重建改革信心

張文魁

重啟改革議程，需要重建改革信心，因?yàn)樵谶^去十年里，整個社會的改革信心遭到了嚴(yán)重破壞。十年前的“郎顧之爭”現(xiàn)在又重新引起關(guān)注，就是因?yàn)椤皣M(jìn)民退”使許多人至今無法消除對改革進(jìn)程的疑慮。十八屆三中全會出臺了一份全面深化改革的文件，但是改革文件會成為可信承諾嗎？人們還在期待之中。

一

在我看來，十八屆三中全會所描繪的改革，大致可以分為四個大類：

一是價格改革，包括資源價格的市場化和利率市場化、匯率形成機(jī)制市場化等；

二是準(zhǔn)入改革，包括打破行政壟斷、在自然壟斷行業(yè)放開競爭性環(huán)節(jié)、開辦民營銀行等；

三是產(chǎn)權(quán)改革，包括國企產(chǎn)權(quán)改革、土地產(chǎn)權(quán)改革等；

四是國家治理改革，包括約束政府權(quán)力、改革財政體系、調(diào)整政府層級之間關(guān)系、司法改革等。

從過去幾個月的情況來看，很多部門對價格改革持積極態(tài)度，而對準(zhǔn)入改革、產(chǎn)權(quán)改革、國家治理改革持回避和觀望態(tài)度。但實(shí)際上，后幾個領(lǐng)域的改革比價格改革重要得多。特別是產(chǎn)權(quán)改革，它是市場化改革的基礎(chǔ)工程，不推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，整個市場化改革的進(jìn)程就會受到嚴(yán)重制約或者被嚴(yán)重扭曲，所以屬于全面深化改革的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。特別是國企產(chǎn)權(quán)改革，如果還是裹足不前，不但會有越來越多的國企陷入困境之中，而且也會再次破壞整個社會對于改革的信心。

現(xiàn)在我們看到的情況是，對于國企產(chǎn)權(quán)改革，無論是國企還是有意參與其中的民企，都在觀察和觀望，不敢輕舉妄動。因?yàn)樗麄儗τ诋a(chǎn)權(quán)改革怎么改，混合所有制到底是“餡餅”還是“陷阱”，心里沒底。

特別是民營企業(yè)家非常擔(dān)心，是否會像當(dāng)年顧雛軍那樣，參與國有企業(yè)改革最后卻被“關(guān)門打狗”。顧雛軍事件出現(xiàn)之后，這種記憶在他們心里留下了很深的傷痕。為什么現(xiàn)在很多民營企業(yè)選擇投資國外？除了有戰(zhàn)略性目的，例如收購礦產(chǎn)等資源或者企業(yè)還不具備的技術(shù)外，還有一部分是為轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，尋找安全感所致。也就是說，如果民營企業(yè)家對自己財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利缺乏安全感，就很難充滿信心地參與到新一輪改革中來。

在這種情況下，當(dāng)前迫切需要在關(guān)鍵領(lǐng)域作出一些大力度的改革動作，并通過一些能產(chǎn)生重大影響的事例來給出清晰的方向、發(fā)出明確的信號，這樣才能重建企業(yè)家的信心。

判例的力量大于文件的力量，如果能夠公開重審顧雛軍案，這類事例就非常有助于使十八屆三中全會文件成為一個可信承諾，從而助推國企改革形成突破，使新一輪經(jīng)濟(jì)改革形成不可逆轉(zhuǎn)之勢。

二

改革有著特定的含義，不是把一個部門或一個企業(yè)的名字改一改，牌子換一換，就叫做改革。特別是國企改革，更需要厘清改革方向和改革路徑。很多人都認(rèn)為，國企改革只要實(shí)行市場化就行了。由于1992年黨的十四大已經(jīng)正式?jīng)Q定，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)就是要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，盡管經(jīng)歷一些風(fēng)雨，市場化的改革方向始終為官方所堅持，黨的十八屆三中全會進(jìn)一步確定市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，因此，推行國企的市場化在邏輯上是完全說得通的，在政治上也是沒有風(fēng)險的。但問題在于，國企市場化的具體內(nèi)容究竟有哪些？到底有沒有一條可以回避國家所有權(quán)改革的國企市場化途徑？

在我看來，離開國企產(chǎn)權(quán)改革來推行國企市場化改革，不過是水中撈月、鏡中摘花。你永遠(yuǎn)無法叫醒一個裝睡的人，你也永遠(yuǎn)無法叫醒一個躺在國有制被窩里的企業(yè)。的確，國企應(yīng)該面向市場開展經(jīng)營，但從根本上來說，這其實(shí)不屬于真正意義上的國企改革，而是屬于政府改革，是政府的去計劃化、去管制化改革。而國企面向市場開展經(jīng)營之后所必須面對的問題是：誰來判斷國企在市場中經(jīng)營得好還是不好？誰在國企經(jīng)營成功或經(jīng)營失敗中收益或受損以及如何實(shí)現(xiàn)收益或受損？如果經(jīng)營得不好誰來處罰或更替國企管理層以及如何做到這些？如果經(jīng)營失敗誰來決定企業(yè)退出市場以及如何退出市場？這些問題，實(shí)際上就涉及到國企產(chǎn)權(quán)與公司治理問題。

市場機(jī)制與產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)。市場體制不但包括產(chǎn)品市場，也包括要素市場、勞動力市場、經(jīng)理市場、資產(chǎn)市場、產(chǎn)權(quán)市場、控制權(quán)市場等；不但包括市場交易行為，更包括維護(hù)交易、維護(hù)契約、維護(hù)競爭、維護(hù)權(quán)利的制度基礎(chǔ)設(shè)施等。

我們推進(jìn)國企改革已經(jīng)30多年，決定實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)20多年，國企實(shí)現(xiàn)了市場化嗎？其實(shí)大部分國企已經(jīng)不存在了、被市場淘汰了，但并不是國企主動退出市場，而是國家拿出財政資源和金融資源付出巨大代價之后，才勉強(qiáng)退出市場；而剩下的十幾萬家國企，它們究竟在哪些范圍、哪些層次實(shí)現(xiàn)了市場化呢？

目前，國企的市場化主要還局限在產(chǎn)品市場這個范圍和市場交易這個層次，而在要素配置領(lǐng)域國企遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有做到市場化。

譬如說，國企的勞動力市場、經(jīng)理市場、資產(chǎn)市場、產(chǎn)權(quán)市場和控制權(quán)市場目前基本上是自我閉鎖的，離市場化還有相當(dāng)?shù)木嚯x。在遵循和維護(hù)市場的制度基礎(chǔ)設(shè)施方面，國企也享有不少治外法權(quán)。

許多人都人為，把國企領(lǐng)導(dǎo)的選聘和解聘真正實(shí)現(xiàn)市場化，就可以在很大程度上解決國企的問題了，但回顧一下國企改革的歷史，這其實(shí)也是在20多年前就嘗試過的事情，而事實(shí)已經(jīng)證明，在國有制的前提下，這根本就走不通。盡管披著市場化經(jīng)營的外衣，國企并不是與其他類型企業(yè)一樣平等進(jìn)入市場，并不是與其他類型企業(yè)一樣平等獲取生產(chǎn)要素，并不是與其他類型企業(yè)一樣平等競爭并平等接受市場淘汰機(jī)制，并不是與其他類型企業(yè)一樣平等受到國家保護(hù)并在特定境況下平等獲得國家救助。許多國企經(jīng)過一些市場化改造之后反而走向了反面，商業(yè)意識和自我膨脹的欲望大大增強(qiáng)，但軟預(yù)算約束的問題又以新的面目出現(xiàn)，這不過是一種“偽市場化”，其實(shí)是一種對真正市場體制的破壞。

從邏輯上來講，如果國家預(yù)先設(shè)定某些企業(yè)的所有權(quán)必須由國家擁有，這些企業(yè)的所有權(quán)被國家事先鎖定、永遠(yuǎn)不變，國家就會排斥產(chǎn)權(quán)市場和控制權(quán)市場，就會對這些企業(yè)不斷注入國有資本以維持國家所有權(quán)、不斷注入資源以維持經(jīng)營狀態(tài)，那么，將不會有平等競爭和優(yōu)勝劣汰，當(dāng)然就不可能有真正的市場經(jīng)濟(jì)。

因此，從根本上來說，國有制與市場經(jīng)濟(jì)是不相容的，國企并沒有實(shí)現(xiàn)與市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，也無法實(shí)現(xiàn)與市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合。

以更廣泛的視角來觀察過去30多年中國的改革進(jìn)程，完全可以發(fā)現(xiàn)，沒有民營化就沒有市場化。民營化進(jìn)程的快慢決定了市場化進(jìn)程的快慢，凡是民營化最快的時期，也是市場化最快的時期，而民營化最慢的時期，也一定是市場化最慢的時期。

在過去十年里，市場化改革的推進(jìn)進(jìn)度大不如前，甚至在某些方面還有所倒退，而這十年也恰恰發(fā)生了一些“國進(jìn)民退”的情況。實(shí)際上，“國進(jìn)民退”和“政府進(jìn)市場退”是發(fā)生在一起、聯(lián)系在一起的。如果大講市場化，實(shí)際上卻回避甚至抵制民營化，不過是在繞彎子、兜圈子，再過多少年還在老地方，除非任由國企自然萎縮，但也需要付出巨大的時間代價、經(jīng)濟(jì)代價。

三

國企下一步改革，要走民營化的道路。

我所談?wù)摰拿駹I化，不僅僅是國家所有權(quán)轉(zhuǎn)向非國有投資者，而是包含兩層意思：第一層意思是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移；第二層意思則是公司治理的轉(zhuǎn)型。公司治理轉(zhuǎn)型，就是隨著所有權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，去行政化、形式化再加上內(nèi)部人控制、內(nèi)部人分享的公司治理應(yīng)該過渡到商業(yè)化、實(shí)質(zhì)化并有基本透明度和制衡性的公司治理?？傮w而言，民營化就是產(chǎn)權(quán)民間化、治理商業(yè)化。

國企民營化，對于全國13萬家中小型國企而言，完全可以選擇整體出售的辦法實(shí)行一步到位的完全民營化，同時應(yīng)該進(jìn)行職工身份的轉(zhuǎn)換；而那些大型和特大型國企，特別是集團(tuán)性國企的母公司，包括央企的母公司，可以通過混合所有制的方式實(shí)行走一步看一步的漸進(jìn)民營化，國家可以持有一定的國有股，而且要盡量進(jìn)行職工身份轉(zhuǎn)換，并在股權(quán)多元化的基礎(chǔ)上推動公司治理轉(zhuǎn)型；在極少數(shù)特殊領(lǐng)域，譬如說提供重要公共產(chǎn)品和普遍性服務(wù)的領(lǐng)域，以及真正關(guān)系國家安全的領(lǐng)域，在目前階段，如果國家看不準(zhǔn)、民眾也有疑慮，繼續(xù)保留一些純粹的國企也是可以的，以后再根據(jù)情況來考慮后續(xù)的改革舉措，但不能裹足不前。

當(dāng)然，也有不少人對民營化比較擔(dān)心，他們擔(dān)心民營化的過程會成為少數(shù)人，特別是權(quán)貴人物，大肆瓜分和掠奪國有資產(chǎn)的過程，從而在中國出現(xiàn)一個像俄羅斯那樣的寡頭階層。我認(rèn)為，如果人們反對少數(shù)人在民營化過程中以不法手段和不當(dāng)途徑化公為私，這完全可以理解，而且也應(yīng)該避免這種情況的出現(xiàn)。

我這里借鑒美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆·鮑默爾提出的好的資本主義和壞的資本主義的概念，主張在中國推行“好”的民營化，避免“壞”的民營化。“好”的民營化就是：競爭性領(lǐng)域的中小國企，通過公開性競爭性的方式以公允價格出售轉(zhuǎn)讓給非國有投資者，大型特大型國企通過公開性競爭性的方式以公允價格出售部分國有產(chǎn)權(quán)或者在證券市場釋放部分國有股份，所有的鼓勵性優(yōu)惠購買計劃都要經(jīng)過嚴(yán)格程序并公開透明；帶有壟斷租金和資源租金的大型國企主要走上市道路和在證券市場向境內(nèi)投資者釋放國有股，并推進(jìn)公司治理的商業(yè)化，同時通過開放準(zhǔn)入以破除行政壟斷、通過拆分和替代性競爭以弱化自然壟斷、通過公開競拍和增發(fā)牌照以回收資源租金；對于極少數(shù)特殊領(lǐng)域的國企，在目前沒有把握的時候，可以選擇保持國有獨(dú)資，但要提高公司治理的透明度并強(qiáng)化政府監(jiān)管。

這樣一種“好”的民營化，不是瓜分國有資產(chǎn)的民營化，而是促進(jìn)財富創(chuàng)造的民營化，應(yīng)該得到民眾的歡迎和支持。

誠然，民營化不可能解決中國國企的全部問題。即使那些天生的私有制企業(yè)，無論是單一股東企業(yè)還是多股東企業(yè)，無論是非上市企業(yè)還是上市企業(yè)，它們也有自己的公司治理方面的問題?，F(xiàn)階段我國一些民營企業(yè)在誠信守法、承擔(dān)社會責(zé)任等方面還存在很多不足，這也毋庸諱言。但是，這些問題要么無關(guān)所有制，要么通過完善市場機(jī)制和改進(jìn)政府監(jiān)管就可在很大程度上得以緩解。更重要的是，一個正常的社會，進(jìn)而一個繁榮的、以民眾福祉為上的社會，應(yīng)該是一個民有產(chǎn)權(quán)能夠自由伸張的社會，而不是一個國有產(chǎn)權(quán)排擠民有產(chǎn)權(quán)的社會。

從這個意義上來說，中國的國企民營化過程，實(shí)質(zhì)上也是中國的民權(quán)自由化過程。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長