新時期中國體育公共服務供給主體多元發(fā)展研究

劉次琴

（1.湖南師范大學 體育學院，湖南 長沙421008；2.廣州華立科技職業(yè)學院，廣東 廣州511325）

“十一五”期間，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人民生活水平的不斷提高，中國的體育事業(yè)取得了輝煌的成就。舉世矚目的北京奧運會、殘奧會圓滿成功，實現(xiàn)了中華民族的百年期盼，成為奧運史上無與倫比的精彩盛會，極大地激發(fā)了中華兒女的愛國熱情和民族自豪感。中國體育代表團獲得金牌51枚、銀牌21枚和銅牌28枚，金牌榜名列第一的歷史性突破，取得了運動成績和精神文明雙豐收，向黨和人民交上了滿意的答卷，群眾體育和體育產(chǎn)業(yè)也得到了快速發(fā)展。但也存在一些問題，廣大人民群眾日益增長的體育需求和體育公共服務不足之間的矛盾，仍然是我國體育事業(yè)發(fā)展中的主要矛盾。特別是在群眾體育領域，政府提供的體育公共服務嚴重不足，體育場地設施建設、組織體系建立、科學健身指導、體育信息咨詢、體質測試等諸多方面與廣大人民群眾的需求存在較大差距，已經(jīng)成為我國在建設體育強國過程中的基礎性薄弱環(huán)節(jié)。本研究從公共管理相關理論的視角來分析中國政府的體育公共服務供給現(xiàn)狀，借鑒經(jīng)濟發(fā)達國家體育公共服務供給的先進理念與管理經(jīng)驗，為我國建設體育強國、建設和諧社會提供參考價值。

1 體育公共服務內(nèi)涵

體育公共服務是指由公共部門和準公共部門共同提供，以滿足社會成員的基本體育需要為目的，著眼于提高市民身體素質和生活質量，既給市民提供基本的體育文化享受，也提供并保障社會生存與發(fā)展所必需的體育環(huán)境與條件的公共產(chǎn)品和服務行為的總稱［1］。

目前體育公共服務呈現(xiàn)多樣化趨勢，可分為維護性體育公共服務、基礎性體育公共服務、經(jīng)濟性體育公共服務和社會性體育公共服務四種［2］。①維護性的體育公共服務是指保證體育公共服務存在和運行的政策保障，管理體制和服務模式等，例如，政府的一般體育行政管理、體育公共服務的法律法規(guī)、體育公共服務的政策、政府實施體育公共服務的模式等。②基礎性體育公共服務是指公民及體育組織從事體育娛樂活動等需要的、有某種政府行為介入的基礎性服務。例如，提供體育設施、體育活動場所、體育經(jīng)費等。③經(jīng)濟性體育公共服務是指通過某種政府行為的介入，由非政府公共部門提供的無償服務或有償服務。例如體育科技推廣、體育咨詢服務、提供體育信息等。④社會性體育公共服務是指通過某種政府行為的介入為公民的體育生活、身心健康的發(fā)展與體育文化娛樂等社會性直接需求提供的服務。此類服務的最大特點是具有體育“公民權利”的性質，體育權利作為一種基本人權，它和實現(xiàn)公民的政治、經(jīng)濟和社會權利一樣，依賴于政府主體作用的發(fā)揮，構成了政府最為基本的職責之一。

2 體育公共服務供給主體多元化動力要素

2.1 理論變革要素

對公共服務實踐具有指導意義的公共管理理論主要有：公共服務變革中的市場競爭理念——新公共管理理論；公共服務變革中的顧客服務意識——新公共服務理論；公共服務變革中的效益優(yōu)先原則——公共選擇理論；公共服務變革中的主體多元方向——治理理論［3］。

新公共管理理論主張政府應該借鑒企業(yè)組織的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術，提升政府能力，擺脫政府管理過程中的危機。即引進市場機制來完善政府公共組織，借用私營部門的管理模式來重塑政府，實現(xiàn)公共部門的內(nèi)部“理性化”。

新公共服務理論主張在公共產(chǎn)品與公共服務的供給中，發(fā)揮公民參與和民主機制的作用，強調保護公民自由，發(fā)揮社區(qū)與非政府組織在公共服務中的作用，發(fā)揮民主機制的作用。

公共選擇理論主張重新界定政府、市場、社會三者之間在提供公共產(chǎn)品與公共服務中的作用，主張縮小政府在提供公共產(chǎn)品與公共服務中的職能與作用，擴大市場與社會的作用。

治理理論主張公共服務主體多元化，除政府外，還包括其他各種公共組織、民間組織、非營利組織、私人組織、行業(yè)協(xié)會、科研學術團體和社會個人等等；對象或客體是現(xiàn)實生產(chǎn)生活中所涉及的事務和活動；管理手段除了國家的手段和方法外，更多的是強調各種機構之間的自愿平等合作；目標是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度增進公共利益［4］。

上述種種理論，都強調公共服務中政府、市場、社會的多元主體地位，充分政府、市場和社會的作用來滿足公眾的多樣化體育需求。近些年，一些發(fā)達國家在體育公共服務改革上進行不斷探索，但至今未形成一種多元的供給范式。目前中國體育公共服務呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不均衡、服務效率低、水平趨同”的基本特征，阻礙了體育事業(yè)的發(fā)展。以上理論能為中國體育公共服務供給主體多元發(fā)展提供了理論支撐和指導。

2.2 社會發(fā)展要素

“十二五”時期，將是我國經(jīng)濟社會加速轉型的時期，社會事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出多樣性、多元化的趨勢。我國正在進入公共服務需求快速發(fā)展的新階段。經(jīng)濟實力增強和消費結構升級，社會公共服務需求快速增長。2009年，我國經(jīng)濟總量達到33.5萬億元，人均GDP接近4 000美元，一些發(fā)達地區(qū)已超過1萬美元，按世界銀行標準已進入中等收入國家行列?！笆濉逼陂g，我國人均GDP預測將增加到5 000美元。國際發(fā)展經(jīng)驗表明，這一階段居民生活消費結構將加速升級，實物消費比重持續(xù)減少，教育、醫(yī)療保健、文化娛樂、體育及旅游等服務消費顯著增加，尤其是居民對體育服務需求和體育消費意愿不斷上升且呈現(xiàn)多樣化，同時體育在提高全社會文明素質，推動形成健康文明的生活方式，促進居民消費結構升級和提高國家軟實力等方面發(fā)揮更加重要的作用。在這背景下，加大體育公共服務供給力度，以政府為主導，充分發(fā)揮社會、市場的作用，盡可能的滿足廣大人民群眾的多樣化體育需求，將成為改善各級政府體育公共服務的重要著力點。

2.3 政府職能轉變要素

中國社會主義市場經(jīng)濟雖然初步建立，但計劃經(jīng)濟的某些影響仍然存在，尤其是體育行政部門計劃體制還在較深層次較大范圍發(fā)揮作用。管理中既有行政手段，又有市場手段；既有公開的制度化手段，又有在非正式的社會關系網(wǎng)絡系統(tǒng)進行的隱蔽性手段。在體育公共資源配置中既滲透著權力的影子，含有非規(guī)范性的資源配置手段。這些阻礙了中國市場經(jīng)濟的步伐，影響體育健康發(fā)展。最近幾年中國政府決定轉變政府職能，加大公共服務供給力度、建立服務型政府，更好地為人民服務。在2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出：“要建設完善的基本公共服務體系，努力實現(xiàn)人人享有基本公共教育、科技、衛(wèi)生、體育、知識產(chǎn)權和人口與計劃生育等服務”。國家體育總局局長、黨組書記劉鵬在2008年全國體育局長會議上的講話中也指出：“體育是社會事業(yè)的重要組成部分，是社會建設、文化建設的重要任務。為群眾提供良好的體育公共服務是各級人民政府的重要職能”。這說明在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，不能只抓競技體育的金牌計劃，必須更加注重社會體育和學校體育事業(yè)，著力保障和改善人們?nèi)罕姷捏w育需求，推進體育管理體制改革，擴大體育公共服務，促進社會公平正義和體育公共服務均等化發(fā)展，推動和諧社會的建設。

中國體育總局的“十二五”規(guī)劃也明確指出：“十二五”時期是我國社會實現(xiàn)科學發(fā)展、和諧發(fā)展的關鍵五年，也是中國建設體育強國、推進體育事業(yè)實現(xiàn)新發(fā)展、新跨越的重要階段。國家體育總局確定“十二五”時期中國體育事業(yè)發(fā)展的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發(fā)展為主題，以滿足人民群眾不斷增長的體育需求為宗旨，以建設體育強國為目標，以轉變體育發(fā)展方式為主線，以建立完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的公共體育服務體系為重點，以改革創(chuàng)新為基本動力，堅定不移地走中國特色體育發(fā)展道路，全面提高我國體育的綜合實力和國際影響力，促進我國體育事業(yè)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，為全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會做出積極貢獻［5］?？梢娭袊貙⑥D變職能，加大體育公共服務供給力度，實行體育公共服務供給主體多元化來滿足不同區(qū)域、不同階層公民的多樣性需求。

3 體育公共服務供給現(xiàn)狀

3.1 體育公共服務投入嚴重不足

中國體育有兩大（奧運和全民健身）發(fā)展戰(zhàn)略，過去對兩方面的投入存在明顯的不對稱，全民健身的投入嚴重不足。體育公共服務投入嚴重不足主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面國家對體育事業(yè)的撥款，投入到公共服務領域的比例嚴重不足；另一方面在公共服務中，提供社區(qū)體育服務等基本保障性公共產(chǎn)品供給和公共服務方面投入太少。由于投入嚴重不足，使很多好的政策、舉措沒有得到貫徹，一定程度影響了體育發(fā)展的進程［6］。

3.2 體育公共服務產(chǎn)品總量嚴重不足

在實施《全民健身計劃綱要》和“陽光體育活動”的過程中，廣大人們?nèi)罕姷慕∩矸e極性逐漸提高，并產(chǎn)生了多元化的體育需求，但是體育公共服務產(chǎn)品總量嚴重不足，人們?nèi)罕娙找鏀U大的體育公共服務需求與嚴重不足的體育公共服務供給之間的矛盾已成為中國體育事業(yè)的主要矛盾。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①體育場地和運動設施嚴重不足，能提供質優(yōu)價廉的體育設施服務的少之甚少；②體育指導員嚴重缺乏，雖然國家統(tǒng)計的數(shù)目較多，但實際中渴望科學健身的群眾很難見到體育指導員來科學指導；③體育信息匱乏，例如體育部門除了金銀銅牌數(shù)據(jù)的資料詳細外，其他體育統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏；④體育公共服務組織徒有虛名，缺乏體育組織，健身活動和比賽很難長久堅持。

3.3 體育公共服務分配不均衡

中國體育職能部門一直存在“重競技體育，輕社會體育和學校體育”、“重賽事活動，輕健身活動”的現(xiàn)象，以致有限的體育公共服務產(chǎn)品分配嚴重的不均衡。比如，大量優(yōu)質體育資源被用于“金牌戰(zhàn)略”，用來極少數(shù)優(yōu)秀運動員培養(yǎng)，而廣大青少年體育活動和人們?nèi)罕姷娜粘＝∩肀缓鲆?。即使在群眾性體育投入中，也存在重節(jié)慶、賽事活動，輕日常健身活動；很少考慮弱勢群體的體育公共服務問題。有的部門或個人隨意浪費公共體育服務，出現(xiàn)以權謀私現(xiàn)象。例如深圳“市民長跑日”，深圳市民中心廣場主會場、市直機關工委和全市八區(qū)分會場，在早上7點至9點同步舉行開跑儀式，深圳上萬名公務員參與了長跑。政府各單位基本統(tǒng)一著裝，不少是名牌，市政府辦公廳隊身著阿迪達斯，深圳市某市直機關隊伍身著耐克運動服。有市民就質疑，一年一度的“長跑日”，是否每年都要購置昂貴的名牌運動服？經(jīng)費從何而來［7］？

3.4 體育公共服務在地區(qū)、城鄉(xiāng)和不同群體之間嚴重失衡

中國公共資源的均衡配置依然受到體制方面的制約。在目前的財政體制下，中央政府對地方政府的稅收返還依然是主要的公共資源配置方式，一般性轉移支付的比例還很低。這種配置方式意味著，經(jīng)濟總量越大、增長速度越快的地區(qū)，稅收返還越多，公共服務能力越強。這樣的背景下，北京、上海、廣州、深圳等經(jīng)濟發(fā)達的城市體育公共服務能力較中、西部城市來比較就強多了，提供的體育公共服務就相對充足。以體育場地為例，全國體育場地中有接近50%分布在東部發(fā)達地區(qū)，只有20%左右分布在西部地區(qū)，且投資金額僅有10%。甚至一個廣州市體育設施的總量都遠遠超過青海省（廣州為6 666個，青海省共3 639個［8］）。其次，建國以來，我國的公共產(chǎn)品和公共服務基本是以滿足城鎮(zhèn)居民的需求為主，農(nóng)村居民分享財政提供的公共產(chǎn)品和服務水平極低。其次中最突出的表現(xiàn)是在相當長時期內(nèi)，農(nóng)村居民的公共產(chǎn)品和服務需求主要是通過繳費的方式來獲得，以至于農(nóng)民負擔一度達到難以承受的地步［9］。在中西部農(nóng)村大多數(shù)地方是沒有體育場地和設施，根本就不存在體育公共服務的享受。例如湖南省衡陽市衡南縣某鎮(zhèn)沒有一個標準的室外籃球場，更不用說其他的體育公共服務了。另外下崗職工、大規(guī)模的流動人口、殘疾人等很難享受到優(yōu)質的體育公共服務。

4 國外發(fā)達國家體育公共服務供給

4.1 把公共精神作為政府行政倫理

政府更加重視民主行政，重新強調了以體育公共服務和公共利益的提高作為體現(xiàn)政府行為價值觀念的行政倫理。政府在獲得公民政治和經(jīng)濟支持的同時，必須按契約提供令公民滿意的服務。相應地，對政府管理也有制度化的體系實現(xiàn)監(jiān)督，以使政府的管理和決策能夠相對實現(xiàn)民意表達［10］。而且體育公共服務供給的增長與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應，發(fā)達國家把相對豐裕的體育公共服務更均衡地分配到社會各個地區(qū)、階層，形成政府財政支出中體育公共服務占據(jù)主體的基本格局。

4.2 政府在體育公共服務供給中具有首要責任

發(fā)達國家體育公共服務供給的主體不僅包括中央政府，也包括基層政府。不同層級的政府在不同行政區(qū)劃范圍內(nèi)的體育公共物品有相應的分工。而且基層政府更了解本轄區(qū)居民的體育公共服務需求，能夠更快地對這種需求變動作出快速反應，在財務成本和時間效率方面表現(xiàn)更優(yōu)異。在發(fā)達國家，除了各級地方政府根據(jù)人、財、物劃分權利和義務外，社區(qū)作為社會自治共同體承擔了相當一部分體育公共服務。

4.3 政府、社會組織、企業(yè)共同協(xié)作提供體育公共服務

政府與其他組織合作，多種方式經(jīng)營開發(fā)各類體育場館設施，以便更好地向居民提供體育公共服務。例如不少國家與地區(qū)在體育場館經(jīng)營管理中引入競爭機制，允許非政府組織、私營企業(yè)、外資企業(yè)等主體加入，采用PPP模式（公共服務民營化）等多種市場化、社會化方式，實現(xiàn)場館設施運營的主體多元、形式多樣、服務競爭與效果監(jiān)督［11］。

5 中國體育公共服務供給主體多元發(fā)展路徑選擇

5.1 體育公共服務供給主體多元化發(fā)展的總體思路

隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們生活水平的提高以及休閑時代的到來，公眾對體育公共服務的需求出現(xiàn)層次化、多樣化。政府作為體育公共服務供給的主體很難單獨地履行公共服務供給的全部責任，構建以“政府主導、社會參與、適度競爭、監(jiān)管有力”的模式提供體育公共服務，允許和鼓勵私人部門、社會組織、企業(yè)參與體育公共服務的提供，滿足廣大人們?nèi)罕娙找嬖鲩L的體育公共需求，促進和諧的社會主義社會的建設。

5.2 以人為本、效率與公平并重原則

“以人為本”是以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權益，讓改革發(fā)展的成果惠及全體人民?！白鹬厝嗣裰黧w地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權益，促進人的全面發(fā)展。這是胡錦濤總書記在黨的十七大報告中代表中國共產(chǎn)黨向人民作出的莊嚴承諾?！彼灾袊w育公共服務供給必須遵循“以人為本”的原則，以尊重公民享受公共體育服務的基本權利為前提，以完善基礎性體育公共服務為重點，滿足全體公民的最基本的體育公共服務需要。

另外政府有維護整個社會的公平和正義的職責。處理好效率與公平的關系，是構建社會主義和諧社會的核心問題。所以體育公共服務供給主體多元供給必須遵循效率和公平并重的原則，體育公共服務的生產(chǎn)和提供既要符合管理準則，又要遵循效率與公平的價值要求，而且后者由于體育公共服務的公共性顯得更為重要。

5.3 培育體育公共服務供給主體多元化的基本力量

由于我國地域遼闊，體育公共產(chǎn)品需求規(guī)模大、需求層次多，僅僅依靠政府這種單一主體，無法在短期內(nèi)改善體育公共產(chǎn)品供給問題。因此，堅持以政府為主體提供體育公共服務的同時，還應充分發(fā)揮市場、社會力量的作用，形成體育公共服務供給主體多元化的格局。第一，市場力量、公眾和社會組織是公共服務產(chǎn)品供給機制中不可缺少的主體，具有效率較高和形式靈活的優(yōu)勢，能夠適應數(shù)量龐大和多樣化的體育公共服務需求。但現(xiàn)階段政府要在體育公共服務的供給中占主導地位，一旦市場失靈、社會參與失靈，政府必須承擔體育公共服務的供給責任。第二、建立政府與民間組織在體育公共服務供給上的合作伙伴關系。需要積極探索政府購買服務的方式，通過稅費減免、財政轉移支付等多種形式，鼓勵和引導民間組織廣泛參與體育公共服務。第三，明確社區(qū)定位，充分發(fā)揮社區(qū)在體育公共服務供給中的作用。根據(jù)美國等先進國家的經(jīng)驗，社區(qū)是體育公共服務均等化實現(xiàn)的基本載體，從我國現(xiàn)實情況看，社區(qū)在體育公共服務供給中要避免政社不分的傳統(tǒng)模式，進而促進自治型社區(qū)體育公共服務體系的建立，這樣更有利于為城鄉(xiāng)居民提供高質量的體育公共服務［12］。

5.4 完善體育公共服務供給主體多元化的機制保障

5.4.1 建立體育公共服務供給主體之間的既互補又競爭的機制。充分利用政府權威保障體育公共服務的公平供給和市場實現(xiàn)體育資源的有效配置的優(yōu)勢，把政府機制與市場機制有機結合起來，在公共服務中引入市場機制，用市場的優(yōu)勢改善政府的功能，實現(xiàn)政府與市場的優(yōu)勢互補。另外又要引入競爭機制，即通過政府內(nèi)部競爭、政府與企業(yè)競爭、社會組織與政府、企業(yè)之間競爭以及企業(yè)之間的競爭來營造公平的競爭環(huán)境，促進體育公共服務供給的優(yōu)化。

5.4.2 構建體育公共服務供給主體多元化發(fā)展的決策機制。體育公共服務供給決策應該和基層民主建設統(tǒng)一起來，實現(xiàn)從“為民決策”到“與民決策”和“讓民決策”的轉變。構建以公眾需求為導向的體育公共服務供給機制，使體育公共服務供給從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變，從原來只重視競技體育競賽成績和“奧運金牌”向關注公眾的體育需求和青少年體質健康轉變。實現(xiàn)以公眾需求為導向的主要途徑，就是擴大政府決策的公眾參與度。一個完整的政府決策機制至少應包括政府決策咨詢機制、政府決策回應機制、政府決策監(jiān)督機制和政府決策責任追究制［3］。

5.4.3 構建體育公共服務供給主體多元化發(fā)展的監(jiān)督機制。體育公共服務的質量和水平，事關公眾的切身利益，需要一套較為健全的公共服務監(jiān)督機制作為保障。強化體育公共服務供給主體多元發(fā)展中的公共服務監(jiān)督機制，確保體育公共服務安全運行、規(guī)范管理和有效使用，是黨和政府贏得人民擁護與信任的重要條件，同時也是保證公共服務健康運作的一個基本前提。主要從以下幾個方面著手：①整合體育公共服務供給監(jiān)督體系，形成體育公共服務供給監(jiān)督合力。首先強化人民代表大會對政府的監(jiān)督；加強監(jiān)督主體的職責和監(jiān)管；充分利用媒體和網(wǎng)絡的監(jiān)督力量；審計監(jiān)督和群眾監(jiān)督等。②建立健全的事權、財權監(jiān)督，防止因代理關系不順而對體育公共服務供給造成不良影響。③建立上級政府對下級政府體育公共服務供給問責制，不斷加強體育公共服務供給監(jiān)督力度和深度。

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