其礦產(chǎn)資產(chǎn)的價值為零，資源所有者所擁有的資產(chǎn)是抽象的而不是現(xiàn)實的，必須通過勘查投資形成有價資產(chǎn)。第二是漸進性，通過預(yù)查、普查、詳查、勘探四個階段逐步認識資產(chǎn)是否存在，是否具有現(xiàn)實意義，在其中任何一個階段既可能獲得成功進入到下一階段，也可能遭到失敗而退出。第三是博智性，指的是礦產(chǎn)勘查是一場智力的博弈，甲地質(zhì)學家找不到礦的地方，乙地質(zhì)學家以其特有的理論、思路和方法卻找到了大礦，這種例子在國內(nèi)外比比皆是。第四是風險性，四個階段獲得的都是風險資產(chǎn)，都不能保證在開采后勘查所提供的資源儲量數(shù)量和質(zhì)量能夠全部實現(xiàn)，但風險程度隨勘查階段的前進而降低。一般說來，預(yù)查資源量誤差可達100%，普查可達50%，詳查可達25%，勘探可達10%。第五是共享性，勘查結(jié)束后，由礦產(chǎn)資源所有者提供的抽象資產(chǎn)變成了可計價的現(xiàn)實資產(chǎn)，這個資產(chǎn)就是“礦產(chǎn)資產(chǎn)（mineral property）”，它是由礦產(chǎn)資源所有者和勘查投資者共同創(chuàng)造的，因此也共同享有。

《礦產(chǎn)資源法》與其他經(jīng)濟法的最大不同，就在于上述的主體與資產(chǎn)具有極強的個性特征。因此，充分認識主體和資產(chǎn)特征，并在礦法條文中全面體現(xiàn)這些特征，是《礦產(chǎn)資源法》立法和修法必須認真研究的問題。

3 “礦產(chǎn)資源國家所有”的內(nèi)涵

我國《憲法》和《礦產(chǎn)資源法》均規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有（belong to the state），更具政權(quán)性；在成熟的市場經(jīng)濟國家，通常表述為礦產(chǎn)資源公共所有（in public），更具人民性。我國在貫徹“國家所有”過程中，存在兩種傾向：一是“國家所有”即政府所有，二是“國家所有”即意味著用來謀取經(jīng)濟利益。前者失于偏差，后者失于片面，均有悖于“礦產(chǎn)資源國家所有”的內(nèi)涵。

我們認為，國家是一個特殊的所有者?！暗V產(chǎn)資源國家所有”的意義在于實現(xiàn)國家利益。那么，什么是國家利益呢？國家利益首先表現(xiàn)在要為國家經(jīng)濟系統(tǒng)的穩(wěn)定運行提供資源保障；其次要繁榮礦業(yè)，支撐區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展帶來的利益，是國家利益的重要組成部分；第三是要收取一定的屬于國家的資源回報，它也是國家利益的組成部分。第一個利益是國家的全局性的利益，是礦業(yè)立法之最基本的目的；第二是產(chǎn)業(yè)利益和區(qū)域利益，也不可忽視；第三是國家經(jīng)濟主權(quán)的體現(xiàn)，在大多數(shù)成熟的市場經(jīng)濟國家中，收費的主權(quán)意義大于經(jīng)濟意義。

由以上分析可見，對于國家來說，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)是一項政策性資產(chǎn)而非營利性資產(chǎn)，資源性費用的收取則具有很強的政策因素。如果把國家掌控的礦產(chǎn)資源視為一種營利性資產(chǎn)，追求利潤極大化，那么國家就無異于把自己降低到一個普通的地主的地位。

4 資源性費款收取的時間前提

所謂資源性費款，指的是以“礦產(chǎn)資源國家所有”的名義獲取一定的經(jīng)濟利益。幾乎所有的國家都是以“權(quán)利金（royalty）”的名義收取這一費款。收取權(quán)利金有一個時間前提，就是在礦產(chǎn)資源開采之后，國外沒有一個國家在資源尚未開采時就收取資源性費用。究其道理，其實很簡單，因為在勘查階段資源尚未形成，在基建和開采準備階段資源尚未動用，沒有收取資源性費款的理由，這如同田地處于青苗階段地主不向農(nóng)民收租一樣，是一個常識問題而不是法律問題。還有一個重要原因是，資源也好，儲量也好，都是有誤差的。如果沒有開采，按資源儲量數(shù)字收費，將來沒有那么多，或者將來經(jīng)濟形勢發(fā)生變化而停采，這些賬怎么算？其后果必然是導(dǎo)致礦業(yè)投資者失去安全感和穩(wěn)定感，造成礦業(yè)市場的混亂，使國家公信力喪失。因此礦產(chǎn)資源立法和修法必須堅持的一條基本原則是，凡是以“礦產(chǎn)資源國家所有”名義收取的費款，其收取時間均在開采之后。

5 礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生的條件

礦業(yè)權(quán)，在國外的礦法中，有許多等價的術(shù)語，如許可證（l i n c e n c e）、租用權(quán)（tenement）、title（產(chǎn)契）、right（權(quán)）等，不管我們從中文的角度認為它們之間存在多少區(qū)別，國外都將其視為礦法意義的“礦業(yè)權(quán)”。上面這幾個術(shù)語，其實就是我多年前向一位外國朋友請教“礦業(yè)權(quán)”的英譯詞時，他一口氣報出來的。

礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生有兩個必要條件：第一是它的主體是企業(yè)，第二是它必須服從礦法規(guī)定的申請-審批-授予程序。礦業(yè)權(quán)的主體是企業(yè)，這是毫無疑義的，因為礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人就是企業(yè)法人，出現(xiàn)在這個程序鏈條的一前一后，沒有礦業(yè)權(quán)人整個礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生過程就不存在，不可能產(chǎn)生具有礦產(chǎn)資源法律效果的礦業(yè)權(quán)。同樣，法律講究的是程序，不完成程序，礦業(yè)權(quán)也不可能產(chǎn)生，因此申請、審批、授予三者缺一不可。

一個企業(yè)經(jīng)上述程序獲得礦業(yè)權(quán)后，可以自主經(jīng)營，也可依法轉(zhuǎn)讓，但如果勘查失敗，或資源采竭，或停產(chǎn)放棄，這時通過一定法律程序，“礦業(yè)權(quán)”被政府注銷，在政府手中的，是一些“勘查區(qū)塊”或“礦產(chǎn)地”而不是礦業(yè)權(quán)，它們等待下一個申請者的來臨，以期在同一地區(qū)產(chǎn)生下一代的礦業(yè)權(quán)。

6 退出機制是礦產(chǎn)勘查的生命力所在

正如前面所述，礦產(chǎn)資產(chǎn)的形成具有“博智性”，這是一個是“智高者得”而“非智者失”的過程。不智的地質(zhì)學家不能老占著大片勘查區(qū)塊無所作為，讓充滿智慧的地質(zhì)學家的找礦思路無用武之地。于是礦產(chǎn)勘查的退出機制產(chǎn)生了，并被固定在所有國家的礦法之中。退出機制體現(xiàn)了市場公平競爭原則和勘查資源優(yōu)化配置原則，是礦產(chǎn)勘查的生命力所在。對退出機制規(guī)定的嚴格程度和執(zhí)法力度，是衡量一部礦法在探礦權(quán)方面是否到位的主要標志。

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